Unión europea medidas antidumping sobre determinado calzado procedente de china



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d)Alegaciones II.1, II.3, III.3 y III.20 - Supuestas infracciones de los párrafos 1 y 4 del artículo 2 y el párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping y del párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 - País análogo


i.1En la presente sección de nuestro informe examinamos las alegaciones de China en las que ésta impugna los procedimientos utilizados por la Unión Europea para seleccionar un país análogo a los efectos de determinar el valor normal, así como la selección del Brasil como país análogo tanto en la investigación inicial como en la reconsideración por expiración.
          1. Argumentos de las partes
a. China

i.2En lo que se refiere a la reconsideración por expiración, China alega que el procedimiento de selección del país análogo de la Unión Europea y la elección del Brasil fueron incompatibles con los párrafos 1 y 4 del artículo 2 y el párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping y con el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994.485 En lo tocante al procedimiento de selección del país análogo, China alega asimismo que la Unión Europea actuó de manera incompatible con el párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping.486 En lo que se refiere a la investigación inicial, China remite a los argumentos jurídicos que formula en este contexto en relación con la selección del país análogo en la reconsideración por expiración487 y alega específicamente que el proceso de selección del país análogo que siguió la Unión Europea fue incompatible con el párrafo 4 del artículo 2 y el párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping y con el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994.488

i.3China afirma que el proceso de selección del país análogo está comprendido en el alcance de la prescripción relativa a la "comparación equitativa" del párrafo 4 del artículo 2 de ese Acuerdo Antidumping y del "precio comparable" al que se hace referencia en el párrafo 1 del artículo 2 de ese Acuerdo. Sostiene que la prescripción relativa a la "comparación equitativa" del párrafo 4 del artículo 2 es una obligación independiente y general separada de las obligaciones más específicas que figuran en las frases siguientes, relativas a los ejemplos de factores que hay que tener debidamente en cuenta.489 Según China, el Órgano de Apelación reconoció la naturaleza independiente de la obligación de "comparación equitativa" cuando declaró que "el ámbito de aplicación de esta obligación no queda agotado por el asunto general básico a que se refiere expresamente el párrafo 4", sino que "informa todo el artículo 2".490 China sostiene que el artículo 2 se refiere a toda la determinación de la existencia de dumping, incluido el establecimiento del valor normal. A este respecto, considera que tanto las disposiciones del párrafo 2 del artículo 2 que rigen la reconstrucción del valor normal cuando no pueden utilizarse los precios internos como el proceso de selección del país análogo en los casos que afectan a economías que no son de mercado son mecanismos que sirven para hallar un valor normal sustitutivo, y que la prescripción relativa a la "comparación equitativa" del párrafo 4 del artículo 2 se aplica necesariamente a ambos.491 Además, China aduce que la "comparación" entre el valor normal y el precio de exportación a que se hace referencia en la parte introductoria de la sección 15 del Protocolo de Adhesión de China es la misma "comparación" que, según exige la primera frase del párrafo 4 del artículo 2, debe ser equitativa. A juicio de China, esto significa que, cuando un Miembro utiliza un método alternativo para obtener el valor normal, al hacer la comparación, el resultado y el proceso por el cual se obtiene ese resultado también deben ser equitativos.492 Por último, China sostiene que la prescripción relativa a la "comparación equitativa" se aplica tanto a los aspectos de procedimiento de la selección del país análogo como a la sustancia de la selección realizada. A su juicio, una "comparación" no puede ser "equitativa" si los criterios sustantivos utilizados para obtener el valor normal son equitativos, pero el procedimiento favorece los intereses de los productores internos.493

i.4China aduce además que el proceso de selección del país análogo está comprendido en el alcance del párrafo 1 del artículo 2. Afirma que el país análogo seleccionado debe proporcionar un "precio comparable" que pueda constituir un valor normal. China reconoce que en el párrafo 1 del artículo 2 no hay ningún término que se refiera al debido proceso, pero afirma que se incumple la disposición si el proceso mediante el que se determina el "precio comparable" al que se hace referencia en el párrafo 1 del artículo 2 no garantiza que el precio sea "comparable". Según China, los hechos en el presente caso demuestran que hay un sesgo en favor de los productores internos en toda la selección del país análogo, lo cual infringe el principio general de "buena fe" del derecho internacional que informa las disposiciones del Acuerdo Antidumping.494

i.5China afirma además que, aunque el párrafo 1 del artículo 2 es "definitorio", puede sin embargo servir de base a una alegación. China discrepa del uso que hace la Unión Europea de la declaración del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Reducción a cero (Japón), según la cual "el párrafo 1 del artículo 2 [...] no impon[e] por sí mism[o] obligaciones independientes", y trata de describir la declaración del Órgano de Apelación como una explicación de por qué en ese asunto aplicó el principio de economía procesal a una supuesta infracción del párrafo 1 del artículo 2.495 China afirma, basándose en las decisiones del Grupo Especial y el Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos - Acero laminado en caliente, que aunque el párrafo 1 del artículo 2 no puede imponer una obligación de manera independiente, cabe constatar una infracción de dicha disposición si, cuando se interpreta junto con otras disposiciones, se puede demostrar una infracción del párrafo 1 del artículo 2.496 Por consiguiente, según China, aunque el párrafo 1 del artículo 2 no crea obligaciones independientes, puede sin embargo servir de base a una alegación siempre que se pueda demostrar que la obligación también está recogida o "establecida" en otro lugar de los acuerdos abarcados. En este caso, según China, su alegación relativa al "precio comparable" al amparo del párrafo 1 del artículo 2 se remite a varias otras disposiciones que ponen de manifiesto la existencia de una obligación de garantizar un precio comparable.497

