Transparencia en el sat y en la shcp



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Transparencia en el SAT y en la SHCP

Mtro. Héctor Castañeda Coria

1. Reciente el Servicio de Administración Tributaria (SAT) entregó los estudios sobre evasión fiscal de los impuestos sobre la renta, al valor agregado y especial sobre producción y servicios a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público de las Cámaras de Diputados y Senadores.

Los resultados de dichos documentos son que entre 1998 y 2004 la tasa de evasión fiscal se redujo de 35 a 27 por ciento. De manera que la evasión del IVA se redujo de 75 mil 878 millones a 68 mil 687 millones de pesos, mientras que la evasión del ISR en personas morales se redujo de 55 mil 637 millones a 45 mil 21 millones, en el citado periodo.

Según los documentos que elaboró el ITAM entre 1998 y 2004 la evasión del ISR en personas físicas por retención de salarios pasó de 26 mil 539 millones de pesos a 30 mil 321 millones de pesos, en tanto que la evasión del ISR en personas físicas con ingresos por arrendamiento aumentó de 15 mil 924 millones a 16 mil 118 millones de pesos y que la evasión del ISR en personas físicas con actividades empresariales y servicios profesionales aumentó de 48 mil 967 millones a 61 mil 055 millones de pesos.

Las recomendaciones del estudio son: ampliar el padrón de contribuyentes, por medio de cruces con otros registros públicos nacionales que permita aumentar, corroborar y controlar un padrón confiable para mejorar los procesos de fiscalización. También seguir propiciando el pago de las contraprestaciones correspondientes a las actividades gravadas mediante operaciones bancarias, ya que facilitan el monitoreo.

Por su parte, los resultados de los documentos del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas, de la Universidad de Guadalajara fueron que la evasión total del  Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) disminuyó de 5 mil 49 millones de pesos a 3 mil 98 millones de pesos entre 1998 y 2003.

En dicho periodo la evasión en el rubro de cerveza y bebidas refrescantes se redujo de 339 millones a 40 millones de pesos. En tanto que la evasión en el rubro de bebidas alcohólicas disminuyó de 2 mil 178 millones de pesos a 2 mil 148 millones de pesos y la evasión en el rubro de tabacos labrados disminuyó de 2 mil 533 millones a 910 millones de pesos.

Las recomendaciones en este aspecto son correlacionar las definiciones y bienes gravados por la LIEPS con las fracciones arancelarias establecidas en el impuesto General de Importación, además de compatibilizarlos con otras clasificaciones y normas nacionales e internacionales. Además gravar solamente un eslabón de la cadena productiva facilitaría la administración y el pago del impuesto, pues serían muy pocos los sujetos pasivos.

2. Cabe recordar que la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2006 señalaba, en el quinto transitorio, que el Servicio de Administración Tributaria implementaría un Programa de Ampliación y Actualización del registro Federal de Contribuyentes que tendría por objeto verificar el exacto cumplimiento de las obligaciones en dicha materia, lo que permitiría un adecuado control de las obligaciones fiscales y aduaneras de los contribuyentes.

Sin embargo hasta la fecha no se cuenta con un padrón nacional de contribuyentes, las cifras en este sentido contrastan según la fuente que se consulte y en ocasiones las mismas cifras oficiales despiertan duda cuando se reportan de un trimestre a otro. Según los datos del sexto informe de gobierno entre enero y julio de 2006 la contratación en el sector formal aumento 630 mil 949 plazas, con lo cual totalizó 13 millones 716 mil 974 personas.

Hasta el noveno mes de 2006, en México se contaba con un universo de contribuyentes activos registrados de 22 millones 227 mil 606, de los cuales 21 millones 541 mil 135 eran Personas Físicas, que representan el 96.9 por ciento del total y 686 mil 471 eran Personas Morales, que apenas significan el 3.1 por ciento de dicho universo, lo anterior de acuerdo con la información del Sistema de Administración Tributaria (SAT) y que difunde en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Según el reporte del tercer trimestre de 2006, el número de contribuyentes registrados en actividades de agricultura, ganadería y pesca totalizaron 819 mil 395 (el 3.1% del total), en minería y petróleo fue de 173 mil 759 (0.8%), en la industria manufacturera la cifra alcanzo 3 millones 919 mil 14 (17.6%) contribuyentes mientras que en electricidad, gas natural y agua potable se encontraban registrados 154 mil 824 (0.7%).

