Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca Vicerrectorado Centro de Estudios de Posgrado e Investigación La suplencia legal en el Ministerio público Tesis en opción al grado de magíster en derecho público



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Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca
Vicerrectorado



Centro de Estudios de Posgrado e Investigación

La suplencia legal en el

Ministerio público
Tesis en opción al grado de magíster en derecho público


Autor: Gastón Clint Corrales Dorado


Tutor: Paul Franco Zamora


Sucre – Bolivia

2009

Al presentar esta Tesis como uno de los requisitos previos para la obtención del Grado Académico de Magíster en Derecho Público de la Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca, autorizo al Centro de Estudios de Posgrado e Investigación o la Biblioteca de la Universidad, para que haga de esta Tesis un documento disponible para su lectura según las normas de la Universidad.
Asimismo manifiesto mi acuerdo en que se utilice como material productivo, dentro del Reglamento de Ciencia y Tecnología, siempre y cuando esta utilización no suponga ganancia económica potencial.
También cedo a la Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca los derechos de publicación de esta Tesis; o de parte de ella, manteniendo mis derechos de autor, hasta por un período de 30 meses después de su aprobación.

Gastón Clint Corrales Dorado

Sucre, febrero 2009


Dedicatoria

A mis Padres Roberto y Zarela quienes con su dedicación, paciencia, sabia enseñanza y amor mantienen hasta el día de hoy formando parte del alimento diario que recibe mi vida.



Resumen
La Suplencia Legal en el Ministerio Público contiene en el marco teórico, una breve reseña histórica de los procesos de selección de sus autoridades, mencionándose los antecedentes que se tienen en la Edad Antigua dentro de Egipto, Grecia y Roma; posteriormente se hace mención a la Edad Media y Moderna, denotando aspectos encontrados en Francia, Alemania, España y Perú. Por otro lado, se tiene un acápite referido a las denominaciones de Fiscal, Representante Social y Ministerio Público y luego se hace mención a su Naturaleza Jurídica como perseguidor penal, representante de la sociedad, además de su magistratura independiente y la ubicación que tiene el Ministerio Público. En otro punto se menciona el Reconocimiento Constitucional del Ministerio Público y la forma de Designación de su Máxima Autoridad Ejecutiva realizada en Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú y Venezuela. Posteriormente se mencionan los Principios de Unidad y Jerarquía, Representación, Objetividad, Probidad, Confidencialidad, Legalidad e Independencia Funcional; los que regulan la actividad fiscal en relación a la suplencia legal. Por otro lado, se desarrolla el Proceso de Designación del Fiscal General y Fiscales Departamentales en Bolivia, haciéndose mención a los Antecedentes del Ministerio Público de Bolivia, al Proceso establecido para el Fiscal General y para los Fiscales Departamentales.
Se realiza un Diagnostico, sobre: La Suplencia Legal y la Prelación en el Ministerio Público, la Situación Actual en el Ámbito Constitucional y Legal para la Designación de Autoridades del Ministerio Público, describiendo la designación que se realiza del Fiscal General, la Oportunidad Decisional del Órgano Legislativo, enfocando los casos de la Fiscalía General, la Fiscalía Departamental de Chuquisaca, además de mencionarse Otros Casos de Suplencia Legal, tales como la Suplencia Legal por Suspensión Disciplinaria, por Renuncia de su Titular, la Suplencia legal doble y la Suplencia por Cumplimiento de Mandato. En el siguiente acápite se describe la Intervención del Ministerio Público en el Sistema Acusatorio Penal como Perseguidor Público y su Forma de Designación, en el que se refieren Algunas Reformas Introducidas en la Constitución Política del Estado, la Nueva Constitución Política del Estado, la Estructura del Ministerio Público, el Tiempo de Funciones y la Designación del Fiscal General, se hace mención a la Ley Orgánica del Ministerio Público, además de la Ausencia de Consensos en el Órgano Legislativo para las Designaciones, la Ausencia de Consensos en el Órgano Legislativo para las Designaciones. En otro punto se tiene la Estructura del Ministerio Público de Bolivia; luego se señalan los Resultados de las Encuestas y Entrevistas realizadas sobre la Suplencia Legal en el Ministerio Público Boliviano.
Palabras claves: legalidad, ministerio público, Independencia, fiscales.