i.6Según China, los párrafos 1 y 4 del artículo 2 conforman los límites de las facultades discrecionales de la autoridad investigadora en la selección de un país análogo.498 China afirma que, aunque el Protocolo de Adhesión de China no dice nada sobre los criterios que deben utilizarse para seleccionar un país análogo, no por ello deja de ser posible examinar el proceso de selección.499 China sostiene que, independientemente de las facultades discrecionales que puedan tener las autoridades investigadoras al adoptar un procedimiento para la determinación de la existencia de dumping, esas facultades no pueden prevalecer sobre la "obligación" de garantizar una comparación equitativa basada en los precios de exportación y en un valor normal "comparable".500

i.7China considera que la selección del país análogo debe estar orientada por la prescripción de que se realice una comparación equitativa recogida en el párrafo 4 del artículo 2, así como por la prescripción de que el valor normal debe ser comparable con los precios de exportación y debe basarse en una competencia leal en el mercado interno del país análogo.501 China sostiene que un método apropiado que pretenda obtener un precio comparable que pueda permitir una comparación equitativa debe, al menos, tratar de encontrar un sustituto del valor normal que habría prevalecido de no ser por la distorsión derivada del hecho de que el país objeto de investigación no es una economía de mercado. China alega que la finalidad del proceso de selección del país análogo, y en realidad de todos los procesos utilizados para obtener valores normales sustitutivos no basados en los precios internos en el mercado interno del país objeto de investigación, es tratar de aproximarse al valor que habría prevalecido si no hubiera sido necesario encontrar el sustituto.502



i.8Según China, este punto de vista es compatible con el objeto y fin del Acuerdo Antidumping y, en particular, con el contexto que aporta el artículo 2. A este respecto, China argumenta que el párrafo 2 del artículo VI del GATT de 1994 establece que el fin de la imposición de derechos antidumping es "contrarrestar o impedir el dumping" y que, para lograr ese objetivo, el Acuerdo Antidumping exige que se mida de manera equitativa y precisa la discriminación internacional de precios entre el mercado interno del país exportador y el mercado interno del Miembro importador, es decir, el dumping. China sostiene que el fin de los párrafos 1 y 4 del artículo 2 es garantizar que las autoridades investigadoras busquen un valor que se aproxime a lo que habría sido el valor normal si hubiese habido ventas del producto similar en el curso de operaciones comerciales normales en el país exportador. A juicio de China, intentar encontrar tales valores es la única manera de lograr una determinación de la existencia de dumping en el sentido del párrafo 1 del artículo 2. China considera que el apartado a) de la sección 15 del Protocolo de Adhesión de China, al igual que los párrafos 1 y 4 del artículo 2, establece que el fin de cualquier método alternativo utilizado para determinar el valor normal debe ser tratar de aproximarse al resultado que se alcanzaría si no fuese necesario recurrir a un método alternativo. A su juicio, la noción de "precio comparable" exige que un valor normal basado en datos de productores del país análogo sea "comparable" a los precios de exportación de los productores exportadores.503

i.9En lo que respecta a la selección del país análogo en la reconsideración por expiración, China sostiene que los criterios en los que se basó la Unión Europea y el modo en el que éstos se analizaron no tenían por objeto obtener un precio comparable que podría haber permitido una comparación equitativa, y por consiguiente el proceso de selección en su conjunto fue incompatible con los párrafos 1 y 4 del artículo 2. China afirma que los criterios utilizados, a saber, i) las condiciones reinantes en el mercado, ii) las ventas del producto similar y iii) un volumen de ventas en el mercado interno estadísticamente significativo no incluían ningún factor que tendiese a tener en cuenta los costos de la mano de obra en China ni la situación de China como país de ingresos bajos con una renta per cápita baja.504 A juicio de China, aunque los tres criterios son necesarios, no pueden considerarse suficientes, ya que ninguno de ellos demuestra que exista una relación entre el país análogo potencial y el país investigado.505 Además, China alega que la importancia concedida por la Unión Europea al criterio del volumen de ventas internas era manifiestamente no razonable. China afirma que Indonesia era similar a China en términos de desarrollo económico y producía una gama más amplia de tipos de calzado y que la propia Comisión reconoció que el volumen de ventas de los productores indonesios constituía una muestra estadísticamente significativa. China argumenta que la selección del Brasil como país análogo, por ser su volumen de ventas superior al de Indonesia, demuestra que el proceso de selección no dio lugar a un precio comparable ni garantizó una comparación equitativa.506 Afirma que la Unión Europea analizó la competencia de una manera que no tenía sentido, ya que no tuvo en cuenta el carácter protegido del mercado brasileño, en particular los obstáculos arancelarios.507 China señala también el hecho de que los productores brasileños cuyos datos se utilizaron no producían calzado infantil, y alega que, como no tuvo en cuenta este hecho, la Unión Europea no actuó objetivamente al seleccionar al Brasil como país análogo.508 Según China, estos errores demuestran que la Unión Europea no obtuvo un precio comparable que permitiese una comparación equitativa. Por último, China argumenta que, al seleccionar un país análogo, las autoridades investigadoras están obligadas a cumplir lo dispuesto en el párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping. Según China, la Unión Europea no se aseguró de que el procedimiento de selección del país análogo se basase en un establecimiento adecuado de los hechos ni en una evaluación objetiva e imparcial de esos hechos. En particular, China sostiene que la Unión Europea: i) se aseguró la cooperación de los productores brasileños al establecer plazos diferentes para el envío de los cuestionarios a los productores brasileños, indios e indonesios y al enviar los cuestionarios a los productores indios e indonesios en período de vacaciones; ii) facilitó la cooperación de los productores brasileños dándoles más tiempo y mayor flexibilidad para responder al cuestionario relativo al país análogo; y iii) no investigó la alegación relativa a la colusión entre la Asociación Italiana del Calzado (ANCI) y la Asociación brasileña del calzado (Abicalçados).509