Del mismo modo la SHCP reporta que en construcción los contribuyentes activos fueron 781 mil 766 (3.5%), en tanto que en comercio, restaurantes y hoteles la cifra fue de 5 millones 658 mil 177 (25.5%), en transportes, comunicaciones y agencias de viajes el registro alcanzó un millón 4 mil 239 (4.5%), mientras que en servicios  financieros, inmobiliarios profesionales  fue de 3 millones 751 mil 308 (16.9%). Por su parte, los contribuyentes activos registrados en los servicios comunales, sociales y personales alcanzaron 4 millones 84 mil 83 (18.4%) y clasificados en otros se encuentran un millón 881 mil 41 (8.5%) contribuyentes, según las cifras de dicho reporte de Hacienda.

3. Se estima que en 2006 los ingresos públicos como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) representen un 21.4 por ciento. En los últimos años, los ingresos públicos presupuestarios han mostrado una disminución como proporción del PIB, en 1992 significaban el 26 por ciento y paso a representar 21 por ciento en 2000. Lo anterior es producto de las pocas transformaciones que ha tenido la estructura tributaria, donde se han observado variaciones no mayores de dos puntos porcentuales del PIB en los últimos 15 años.

Los ingresos tributarios federales representan entre 10 y 11 por ciento del PIB y representan aproximadamente la mitad de los ingresos presupuestarios del sector público. Mientras que los no tributarios y los de organismos y empresas representan 5.2 y 6.3 por ciento. Entre las principales fuentes de ingresos tributarios se encuentran: el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto sobre la Renta (ISR), el impuesto Especial sobre Producción y Servicios y los impuestos a la importación.

Los ingresos generados por las entidades paraestatales bajo control presupuestal aportan aproximadamente 25 por ciento de los ingresos públicos totales. Dichos ingresos provienen de la venta de bienes y servicios  por parte de PEMEX y CFE, así como las aportaciones y cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Adicionalmente, el resto de los ingresos presupuestarios corresponde al endeudamiento neto y diferimiento de pagos.

En tanto que las actividades relacionadas con el petróleo aportan aproximadamente un 7.8 por ciento de los ingresos presupuéstales, esta situación es el motivo por el que las finanzas públicas sean vulnerables a las fluctuaciones de los precios internacionales del crudo, particularmente frente a la precariedad de los ingresos no petroleros.

4. Según las cifras del último informe de gobierno en la pasada administración federal, los ingresos recaudados por concepto del Impuesto Sobre la Renta (ISR) pasaron de 258 millones 754 mil pesos en 2000 a totalizar 384 millones 521 mil pesos en 2005, lo que significa un crecimiento de 48.6 por ciento en dicho periodo. Mientras que los ingresos recaudados por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el 2000 fueron de 155 millones 591 mil pesos y en el 2005 alcanzaron 268 millones 379 mil pesos, lo que representa un crecimiento de 72.5 por ciento en el periodo

Resulta significativo señalar que en el periodo de la administración de 1994 a 2000 el ISR registró un crecimiento de 254 por ciento, en tanto que el crecimiento del IVA fue 380 por ciento en términos nominales, durante el mismo periodo.

5 Según el jefe del Servicio de Administración Tributaria, el saldo de evasión del impuesto Sobre la Renta (ISR) de personas morales asciende a 40 mil millones de pesos, por lo que existe la necesidad de modificar el Impuesto al Activo (IMPAC), dado el gravamen que pagan las empresas sobre ganancias representan menos de 40 por ciento del ISR recaudado y va en descenso.

El citado informe de las Finanzas Públicas indica que al tercer trimestre de 2006, la recaudación del Impuesto Sobre la Renta fue de 346 millones 155 mil 900 pesos los cuales están conformados por 139 millones 46 mil 200 pesos de personas morales, 12 millones 349 mil 100 pesos de personas físicas, mientras que en el rubro de otros las retenciones de personas físicas y morales sumaron 22 millones 25 mil 600 pesos. Asimismo se da cuenta de que en ese periodo las retenciones a residentes en el extranjero fueron de 15 millones 86 mil 100 pesos y que las retenciones por salarios representaron 157 millones 648 mil 900 pesos las cuales representaron el 45.5 por ciento del total del ISR.

Por otra parte, la recaudación del Impuesto al Valor Agregado al tercer trimestre de 2006 fue de 283 millones 378 mil 800 pesos, de los que 44 millones 858 mil 100 pesos fueron por conceptos petroleros y 238 millones 520 mil 700 pesos fueron producto de recaudación no petrolera. Desde otra perspectiva, el informe de Hacienda describe que la recaudación por IVA estuvo compuesta por 274 millones 494 mil 800 pesos de personas morales y por 8 millones 884 mil pesos de personas físicas.

6. El Banco de México destacaba en 2003 que la recaudación como porcentaje del producto interno bruto se ha mantenido muy por debajo de los países desarrollados, además afirmaba que las presiones por el lado del gasto se han incrementado por la necesidad de elevar el gasto socia y de inversión así como resultado de la reforma a la seguridad social y de los programas de saneamiento financiero.