Abstract:
The legal substitution in the Public Ministry has in the theorical framework a short historic review of the its authorities selection process, mentioning the antecedents from the Old Edge inside Egypt, Greek and Rome; later mention the Middle and Modern Age, denoting aspects found in France, Germany, Spain and Peru. In the other hand there is a paragraph referring to the denomination of Public Prosecutor, Social Representation, Public Ministry and then mention its Juridical Nature as a penal persecutor, representing the society, also its independent judiciary and the location that the Public Ministry has. In other point mention the Constitutional Recognition of the Public Ministry and the form of Designation of its Executive Maximum Authority made in Argentina, Brazil, Colombia, Mexico, Peru and Venezuela. Later mention the Unity and Hierarchy Principles, Representation, Objectivity, Property, Confidentiality, Legality and Functional Independence; which norm the public prosecutor activity in relation to the legal substitution. In the other hand, develops the Designation Process of the General Public Prosecutor and Departmental Prosecutor in Bolivia, doing mention to the Bolivia’s Public Ministry antecedents, the establish process for the General Public Persecutors and for the Department Prosecutors.
It made a diagnostic about: The Legal Substitution and the Priority in the Public Ministry, the Present Situation in the Constitutional and Legal Ambit for the Designation of Public Ministry Authorities, describing the designation that the General Public Prosecutor made, The Decisional Opportunity of the Legislative Organ focusing the cases of General Prosecution, Department Prosecution of Chuquisaca, also mention other cases of legal substitution, as being the Legal Substitution by Disciplinary Suspension, by Titular Renunciation, the double legal Substitution and the Substitution by Compliance Mandate. In the following paragraph describes the Intervention of the Public Ministry in the Penal Accusatory System as Public Persecutor and its Designation Form, in which refer some Institutional Reforms in the State Politic constitution, the New State Politic constitution, the Public Ministry’s Structure, the Time of Function and Designation of the General Persecutor, it mentions the Public Ministry’s Organic Law, also the Absence of Consensus in the Legislative Organ for the Designations. In other part it has the Bolivian Public Ministry’s Structure; then points the survey’s results and the interview about the legal substitution in the Bolivian Public Ministry.
Keywords: legality, prosecutor’s independence, prosecutors.