i.10En lo que se refiere a la investigación inicial, China remite a sus argumentos jurídicos en el contexto de sus alegaciones sobre la selección del país análogo en la reconsideración por expiración, y subraya la similitud de la selección del país análogo en ambos procedimientos.510 En particular, recuerda sus argumentos de que i) la Unión Europea concede un peso no razonable al volumen de ventas en el mercado interno a la hora de seleccionar el país análogo511; y ii) los criterios utilizados, tomados en su conjunto, son manifiestamente no razonables y no se ajustan a las obligaciones de garantizar un precio justo y realizar una comparación equitativa, ya que la Unión Europea no tiene en cuenta ningún criterio que tenga por objeto encontrar un valor normal sustitutivo del que habría habido de no ser por la distorsión del mercado chino.512 En cuanto a la alegación que formula al amparo del párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping, China argumenta que la Unión Europea i) hizo más intentos de lograr el apoyo de los productores brasileños e indios que de los productores tailandeses; ii) concedió más tiempo para responder al cuestionario a varios productores brasileños que a determinados productores tailandeses e indonesios; y iii) no evaluó objetivamente toda la información puesta a su disposición por las partes interesadas, incluida la información relativa a los factores que afectaban a la competencia en el Brasil.513 A juicio de China, esto no sólo fue incompatible con el párrafo 6 i) del artículo 17, sino que impidió realizar una comparación equitativa entre el valor normal y los precios de exportación chinos, tal y como exige el párrafo 4 del artículo 2, y, como consecuencia de ello, la determinación de la existencia de dumping de la Unión Europea es incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping y con el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994.514


b. Unión Europea

i.11La Unión Europea rechaza el argumento de China de que el párrafo 6 i) del artículo 17 y los párrafos 4 y 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping establecen reglas que rigen la selección del país análogo. Afirma que la única fuente de las reglas que rigen la elección del país análogo es la sección 15 del Protocolo de Adhesión de China515, y que, aunque se trata de reglas implícitas, su sustancia puede deducirse del contexto.516

i.12La Unión Europea sostiene que el párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping no se aplica a la selección del país análogo. Según la Unión Europea, el fin de la selección del país análogo está claro: encontrar un valor normal que pueda compararse con el precio de exportación en una investigación que se refiera a una economía que no sea de mercado. La manera habitual de determinar el valor normal se establece en los párrafos 1 y 2 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, pero, en el caso de China, el apartado a) de la sección 15 de su Protocolo de Adhesión aclara que, en lugar de utilizar los precios o los costos de China para determinar el valor normal, se puede utilizar una "metodología alternativa". La obligación relativa a la comparación equitativa del párrafo 4 del artículo 2 se activa una vez que se ha determinado un valor normal, pero no antes, ya que según la Unión Europea el propio texto del párrafo 4 del artículo 2 parte de la base de que ya hay un valor normal.517

i.13La Unión Europea afirma que la noción de un valor normal "comparable" no pone en juego el criterio de equidad del párrafo 4 del artículo 2; a este respecto, remite al párrafo 2 del artículo 2, que establece lo siguiente:

"Cuando el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interno del país exportador o cuando, a causa de una situación especial del mercado o del bajo volumen de las ventas en el mercado interno del país exportador, tales ventas no permitan una comparación adecuada, el margen de dumping se determinará mediante comparación con un precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país apropiado, a condición de que este precio sea representativo, o con el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general así como por concepto de beneficios." (no se reproducen las notas de pie de página)

La Unión Europea señala que el párrafo 2 del artículo 2 hace referencia a una comparación "adecuada", no a una comparación "equitativa", y sostiene que, en este contexto, ambos términos no son intercambiables y que la elección de términos es significativa. Asimismo, observa que no hay nada en el párrafo 2 del artículo 2 que sugiera que la utilización de métodos alternativos para determinar el valor normal sobre la base del "precio en un tercer país" o el "precio reconstruido" tenga que dar lugar a una comparación "equitativa", o incluso "adecuada", si bien tiene que dar lugar a un "precio comparable", ya que para eso se identifica el valor normal. Por último, la Unión Europea argumenta que el alcance del párrafo 4 del artículo 2 es limitado, como lo demuestra el hecho de que todas las reglas detalladas que establece para realizar una comparación equitativa parten de la base de que ya hay un valor normal comparable.518

i.14Según la Unión Europea, las fuentes autorizadas que China invoca para apoyar sus opiniones no demuestran que la obligación de la "comparación equitativa" se aplique a la elección del valor normal. La Unión Europea señala que los informes del Órgano de Apelación a los que hace referencia China no abordan la elección del valor normal, sino únicamente la comparación del valor normal y el precio de exportación. El Órgano de Apelación tampoco trató en detalle en ninguno de esos casos las repercusiones de la obligación de la comparación equitativa que informa todo el artículo 2, salvo en relación con la comparación del valor normal y el precio de exportación. Además, la Unión Europea argumenta que el Órgano de Apelación ha aclarado que la identificación del precio comparable se rige enteramente por el párrafo 1 del artículo 2 y que una vez que se ha identificado el precio comparable, es el párrafo 4 del artículo 2 el que orienta a las autoridades investigadoras para garantizar que haya una comparación equitativa.519

i.15La Unión Europea argumenta que el párrafo 1 del artículo 2 es definitorio y por tanto no puede servir de base a una alegación, y discrepa del uso que hace China de los informes del Grupo Especial y el Órgano de Apelación en Estados Unidos - Acero laminado en caliente a este respecto.520 Según la Unión Europea, en ese caso el reclamante no tenía modo alguno de impugnar el comportamiento de los Estados Unidos excepto invocando el párrafo 1 del artículo 2, ya que la expresión "en el curso de operaciones comerciales normales" no aparece desarrollada en ningún otro lugar del Acuerdo Antidumping. La alegación de China, sin embargo, se centra en la expresión "precio comparable", que se aborda en otras disposiciones, en particular en el párrafo 2 del artículo 2. La Unión Europea argumenta que, como el párrafo 1 del artículo 2 establece los elementos básicos del dumping, el efecto de la posición de China sería que prácticamente cualquier aspecto de la determinación de la existencia de dumping en un Miembro podría ser sometido a un grupo especial sencillamente invocando el párrafo 1 del artículo 2. A juicio de la Unión Europea, no era esa la intención de los redactores del Acuerdo, y el párrafo 1 del artículo 2 no puede constituir un "fundamento de derecho", en el sentido del párrafo 2 del artículo 6 del ESD, para una impugnación de ese tipo.521