Otro documento elaborado por el Banco de México muestra que durante el periodo de 2001 a 2005 se han incrementado los espacios presupuestarios para aumentar el gasto público. Ello debido a mayores ingresos (tanto petroleros como no petroleros) y a una reducción en el costo financiero de la deuda pública).

De forma que, al comparar los periodos 2001-2005 y 1997-2000, se puede apreciar que la anterior administración federal contó con fuentes adicionales de recursos por un total de 1.96 puntos del Producto Interno Bruto (PIB), en promedio anual.

Así que de acuerdo con el banco central durante 2001-2005 el gasto programable ha promediado anualmente 1.27 puntos del PIB más que el observado en 1997-2000, con cifras de la propia Secretaría de Hacienda.

7. De enero a septiembre de 2006 por multas fiscales, el SAT reporta 2 mil 370 millones 500 mil pesos, de las cuales por infracciones a las disposiciones por comercio exterior suman 311 millones 700 mil pesos, por corrección fiscal suman mil millones 190 mil 800 pesos, en tanto que por incumplimiento o extemporaneidad a requerimientos del Registro Federal de Contribuyentes (RFC) y control de obligaciones fue de 459 millones 400 mil  pesos, mientras que impuestas por entidades federativas el monto alcanzo lo 368 millones 500 mil pesos .En tanto que los juicios ganados y perdidos por el SAT al tercer trimestre totalizaron 32 mil 95, de los cuales 14 mil 403 los perdió, 12 mil 341 los ganó, y 5 mil 351 el SAT conserva las facultades para determinar y en su caso cobrar los créditos impugnados.

8. A partir de los resultados de la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares  (ENIGH) de 2005, se puede afirmar que en México la concentración del ingreso continúa siendo alta, con importantes contrastes entre los hogares más ricos y los más pobres, entre los aspectos que se pueden destacar del informe se encuentra que: el ingreso per cápita se mantiene estancado desde hace una década y la aparente mejoría en el incremento de los ingresos fue resultado de los subsidios gubernamentales y el envío de remesas, y no por factores de mayor productividad, salarios o empleo.

Con base en los datos de la encuesta ENIGH se observa que 10 por ciento de los hogares con mayores percepciones concentraron 36.5 por ciento del ingreso total, mientras que 10 por ciento de los hogares más pobres sumaron apenas 1.6 por ciento del total. En 2005 pese a que se aprecia una mejoría en la distribución del ingreso, con una recuperación sustancial en los deciles más bajos, el ingreso, se mantuvo prácticamente constante, en 30 mil pesos anuales, a precios de 2005.

9. De acuerdo con el documento Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) de 2005, elaborado por la Secretaría de Hacienda y enviado al Congreso de la Unión , en 2005 se dejó de recaudar el equivalente al 6.7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) por exenciones, tasas diferenciadas y otros tratamientos tributarios especiales. En tanto que para el ejercicio fiscal de 2006 el monto se estimaba alcanzaría el 7.25 del PIB. Según la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el monto que se dejará de captar alcanzará unos 528 mil millones de pesos al cierre del ejercicio fiscal de 2006, mientras que la cifra sería de 617 mil millones de pesos para 2007.

Cabe señalar que el gasto fiscal se refiere a los montos que deja de recaudar el erario federal por concepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades, estímulos, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales establecidos en distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal.

De acuerdo con el documento de gastos fiscales de Hacienda, en 2005, por concepto de deducciones así como la aplicación de crédito al salario en el Impuesto Sobre la Renta Empresarial se dejará de captar 185 mil millones de pesos, en tanto que en la aplicación de la tasa cero a diversos bienes y servicios en materia de Impuesto al Valor Agregado el fisco dejará de recibir 115 mil millones de pesos. Además de que la aplicación de tratamientos preferenciales en impuestos especiales representa solamente 14 mil millones, mientras que los diversos estímulos fiscales que se otorgan representarán otros 18 mil millones de pesos.

Por su parte, de los 617 mil millones que el fisco dejará de recibir en 2006, el gasto fiscal correspondiente al Impuesto sobre la Renta de las personas físicas es el de mayor cuantía alcanzando un monto de 318 mil millones de pesos, esto se debe a que la aplicación de la llamada exclusión general en este impuesto se estima implicará un gasto de 241 mil millones de pesos.

Según Hacienda, este gasto fiscal corresponde al ingreso exento adicional que se establece en la Ley del Impuesto sobre la Renta y que tendrán las personas físicas que en ese año opten por disminuir su salario bruto gravable con la exclusión general de 76 mil pesos anuales. En tanto que en el caso del IVA, los impuestos especiales y los estímulos fiscales, la composición de los gastos fiscales para el ejercicio de 2006, es similar a la de 2005.