Introducción
Justificación.
Como consecuencia del desarrollo de la vida en sociedad, se han presentado una serie de dificultades en la convivencia diaria de los hombres dando lugar a la creación de instituciones públicas que tienen por objeto mantener el equilibrio y resguardar la armonía de la comunidad y por ende de la vida en sociedad. Entre esas instituciones públicas se encuentra el Ministerio Público cuya labor en la actualidad está destinada a la defensa de los intereses generales de la sociedad; así también, ejecutar acciones contra todas aquellas conductas delictivas previstas en la legislación penal, tal el caso de delitos de acción pública y de acción pública a instancia de parte, tomando en cuenta en el ejercicio de esa función, valores y principios marco, resguardando las garantías y derechos reconocidos a las personas.
La Constitución Política del Estado y en consecuencia la Ley Orgánica del Ministerio Público, la han integrado al orden jurídico legal y como parte estructural del Ministerio Público, se ha contemplado en su cúspide jerárquica al Fiscal General y luego a los Fiscales Departamentales –o de Distrito-; para la elección del primero se contempla una designación atribuible al Órgano Legislativo; en cuanto a los Fiscales Departamentales, su designación depende de la Cámara de Diputados –según la Ley Nº2175-, en consecuencia las autoridades mencionadas tendrían un alto grado de legitimidad como emergencia de la decisión que recae sobre tales representantes nacionales. Sin embargo, se observa que esas atribuciones -del Órgano Legislativo- no son del todo favorables, puesto que en los casos de presentarse acefalías emergentes del cumplimiento de mandato, renuncia, exoneración del cargo o muerte, transcurre demasiado tiempo en las instancias competentes, para a través de la designación correspondiente, cubrir esos cargos jerárquicos; principalmente por la dificultad de contar con consensos políticos en el Órgano Legislativo, mientras tanto se cubren las acefalías a través de suplencias por parte de otros Fiscales.
Es importante referir que esta temporalidad de funciones, -emergente de las suplencias legales- no descarta la seguridad de ser restituido a la tarea pública que realizaba anteriormente con sus mismas atribuciones; por otro lado, se hace referencia en la norma legal, a la prelación establecida para los demás casos, con el objeto de evitar descabezar a nivel departamental y nacional al Ministerio Público de Bolivia, hasta tanto se nombren a sus autoridades titulares.
Lo mencionado ha generado en los últimos años, la situación de prolongadas suplencias legales de las autoridades principales del Ministerio Público, aplicadas bajo el principio de la prelación previsto en la Ley Orgánica del Ministerio Público; pues ante la ausencia del Fiscal General, se tiene establecida la suplencia legal del Fiscal Departamental de Chuquisaca y a falta de esta autoridad, asume esas funciones el Fiscal Departamental más antiguo; similar situación ocurre para el caso de ausencia de un Fiscal Departamental titular, que será suplido, en ese departamento por el Fiscal de Materia más antiguo en el cargo, lo cual si bien, -debe entenderse que- brinda una solución temporal, por su carácter excepcional.

Sin embargo, esta situación en nuestra realidad nacional se está volviendo una costumbre que debe ser desarraigada de la vida jurídica antes que eche raíces más profundas y se genere un hábito de trabajo con funcionarios que asumen los cargos en suplencia del titular, además que quienes ingresan en la mencionada suplencia, no tendrían el grado de legitimidad de las autoridades del Ministerio Público designadas conforme al mandato constitucional y legal.


Lo desarrollado hace que el autor se plantee como tema de investigación: La Suplencia Legal en el Ministerio Público.


  1. Situación Problémica

Es menester referir lo ocurrido en el departamento de Chuquisaca, que en el periodo anterior a la elección de los actuales Fiscales Departamentales titulares, su máxima autoridad –Fiscal Departamental-, se acogió a la jubilación, luego de cumplir ese periodo en suplencia legal, por ser en ese entonces, el Fiscal con más antigüedad en el cargo, en ese departamento.


Otra situación similar, se ha generado ante la renuncia del Fiscal General, la gestión 2006 acefalia que está siendo cubierta transitoriamente por la máxima autoridad del Ministerio Público en el Distrito de Chuquisaca y la de éste por una Fiscal de Materia, generándose automáticamente dos suplencias legales dentro del Ministerio Público. También se han dado suplencias similares en los distritos de La Paz y Pando sin que se haya considerado una prioridad del Órgano Legislativo, el nombramiento de esos funcionarios para dotarle al país de sus autoridades titulares; lo cual disminuye y perjudica el normal desenvolvimiento y continuidad del trabajo en esas Fiscalías, que deben ser asumidas por Fiscales que hasta ese momento procesaban casos específicos, que tienen que ser redistribuidos a otros Fiscales, obstaculizando la labor realizada, sin que se conozca el tiempo que durarán esas suplencias, generando situaciones indefinidas que tampoco pueden ser resueltas al interior del Ministerio Público por la inapropiada dependencia de nombramientos a la que se encuentra sujeta; aspecto que requiere una solución que tome en cuenta la necesidad de introducir los mecanismos necesarios que fortalezcan su independencia para el nombramiento de esas autoridades, priorizando la idoneidad profesional, la carrera Fiscal conforme a su escalafón y los valores morales, para poder garantizar a la Sociedad una gestión Institucional productiva, eficiente y esencialmente honrada.
El desempeño profesional como abogado del ejercicio libre de la profesión y posteriormente el ingreso a la institución Fiscal del autor, ha permitido detectar la siguiente situación problémica:
Las excesivas y largas suplencias legales en el Ministerio Público no gozan del mismo grado de legitimidad que las obtenidas por las autoridades designadas por el órgano competente. Asimismo, se observa que la temporalidad de las suplencias conlleva la falta de emprendimientos y proyecciones a mediano y largo plazo que se requieren realizar en toda gestión, dado que quienes asumen en suplencia no tienen la certeza del tiempo que desempeñarán esas funciones.