i.16La Unión Europea rechaza la opinión de China de que el fin de la selección de un país análogo sea "encontrar un valor que se aproxime a lo que habría sido el valor normal si hubiese, respectivamente, ventas del producto similar en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interno" o ventas internas hechas en el mismo nivel de comercio que las ventas de exportación.522 La Unión Europea no considera que "el objetivo de reproducir las condiciones de una economía que no es de mercado como si no fuese un país con una economía que no es de mercado sea un objetivo que tenga sentido perseguir".523 Además, afirma que el argumento de China en este sentido se basa únicamente en meras afirmaciones.524 La Unión Europea argumenta que la utilización de información de un país análogo es un procedimiento excepcional que se adopta porque se constata que las condiciones del país investigado no pueden ofrecer datos que sirvan para determinar valores normales. Por consiguiente, la Unión Europea considera que no puede aplicarse la noción de "lo que habría sido el valor normal si".525

i.17La Unión Europea sostiene que la elección del país análogo no se rige por el párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, sino que debe dar lugar a la identificación de un valor normal comparable. En este sentido, la Unión Europea argumenta que China se centra en el término "apropiad[o]" que aparece en la segunda Nota al párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994, en la legislación de la UE y en el párrafo 151 del informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China como base de los criterios que rigen la elección del país análogo. La Unión Europea considera que no cabe plantear objeciones a la noción de elegir un país análogo "apropiado", pero afirma que, en este sentido, los Miembros no tienen por qué elegir el país "más apropiado".526 Para respaldar esta opinión, la Unión Europea remite al párrafo 2 del artículo 2, que establece normas sobre métodos alternativos para determinar el valor normal cuando los precios internos no sean adecuados para esos fines -sin mostrar una preferencia por ninguna de las dos opciones- y se refiere al tercer país "apropiado", no al "más apropiado". La Unión Europea también remite a los informes de los grupos de trabajo sobre las adhesiones de Polonia, Rumania y Hungría, que consideraron la posibilidad de determinar el valor normal utilizando un método que fuese "apropiado y no irrazonable", no eligiendo el país "más apropiado".527 Por último, la Unión Europea señala que tanto el texto de la segunda Nota al párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 como la historia de las negociaciones de ésta revelan que las Partes Contratantes del GATT se mostraron reacias a articular criterios aplicables a la selección del valor normal y a la elección de un país análogo, que es un paso hacia esa selección.528 Por consiguiente, para la Unión Europea, cualquier criterio de ese tipo tiene que tener necesariamente carácter implícito.529

i.18En lo que se refiere a la selección del país análogo en la investigación inicial, la Unión Europea rechaza la afirmación de China de que, al elegir el país análogo, la Comisión debía haber tenido en cuenta determinados factores, en particular el nivel de desarrollo. La Unión Europea sostiene que, en los casos en que la Comisión examinó factores, su examen fue adecuado y cumplió todas las obligaciones jurídicas vigentes, y en lo que se refiere a otros factores propuestos por China, no estaba obligada a considerarlos.530 Afirma que la competitividad y representatividad fueron los factores más significativos tenidos en cuenta para seleccionar el país análogo, si bien la Comisión también abordó otros factores planteados por las partes interesadas.531 Además, según la Unión Europea la importancia que concedió a la existencia de un volumen suficiente de ventas en el mercado interno del país análogo era compatible con el Acuerdo Antidumping, que, como se refleja en la jerarquía de opciones recogida en los párrafos 1 y 2 del artículo 2, indica que los precios de las ventas en el mercado interno son la fuente principal para determinar el valor normal.532 La Unión Europea no está de acuerdo con el argumento de China de que la Comisión incurrió en error al elegir el Brasil en lugar de Indonesia sobre la base de una mayor representatividad de las ventas. Según la Unión Europea, la determinación de la Comisión al respecto se basó en la norma del 5 por ciento que figura en el párrafo 2 del artículo 2, y el fin de esa norma es garantizar que las ventas en el mercado interno constituyan una parte significativa de la actividad económica del exportador.533 La Unión Europea argumenta asimismo que el Brasil satisfacía ampliamente el criterio de competitividad.534 A su juicio, la existencia de casi 8.000 productores de calzado en el Brasil era un factor significativo que indicaba que había un mercado competitivo. La Unión Europea señala que la Comisión también tuvo en cuenta otros factores para llegar a su conclusión, como el nivel de importaciones de calzado del Brasil. En cuanto a las alegaciones de China sobre la inexistencia de producción de zapatos infantiles en el Brasil, la Unión Europea argumenta que ello no fue óbice para elegir al Brasil como país análogo, ya que se hizo un ajuste adecuado en la etapa de la comparación del valor normal y el precio de exportación. La Unión Europea señala que la crítica de China parece dirigirse a la manera en que se hizo el ajuste y sostiene que no es una cuestión pertinente en el contexto de la selección del país análogo.535

i.19La Unión Europea reitera su posición de que la alegación de China al amparo del párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping no está comprendida en el mandato del Grupo Especial. En todo caso, afirma que los argumentos de China en apoyo de esta alegación son confusos y no tienen efectos prácticos536, y que la acusación de sesgo que hace China carece de fundamento.537 La Unión Europea sostiene que, como se indica en el Reglamento de reconsideración, el envío de cuestionarios a los productores indios e indonesios "no pudo terminarse hasta finales de diciembre de 2008, cuando se consiguieron las direcciones de productores necesarias". Además, aduce que, con independencia de sus afirmaciones no probadas sobre la "temporada de vacaciones", China no ha presentado ningún argumento o prueba que respalde su afirmación de que el envío de los cuestionarios en fechas diferentes constituyó un sesgo.538 La Unión Europea afirma que no hubo discriminación en favor del Brasil al conceder prórrogas de los plazos ya que, hasta mediados de febrero, las empresas pudieron solicitar prórrogas, se concedieron prórrogas y se recibieron respuestas.539 Por último, la Unión Europea afirma que China no demuestra su alegación de colusión entre los productores italianos y brasileños.540