10. Es pertinente señalar que las necesidades financieras del sector público se han medido a través del balance público, el que esta constituido por el ingreso menos el gasto del gobierno federal, que incluye los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, el servicio de la deuda y sus intereses, así como la participación de los estados y municipios en el ingreso fiscal y el gasto de la seguridad social, más los ingresos menos los gastos de otras entidades gubernamentales, como PEMEX, CFE, Luz y Fuerza del Centro, IMSS, ISSSTE, etc.

En los últimos años el balance público se ha mantenido con un déficit anual, el cual paso de -1.1 por ciento en 2000 a representar 0.3 por ciento del PIB en 2004. Sin embargo la acumulación de pasivos no contabilizados ha venido sumando importantes implicaciones para el balance público. Un indicador que refleja las necesidades de financiamiento del sector público son los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP).

Entre los pasivos no contabilizados incluidos en los RFSP se encuentran los esquemas de financiamiento de infraestructura energética, conocidos como Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiriegas) , los programas de apoyo a deudores, la deuda bancaria contraída por el Instituto de protección al Ahorro Bancario (IPAB), los requerimientos financieros del Fideicomiso de Apoyo para el recate de Autopistas Concesionadas (FARAC), y otros pasivos asociados a adecuaciones en los registros presupuestarios y al déficit de intermediación de la banca de desarrollo.

11. Frente a esta situación es importante mencionar  que los gobiernos estatales y municipales requieren fortalecer la generación de ingresos propios. En la actualidad los estados cuentan con impuestos propios como la tenencia de automóviles, el impuesto sobre  automóviles nuevos, impuesto transferido a los estados desde 1997, y el impuesto sobre nomina. Además, los municipios tienen el impuesto sobre la propiedad (predial), y los derechos del agua, los cuales representan una débil capacidad recaudadora. De manera que estados y municipios son dependientes de las transferencias federales.

Como resultado esta división de potestades, la recaudación de los ingresos públicos está altamente concentrada en la federación, puesto que, alrededor del 80 por ciento de los ingresos públicos los recauda la federación, mientras que el 14 por ciento lo recaudan los estados, 2. 4 por ciento los municipios y el remanente el Distrito Federal.

Ante la difícil situación por la que atraviesan las haciendas municipales, se han propuesto reformas en materia de atribuciones tributarias. Al otorgar nuevas responsabilidades a los gobiernos estatales y municipales, los recientes procesos de descentralización pueden cambiar la estructura de nuestro federalismo y promover una mejor administración pública, para lo cual se requiere también de un sistema fiscal adecuado a las nuevas responsabilidades de los gobiernos locales.

Según la Unidad de Coordinación con entidades Federativas de la SHCP, las transferencias que reciben los gobiernos estatales y municipales por parte de la Hacienda Pública Federal equivalen casi tres quintas partes de la Recaudación Federal Participable (RFP), concepto que incluye todos los ingresos impositivos netos del gobierno federal, así como los derechos sobre hidrocarburos excepto el extraordinario y el adicional.

Palacio Legislativo, marzo de 2007.

SHCP, Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Anexos XVII Indicadores de Recaudación, A 249-274 pp. enero-septiembre de 2006.

Presidencia de la República, Sexto Informe de Gobierno, Crecimiento con calidad, Ingresos Públicos, 278-283 pp. México 2006.

Ver El Universal, México, nota Asciende a 40 mil millones de pesos evasión del ISR, 14 de diciembre de 2006.

Banco de México, Un comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria, abril 28 de 2003.

El artículo 27 de la Ley de  Ingresos de la Federación para el ejercicio Fiscal 2006 establecía que con el propósito de coadyuvar a conocer los efectos de la política fiscal en el ingreso de los distintos grupos de la población, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá realizar un estudio de ingreso-gasto con base en la información estadística disponible que muestre por decil de ingreso de las familias su contribución en los distintos impuestos y derechos que aporte, así como los bienes y servicios públicos que reciben con recursos federales, estatales y municipales.

En cumplimiento con lo dispuesto con el artículo 33 de la Ley de Ingresos de la federación para el ejercicio fiscal de 2005.

Los Pidiriegas fueron instrumentados a partir de 1996 como complemento a la inversión presupuestaria en infraestructura. Se trata de proyectos de obra financiada encomendada a privados vía licitación pública e incluyen entre otros algunos proyectos petroleros y el Programa de Productores Independientes de Energía de CFE: Su ejecución no tiene efectos presupuestales ni contables sino hasta que la obra es entregada a las entidades públicas para su operación.



  Ver Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, SHCP 2006.

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