  1. Problema científico

¿Cómo se puede garantizar la designación oportuna de las máximas autoridades del Ministerio Público, Fiscal General y Fiscales Departamentales, si al presente el Órgano Legislativo no tiene un plazo establecido para dicha designación, aspecto que perjudica la normal función de la persecución penal?




  1. Objeto de estudio

El problema científico anterior identifica como objeto de estudio, el proceso de designación de Fiscales Departamentales y del Fiscal General, analizando la pertinencia de las actuales atribuciones que reconoce la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica del Ministerio Público al Órgano Legislativo y los efectos que se han generado como consecuencia del ejercicio de suplencias legales existentes para el Ministerio Público en Bolivia.




  1. Campo de acción

Como campo de acción se contempla, la propuesta de modificación a la Ley Orgánica del Ministerio Público, a efectos de introducir reformas a los mecanismos actuales de designación para la Máxima Autoridad Ejecutiva tanto de la Fiscalía General como de las Fiscalías Departamentales del país.




  1. Objetivo general

Proponer una modificación legal en la forma de designación de las autoridades jerárquicas de Fiscal General y Fiscales Departamentales que evite las prolongadas suplencias en dichos cargos dentro del Ministerio Público.




  1. Objetivos específicos

  • Caracterizar los problemas que se suscitan debido a las excesivas suplencias al interior del Ministerio Público.

  • Establecer cuáles son las causas que provocan las suplencias al interior de Ministerio Público.

  • Elaborar una propuesta que permita introducir modificaciones al ordenamiento jurídico y que garantice que las suplencias sean excepcionales y por un tiempo determinado, a fin de fortalecer la carrera Fiscal mediante procesos que transparentan su institucionalización.




  1. Idea a defender

La modificación del mecanismo de designación del Fiscal General y los Fiscales Departamentales, evitará suplencias prolongadas de las máximas autoridades departamentales y de la máxima autoridad nacional del Ministerio Público, garantizando el cumplimiento de la finalidad de esta institución con transparencia e independencia.




  1. Significación práctica

Es necesario tomar en cuenta que toda institución sea pública o privada requiere de su máxima autoridad ejecutiva para el compromiso de lograr una gestión eficaz y eficiente; sin embargo, cuando no se cuenta con dicha autoridad titular, para el caso del Ministerio Público de Bolivia, se tiene previsto por su ley una suplencia legal que lamentablemente se ha ido prolongando sin que se tenga una respuesta adecuada del Órgano Legislativo para seleccionar y nombrar a los funcionarios jerárquicos que por diversas razones han dejado el cargo, el cual ha sido asumido temporalmente por quien se encuentra reconocido como consecuencia de la prelación legal establecida para el caso de suplencias, tanto del Fiscal General como de los Fiscales Departamentales, lo cual desestabiliza la función que ejercían, toda vez que al asumir el cargo acéfalo deben reemplazarse las labores que hasta ese momento cumplían, situación que genera interrupción en sus normales funciones; siendo necesario fortalecer la carrera Fiscal, además de evitar suplencias legales prolongadas y no perjudicar la labor de perseguidor penal prevista para el Ministerio Público en Bolivia.