i.20En lo que se refiere a la selección del país análogo en la reconsideración por expiración, la Unión Europea argumenta que la Comisión examinó correctamente los factores de competencia, costos de la mano de obra y representatividad de las ventas al concluir que el Brasil era un país análogo apropiado. Afirma que su preferencia por realizar una comparación con un valor normal basado en los precios de las ventas en el mercado interno es compatible con el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, puesto que ambas disposiciones establecen que los precios son siempre la primera opción para establecer el valor normal. Además, la Unión Europea sostiene que, habida cuenta del gran número de diferentes tipos de zapatos objeto de la investigación, el nivel de las ventas en el mercado interno era especialmente pertinente.541 Añade que, dado el volumen de ventas de los productores brasileños que deseaban cooperar, que era significativamente mayor, la probabilidad de encontrar modelos comparables era más elevada que en el caso de las empresas tailandesas, indonesias e indias.542 La Unión Europea afirma que, como se constató que el mercado brasileño era un mercado competitivo, no fue necesario investigar la competencia en otros países. En este sentido, la Unión Europea recuerda su posición de que no hay obligación alguna de escoger el "mejor" país, y señala que, como se indica en el Reglamento definitivo, los costos de mano de obra de los productores exportadores de China incluidos en la muestra no justificaban un ajuste en la comparación.543 Por último, la Unión Europea sostiene que China no ha demostrado sus alegaciones de que los procedimientos aplicados por la Comisión para seleccionar el país análogo estuviesen sesgados.544


          1. Argumentos de los terceros
a. Brasil

i.21El Brasil afirma que no hay normas específicas de la OMC que rijan la elección del país análogo para calcular el valor normal en las investigaciones antidumping. Señala que la segunda Nota al párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 y el párrafo 7 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping reconocen las dificultades inherentes al cálculo de los márgenes de dumping en casos en los que los productos se exportan de economías que no son de mercado. Aunque el párrafo 7 del artículo 2 permite a los Miembros de la OMC apartarse de las normas fijadas en el artículo 2 del Acuerdo Antidumping al determinar el valor normal, ni el GATT de 1994 ni el Acuerdo Antidumping indican qué método debe utilizarse, y las expresiones "país análogo" o "país sustituto" no aparecen en el Acuerdo Antidumping, el Protocolo de Adhesión de China ni el GATT de 1994. Tampoco hay ninguna disposición que indique cómo deben calcular los Miembros de la OMC el valor normal en el caso de las economías que no son de mercado, o que implique que los Miembros estén obligados a seleccionar como país análogo/sustituto el país más apropiado o que de otra manera sea más "similar". A juicio del Brasil, la única orientación que dan el GATT de 1994 y el Acuerdo Antidumping es que el valor normal empleado debe hacer posible una comparación equitativa con el precio de exportación. Por consiguiente, en la medida en que la autoridad investigadora seleccione un país análogo que le permita obtener un valor normal comparable y, por ende, apropiado, no debe constatarse que infringe las normas de la OMC. El Brasil considera que, al seleccionar un país análogo apropiado, la autoridad investigadora goza de ciertas facultades discrecionales que le permiten elaborar metodologías alternativas para establecer el valor normal en el caso de los países con economías que no son de mercado, así como para determinar los criterios que los exportadores de los países con economías que no son de mercado deben cumplir para quedar comprendidos en el régimen excepcional de la economía de mercado. Por último, el Brasil considera que el párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping no se aplica en la etapa de selección del país análogo y por tanto no puede ser interpretado como si fuera de aplicación a la selección del país análogo en sí misma.545
b. Colombia

i.22Colombia considera que la utilización de métodos alternativos para establecer el valor normal de los productores de países con economías que no son de mercado está justificada por la segunda Nota al párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 y por el párrafo 7 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping. Reconoce que las condiciones del mercado en los países con economías que no son de mercado no permiten una comparación adecuada entre el valor normal y el precio de exportación de los productos procedentes de esos países y por tanto considera que, a tal fin, el método de comparación debe tener en cuenta elementos como los descritos en el artículo 2 del Acuerdo Antidumping. Por último, Colombia considera que la prescripción relativa a la "comparación equitativa" del párrafo 4 del artículo 2 no se aplica a la selección del país análogo en el contexto de una investigación que se refiera a un país cuya economía no sea de mercado.546
c. Japón

i.23El Japón señala que el párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping establece una obligación fundamental que afecta a toda la comparación del valor normal y el precio de exportación y limita las facultades discrecionales de la autoridad investigadora a realizar una comparación equitativa. A su juicio, esta obligación exige a las autoridades investigadoras que realicen la investigación adecuadamente y evalúen los hechos de manera objetiva y no sesgada, respetando los principios de buena fe y equidad fundamental. Para el Japón, la selección del país análogo en el contexto de una investigación que afecte a una economía que no sea de mercado forma parte del proceso de establecimiento del valor normal en la investigación y, como resultado de ello, en la medida en que las obligaciones generales de buena fe y equidad fundamental se aplican a todo el proceso de comparación para calcular el margen de dumping, no sería razonable concluir que las autoridades están exentas de la obligación de conseguir una equidad sustantiva y de procedimiento en la selección del país análogo. En esta medida, el Japón considera que la prescripción relativa a la "comparación equitativa" del párrafo 4 del artículo 2 también se aplica a otros aspectos de una determinación de la existencia de dumping mediante el proceso de comparación.547
d. Turquía

i.24Turquía señala que tanto la segunda Nota al párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 como el apartado a) de la sección 15 del Protocolo de Adhesión de China permiten a los Miembros usar un método que no se base en una comparación estricta con los precios o costos internos de China si los productores sometidos a la investigación no pueden demostrar claramente que sus operaciones se desenvuelven en condiciones de economía de mercado. Turquía considera que seleccionar un país análogo es el método más razonable para determinar el valor normal cuando las empresas objeto de investigación no se desenvuelven en condiciones de economía de mercado, y que la selección debe guiarse por el criterio del "país apropiado". Además, a su juicio la prescripción relativa a la comparación equitativa del párrafo 4 del artículo 2 no rige el proceso de selección del país análogo. En este sentido, Turquía señala que el principio de la comparación equitativa no rige el cálculo del valor normal ni del precio de exportación, sino únicamente la etapa de comparación de esos dos precios.548
e. Estados Unidos

i.25Los Estados Unidos consideran que la obligación del párrafo 4 del artículo 2 de asegurar una comparación equitativa entre el valor normal y el precio de exportación no se aplica a la selección de un país análogo. En cambio, el párrafo 4 del artículo 2 se concentra en la forma en que las autoridades deben elegir transacciones específicas para la comparación y hacer los ajustes correspondientes para tener en cuenta las diferencias que afectan a la comparabilidad de los precios una vez se ha determinado el valor normal. A juicio de los Estados Unidos, así como no hay nada en el texto de los párrafos 1, 2 ó 4 del artículo 2 que indique que la primera oración del párrafo 4 del artículo 2 es pertinente para la elección entre el mercado nacional, el mercado de un tercer país o el costo de producción, tampoco hay nada en el apartado a) ii) de la sección 15 del Protocolo de Adhesión de China o el párrafo 4 del artículo 2 que dé a entender que la primera oración del párrafo 4 del artículo 2 es pertinente para la selección del país análogo. Además, los Estados Unidos argumentan que el texto del párrafo 4 del artículo 2, que se refiere únicamente a la comparación, no debe sacarse de su contexto y aplicarse a otras cuestiones relacionadas con el cálculo de márgenes de dumping. Por último, los Estados Unidos consideran que una comparación es "equitativa" en la medida que se ha realizado de conformidad con las reglas del párrafo 4 del artículo 2.549
f. Viet Nam

i.26Viet Nam considera que el Brasil tiene un nivel de desarrollo socioeconómico más alto que China y que su rama de producción de calzado es una de las más protegidas del mundo. Además, señala que, pese a que el párrafo 3 del artículo X del GATT de 1994 dispone que las medidas de aplicación general se aplicarán de manera imparcial, objetiva y uniforme, parece que la selección del Brasil como país análogo no fue objetiva ni imparcial. Por consiguiente, en opinión de Viet Nam, es posible sostener que la selección del país análogo no se ajusta a las disposiciones del párrafo 3 del artículo X del GATT de 1994.550
          1. Evaluación realizada por el Grupo Especial

i.27Antes de abordar las alegaciones de China, recordaremos determinados hechos pertinentes de la investigación inicial y la reconsideración por expiración.

i.28La Unión Europea consideró que China no era una economía de mercado a los efectos de ambos procedimientos.551 De conformidad con el apartado 7) del artículo 2 del Reglamento antidumping de base, en la investigación inicial, la Comisión estableció el valor normal sobre la base del precio o el valor reconstruido en un país análogo. En el Anuncio de inicio de la investigación inicial, la Comisión indicó su intención de utilizar el Brasil como país análogo apropiado e invitó a las partes interesadas a que presentasen observaciones. Se recibieron observaciones en las que se sugería que Tailandia, la India o Indonesia eran países más adecuados que el Brasil en este sentido. La Comisión consideró cada una de las alternativas propuestas y concluyó que el Brasil era un país análogo apropiado cuando elaboró el Reglamento provisional. Posteriormente, algunas partes interesadas argumentaron que no era apropiado haber elegido el Brasil como país análogo. La Comisión rechazó esos argumentos y concluyó que el Brasil era un país análogo apropiado para establecer el valor normal en el Reglamento definitivo.552

i.29En la reconsideración por expiración, de conformidad con la letra b) del apartado 7) del artículo 2 del Reglamento antidumping de base, la Comisión estableció de nuevo el valor normal "sobre la base del precio o del valor calculado en un país tercero de economía de mercado". En el Anuncio de inicio de la reconsideración por expiración, la Comisión indicó su intención de utilizar el Brasil como país análogo, como había hecho en la investigación inicial, e invitó a las partes interesadas a que presentasen observaciones.553 Se recibieron observaciones en las que se sugería que Tailandia, la India o Indonesia serían más adecuados que el Brasil. La Comisión examinó cada una de las alternativas propuestas y concluyó que el Brasil era un país análogo apropiado en el Reglamento de reconsideración.554

i.30En sus alegaciones, China afirma que el procedimiento de selección del país análogo utilizado por la Unión Europea y la selección del Brasil como país análogo tanto en la investigación inicial como en la reconsideración por expiración infringieron los párrafos 1 y 4 del artículo 2 y el párrafo 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping, así como el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994.555

i.31Por consiguiente, la primera cuestión que se nos ha sometido es si es correcta la premisa de China según la cual los párrafos 1 y 4 del artículo 2 se aplican al procedimiento de selección del país análogo y establecen límites a los procedimientos y criterios de selección del país análogo, así como al resultado de esta selección. En caso de que no sea así, la alegación de China carece de fundamento jurídico en el Acuerdo Antidumping o el GATT de 1994556, y no es preciso que examinemos sus afirmaciones sobre los hechos de la reconsideración por expiración ni de la investigación inicial.

i.32En primer lugar, señalamos que la expresión "país análogo" no aparece en el Acuerdo Antidumping, el artículo VI del GATT de 1994, el informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China ni el Protocolo de Adhesión de China.557 En ninguno de esos textos se hace tampoco referencia alguna al procedimiento o los criterios de selección del país análogo. De hecho, China no argumenta lo contrario. China afirma que la obligación relativa a la "comparación equitativa" del párrafo 4 del artículo 2 y la expresión "precio comparable" del párrafo 1 del artículo 2 conforman los límites de las facultades discrecionales de las autoridades investigadoras en la selección de un país análogo. A juicio de China, el proceso de selección de un país análogo debe tener por objeto obtener un precio comparable que pueda permitir una comparación equitativa, y el país seleccionado debe ser capaz de producir tal precio.558 Por consiguiente, en sus alegaciones China nos pide que, en primer lugar, concluyamos que los párrafos 1 y 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping establecen prescripciones sobre una metodología para determinar el valor normal en determinadas investigaciones antidumping a la que ni siquiera se alude en ningún instrumento jurídico pertinente y, en segundo lugar, concluyamos que la Unión Europea infringió esas prescripciones.

i.33El párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping establece lo siguiente:

"A los efectos del presente Acuerdo, se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador."