  1. Metodología de la investigación

Bajo el paradigma socio-crítico de la investigación en las ciencias jurídicas y dado el tema que se aborda, los métodos utilizados fueron los siguientes:


10.1. Método de análisis documental. Toda vez que permitió construir el marco teórico, a los efectos de poder contar con las conceptualizaciones necesarias en doctrina que fueron utilizadas en la investigación referida a la suplencia legal que se realiza en el Ministerio Público de Bolivia.
10.2. Método del derecho comparado. Con el que se han establecido semejanzas y diferencias con los Ministerios Públicos de otros países, alcanzando juicios acerca de la situación actual prevista en la normativa interna nacional con relación a la internacional.
10.3. Método de la modelación. Se realizó un análisis y elaboración de una propuesta de modificación de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que permitió encontrar las relaciones que la conforman y se explicó la idea a defender del presente trabajo.
10.4. Método vivencial. Dada la experiencia lograda como funcionario del Ministerio Público y tomando en cuenta el aporte obtenido de los funcionarios del Ministerio Público de Bolivia, con éste método se contó con Información de la experiencia vivencial.
10.5. Método histórico lógico. Que brindó la posibilidad de realizar, un análisis investigativo de aquellas leyes generales referidas al funcionamiento del Ministerio Público además de haber realizado un análisis del proceso de designación del Fiscal General y los Fiscales Departamentales.
10.6. Método exegético. Se procedió a la realización de un análisis del contenido de las disposiciones legales vigentes en el país en relación al Ministerio Público de Bolivia.
10.7. Método Delphi. Se utilizó para validar la propuesta a través de la consulta a 21 expertos.


  1. Población y muestra

Para el presente trabajo se tomó en cuenta a los Fiscales de Materia del Ministerio Público de Bolivia que corresponden a 425 a partir de un muestreo probabilístico que resultó en 50 Fiscales que hacen un porcentaje mayor del 10% del total, mismos que desarrollan labores en las diferentes capitales de departamento. En ese entendimiento, se ha tomado en cuenta para determinar el tamaño de la muestra la siguiente fórmula:

(1)

n = Tamaño de muestra.

N = Tamaño de la población (Fiscales en todos los departamentos de Bolivia, incluidos los de la Fiscalía General.

Z = % de convicción para generalizar resultados de estudio.

p = % de variabilidad de aceptación de cálculos. Estudios nuevos p=0.5

q = % de variabilidad de rechazo de cálculos. Estudios nuevos p=0.5

E = % de error aceptable. Una probabilidad del E=0.05.

Con esta especificación y de acuerdo con la cantidad de Fiscales que desempeñan funciones en el Ministerio Público, se tiene el siguiente cuadro, con la especificación del departamento al que pertenecen, el número de Fiscales, el porcentaje al que corresponde conforme al total nacional y el tamaño de la muestra, para la presente investigación:



Tabla 1


Departamento


No. Fiscales de Materia


Porcentaje (%)



Tamaño de la Muestra

Beni

24

5.6

3

Cochabamba

72

16.9

8

Chuquisaca

33

7.8

4

La Paz

110

25.9

13

Oruro

18

4.2

2

Pando

8

1.9

1

Potosí

30

7.1

4

Santa Cruz

92

21.6

11

Tarija

27

6.4

3

Fiscalía General

11

2.6

1

Total

425

100

50




  1. Técnicas De Investigación.

12.1. Encuesta: Realizadas a Fiscales de Materia de las Fiscalías Departamentales del país, a objeto de recabar información que sustente el diagnóstico del objeto de estudio. Esta se concreta en un cuestionario semi - estructurado. (Ver anexo No. 1).


12.2.Entrevista: Realizadas al Director de Gestión Fiscal, así como al Director de Recursos Humanos y la Secretaria General de la Fiscalía General, además de los Fiscales Departamentales de Chuquisaca y La Paz, para contar con información respecto al objeto de estudio. A los efectos se utiliza una guía de entrevista (Ver Anexo No. 2)

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