Es evidente que, a juzgar por sus propios términos, el párrafo 1 del artículo 2 es una disposición definitoria que establece la definición general de "dumping" para los fines del Acuerdo Antidumping. En el informe del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Reducción a cero (Japón) se declara lo siguiente:

"El párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping y el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 son disposiciones definitorias en que se define el "dumping" para los fines del Acuerdo Antidumping y del GATT de 1994. Las definiciones contenidas en el párrafo 1 del artículo 2 y en el párrafo 1 del artículo VI son sin duda cruciales para la interpretación de otras disposiciones del Acuerdo Antidumping, como las obligaciones relativas, entre otras cosas, al cálculo de los márgenes de dumping, el volumen de importaciones objeto de dumping y la percepción de derechos antidumping para contrarrestar el dumping causante de daño. Sin embargo, el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo VI no imponen por sí mismos obligaciones independientes."559

i.34Por consiguiente, parece que, en sí mismo, el párrafo 1 del artículo 2 no impone obligaciones independientes y, por tanto, no puede ser la base de una alegación separada. La Unión Europea argumenta que el párrafo 1 del artículo 2 es una disposición puramente definitoria que no puede servir de fundamento a una alegación. Sin embargo, basándose en la decisión del Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Acero laminado en caliente, China afirma que aunque el párrafo 1 del artículo 2 no crea obligaciones independientes, puede no obstante servir de base a una alegación si puede demostrarse que la obligación también está "recogida" o "establecida" en otro lugar del Acuerdo Antidumping.560 Aun suponiendo que así fuese, no consideramos que China haya demostrado que las obligaciones cuya existencia afirma están "recogidas" o "establecidas" en otro lugar del Acuerdo Antidumping.561 Por consiguiente, no hallamos en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping ninguna base para las alegaciones de China sobre el país análogo.562 Como hemos explicado más arriba, hemos desestimado las alegaciones formuladas por China al amparo del párrafo 6 i) del artículo 17.563 Además, coincidimos con la Unión Europea en que, de acuerdo con el enfoque de China, todas las alegaciones relativas al dumping podrían someterse al amparo únicamente del párrafo 1 del artículo 2, sobre la base de la afirmación de que las obligaciones aducidas han sido "establecidas" en otro lugar.564 Los párrafos 2 y 3 del artículo 2 contienen reglas específicas sobre métodos alternativos que pueden utilizarse al establecer el valor normal y el precio de exportación en determinadas circunstancias; el párrafo 4 del artículo 2 recoge reglas y metodologías específicas para la comparación del valor normal y el precio de exportación; el párrafo 5 del artículo 2 contiene reglas específicas sobre el país en el que debe establecerse el valor normal en casos de tránsito; el párrafo 6 del artículo 2 define los productos similares, y el párrafo 7 del artículo 2 se refiere a la vigencia de la segunda Nota al párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994. Sin embargo, de acuerdo con el enfoque de China, estas disposiciones quedarían simplemente englobadas en la definición de dumping recogida en el párrafo 1 del artículo 2 y serían en la práctica redundantes. No aceptamos que quepa interpretar de esa forma el párrafo 1 del artículo 2.

i.35La única otra disposición en la que se apoya China en este sentido es el párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping. China sostiene que el párrafo 4 del artículo 2 se aplica al procedimiento de selección del país análogo y que la obligación relativa a la "comparación equitativa" de la primera frase del párrafo 4 del artículo 2 es una obligación "independiente" y "general" que se aplica a todo el artículo 2, incluidos todos los aspectos del establecimiento del valor normal, en particular, en el presente caso, la selección de un país análogo apropiado.565

i.36El párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping establece lo siguiente:

"Se realizará una comparación equitativa entre el precio de exportación y el valor normal. Esta comparación se hará en el mismo nivel comercial, normalmente el nivel 'ex fábrica', y sobre la base de ventas efectuadas en fechas lo más próximas posible. Se tendrán debidamente en cuenta en cada caso, según sus circunstancias particulares, las diferencias que influyan en la comparabilidad de los precios, entre otras las diferencias en las condiciones de venta, las de tributación, las diferencias en los niveles comerciales, en las cantidades y en las características físicas, y cualesquiera otras diferencias de las que también se demuestre que influyen en la comparabilidad de los precios. En los casos previstos en el párrafo 3, se deberán tener en cuenta también los gastos, con inclusión de los derechos e impuestos, en que se incurra entre la importación y la reventa, así como los beneficios correspondientes. Cuando, en esos casos, haya resultado afectada la comparabilidad de los precios, las autoridades establecerán el valor normal en un nivel comercial equivalente al correspondiente al precio de exportación reconstruido o tendrán debidamente en cuenta los elementos que el presente párrafo permite tomar en consideración. Las autoridades indicarán a las partes afectadas qué información se necesita para garantizar una comparación equitativa y no les impondrán una carga probatoria que no sea razonable." (no se reproduce la nota de pie de página)

La primera frase del párrafo 4 del artículo 2, a juzgar por sus propios términos, aborda la "comparación" entre el precio de exportación y el valor normal y exige explícitamente que esta comparación sea "equitativa". El resto de la disposición, incluidos sus apartados, establece normas específicas para garantizar una comparación equitativa del precio de exportación y el valor normal.

i.37No hay nada en el párrafo 4 del artículo 2 que sugiera que la obligación relativa a la comparación equitativa sirve de guía en lo que se refiere a la determinación de los elementos que componen la comparación requerida, es decir, el valor normal y el precio de exportación. De hecho, en nuestra opinión está claro que la obligación de hacer una comparación equitativa que establece el párrafo 4 del artículo 2 parte lógicamente de la base de que el valor normal y el precio de exportación, los elementos que se han de comparar, ya se han establecido. A este respecto remitimos a la posición del Grupo Especial que se ocupó del asunto Egipto - Barras de refuerzo de acero. Aunque la cuestión sometida a ese Grupo Especial era diferente, a saber, si el párrafo 4 del artículo 2 establece una "norma generalmente aplicable" en lo que se refiere a la carga de la prueba, el Grupo Especial examinó en detalle el párrafo 4 del artículo 2 y declaró lo siguiente:

"El párrafo 4 del artículo 2, en sí mismo, se refiere a la comparación entre el precio de exportación y el valor normal, es decir, al cálculo del margen de dumping, y exige en particular que esa comparación sea 'equitativa'. Un examen directo del sentido corriente de esta disposición confirma que no se refiere al fundamento ni la determinación básica del precio de exportación y el valor normal (de los que tratan detalladamente otras disposiciones), sino a la naturaleza de la comparación entre el precio de exportación y el valor normal."566

Además, no hay nada en las disposiciones del Acuerdo Antidumping en las que se trata específicamente la determinación del valor normal, en particular en el párrafo 2 del artículo 2, que se refiera a la "comparación equitativa" exigida en el párrafo 4 de ese artículo.567

i.38Sin embargo, China argumenta que el párrafo 4 del artículo 2 establece una obligación general de "equidad" que se aplica a todo el artículo 2, incluidos todos los aspectos del establecimiento del valor normal. No obstante, como se ha indicado supra, la prescripción relativa a la "equidad" del párrafo 4 del artículo 2 se refiere a la "comparación" entre el valor normal y el precio de exportación. A nuestro juicio, exigir que se examine si el proceso de determinación del valor normal tendrá como resultado una "comparación" introduce en el análisis una circularidad que es insostenible. De hecho, a nuestro juicio, las disposiciones del párrafo 4 del artículo 2 tienen precisamente por objeto abordar los problemas que surgen en la comparación como resultado, entre otras cosas, de la manera en que se ha establecido el valor normal. En tal caso, el párrafo 4 del artículo 2 exige que las autoridades investigadoras garanticen una comparación equitativa entre el valor normal y el precio de exportación y aporta orientación explícita sobre la manera en que esto debe hacerse: en los casos en los que haya "diferencias" que influyan en la comparabilidad de los precios entre el precio de exportación y el valor normal, "[s]e tendrán debidamente en cuenta" tales diferencias.568 Sólo es posible tenerlas en cuenta una vez se hayan establecido el valor normal y el precio de exportación.

i.39China se basa en tres informes del Órgano de Apelación para respaldar su posición de que el párrafo 4 del artículo 2 establece una obligación general de "equidad" que se aplica a todo el artículo 2. Sin embargo, los tres casos citados por China a este respecto se referían a la cuestión de si la autoridad investigadora había hecho una "comparación equitativa" entre el valor normal y el precio de exportación.569 En ninguno de ellos se abordó el establecimiento del valor normal en conexión con la "comparación equitativa". Es cierto que, en CE - Ropa de cama, el Órgano de Apelación declaró que la obligación de hacer una comparación equitativa entre el precio de exportación y el valor normal que figura en el párrafo 4 del artículo 2 "[es] una obligación de carácter general" que "informa todo el artículo 2, pero es especialmente aplicable al párrafo 4.2 de dicho artículo, cuyas prescripciones se establecen expresamente 'a reserva de las disposiciones [del párrafo 4 del artículo 2] que rigen la comparación equitativa'". Sin embargo, el Órgano de Apelación no consideraba en ese caso la determinación del valor normal, y no vemos nada en su razonamiento que sugiera que tenía la intención de dar a su declaración la amplitud que le concede China. Nos negamos a atribuir al Órgano de Apelación las opiniones que expresa China en relación con la pertinencia de la comparación equitativa para la determinación del valor normal. Recordamos que en Estados Unidos - Acero laminado en caliente, el Órgano de Apelación examinó la determinación del valor normal de conformidad con el párrafo 1 del artículo 2, y que, pese a que señaló que la utilización de las reventas ulteriores para determinar el valor normal podía influir en la comparabilidad de los precios, concluyó que esta circunstancia podía tomarse en consideración mediante el mecanismo previsto en el párrafo 4 del artículo 2 para tener en cuenta otros factores. Desde luego, el Órgano de Apelación no concluyó que la prescripción relativa a la comparación equitativa del párrafo 4 del artículo 2 se aplicase directamente a la determinación del valor normal desde el principio.570 Por consiguiente, concluimos que China no ha demostrado que la prescripción relativa a la comparación equitativa del párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, por sí sola o junto con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping y/o el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994, establezca una prescripción general de "equidad" que se aplique, entre otras cosas, a la selección del país análogo.571

i.40Sobre la base de lo arriba expuesto, concluimos que China no ha demostrado que la Unión Europea actuase de manera incompatible con los párrafos 1 y 4 del artículo 2 y el párrafo 6 1) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping o con el párrafo 1 del artículo VI del GATT de 1994 en la investigación inicial como resultado del procedimiento de selección del país análogo y de la selección del Brasil como país análogo. Asimismo, concluimos que China no ha demostrado que la Unión Europea actuase de manera incompatible con el párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo Antidumping en la reconsideración por expiración como resultado del procedimiento de selección del país análogo y de la selección del Brasil como país análogo.572



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