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Límites de De Minimis en las Economías que conforman APEC

Reporte realizado en nombre de EAA, CAPEC & CLADEC

Mayo 2012
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Resumen Ejecutivo

Un régimen de de-minimis ofrece un despacho de aduana ágil y la exención de derechos de aduana y otros impuestos. Estas características generan beneficios económicos mediante la reorientación de la recaudación de ingresos públicos a otras fuentes de carácter económico, la reducción de costos pagados por los importadores y la celeridad en la entrega de las importaciones.


La mayoría de las economías de los países que conforman APEC tienen regímenes de de-minimis aunque sus límites tienen un rango que abarca de menos de USD1 a más de USD1.000, y la elegibilidad de sus productos varía al igual que los impuestos de los que están exentos. Estas características afectan el balance de los costos y beneficios económicos que un régimen produce.
Este estudio evalúa los regímenes de de-minimis de Canadá, Chile, la República Popular de China, Filipinas, Indonesia, Japón, Malasia, México, Papúa Nueva Guinea, Perú, Tailandia y Vietnam: los doce de APEC como referencia. Esta elección se debe al hecho de que se trata de países ampliamente representativos de la región APEC en materia de comercio de mercaderías, geografía y desarrollo económico. Para ello, el estudio ha estimado el beneficio económico neto de cuatro alternativas: los límites mínimos de de-minimis de USD50, USD100, USD150 y USD200 respectivamente. Se resumen los principales resultados en los cuadros 1 y 2.
El límite de USD200 genera el mayor beneficio económico neto para los doce países de APEC de aproximadamente USD5.400 millones por año, lo que equivale a alrededor de USD11.900 millones para los 21 miembros de APEC. En términos relativos, este último equivale a 0,086% del PIB de los 21 países de APEC.
El ahorro de recursos en la administración pública representa el mayor beneficio. En todos los escenarios, el ahorro representó un 76% del beneficio, mientras que el ahorro para los comercios en el cumplimiento de la normativa legal representó prácticamente todo el resto. Este último resulta especialmente importante para las pequeñas y medianas empresas (pymes) debido a que, generalmente, enfrentan cargas desproporcionadas en lo que respecta a la realización de trámites aduaneros.
Sin embargo, este ahorro se ha estimado de manera conservadora sobre la base del nivel de tasas y cargos por servicios relevantes que se aplican en Australia en donde, por lo general, se considera que se prestan de manera eficaz. Si bien se ha ajustado para reflejar las diferencias en los costos de mano de obra con Australia, no se han realizado deducciones en cuanto a las diferencias en la eficiencia del proceso.
El ahorro del tiempo en tránsito también representa un beneficio económico absoluto. Mientras mayor sea el tiempo que tarda un producto en llegar al mercado, más probabilidades existen de que perezca, de que se vuelva obsoleto o sea desplazado por alternativas superiores o de que los posibles compradores pierdan interés. Investigaciones previas han demostrado que una reducción del 10% en el plazo de entrega, en igualdad de condiciones, aumentará las exportaciones en un 4% de productos que necesiten una entrega rápida. Sin embargo, por definición, el ahorro del tiempo en tránsito para partidas de bajo valor es generalmente menor en comparación con los recursos ahorrados que dependen del número de partidas en la categoría.


Cuadro 1: Beneficios y costos económicos de limites de de-minimis alternativos

Limite_alternativo__USD_____Doce_de_APEC_(a)'>Limite alternativo

USD




Doce de APEC (a)

21 países de APEC
Beneficio neto


USD mil millones
anuales


Beneficio neto

USD mil millones
anuales


Relación costo-beneficio

Beneficio neto como porcentaje del PIB de los doce de APEC

50

1.954

59,8

0,012

4.342

100

3.138

41,1

0,020

6.974

150

4.251

42,8

0,027

9.446

200

5.357

45,3

0,034

11.903

Notas: (a) Canadá, Chile, la República Popular de China, Filipinas, Indonesia, Japón, Malasia, México,
Papúa Nueva Guinea, Perú, Tailandia y Vietnam

Fuente: ITS Global Asia Pacific



Cuadro 2: Beneficio económico neto de limites de de-minimis alternativos, según
economía de los 12 de APEC (a), USD mil millones anuales


Limite

USD

CAN

CHL

CHN

IDN

JPN

MYS

50

1.589

24,6

286

0

0

0

100

2.688

33,9

310

4,3

0

0

150

3.579

44,2

351

9,2

118

0

200

4.371

53,4

386

13,3

318

22,5

Limite

USD

MEX

PNG

PER

PHL

THA

VNM

50

0

0

13,6

14,8

18,6

7,03

100

34,6

0

16,4

17,0

27,0

6,90

150

67,7

0,067

18,3

18,7

35,5

8,63

200

98,4

0,189

20,5

20,6

43,4

9,40

Notas: (a) Canadá (CAN), Chile (CHL), La República Popular de China (CHN), Indonesia (IDN), Japón (JPN), Malasia (MYS), México (MEX), Papúa Nueva Guinea (PNG), Perú (PER), Filipinas (PHL), Tailandia (THA)y Vietnam (VNM)

Fuente: ITS Global Asia Pacific


Una característica notable de los resultados es el impacto relativamente pequeño que tiene un aumento en los límites en los ingresos del gobierno. La pérdida de ingresos aduaneros sólo se encuentra entre el 1,5% y 2,5% del ahorro total. A pesar de que la pérdida de ingresos de IVA / GST (impuesto por bienes y servicios) es más difícil de estimar, en el peor de los casos representa no más del 8% del ahorro total de recursos generado por el escenario de USD200 y menor bajo el resto.
La pérdida de ingresos es mucho más baja de lo esperada. Con el tiempo, la base de ingresos se ha visto erosionada por una combinación entre tasas arancelarias altamente preferenciales establecidas en el Tratado de Libre Comercio y las existentes exenciones de de-minimis. Esto es válido incluso para aquellas economías que tienen elevadas tasas arancelarias.
La composición de los resultados es prácticamente la misma en cada uno de los escenarios y refleja la economía básica de esta categoría de importaciones: cifras relativamente elevadas pero valor agregado relativamente bajo. Por lo tanto, los impactos basados en el volumen, tales como los de los costos relativos a la administración aduanera y a los procesos de gestión de negocios son más importantes que los basados en el valor, tales como demoras en materia de tránsito y recaudación de impuestos.

En general, estos resultados son contundentes. De hecho, la naturaleza conservadora de este enfoque implica que las estimaciones más refinadas probablemente generen mayores beneficios netos de los que estimamos y no menores.


La mayoría, si no todas, las economías de APEC se beneficiarían al incrementar sus límites existentes en una cantidad considerable. APEC podría ayudar en este proceso si acuerda recomendar a sus miembros un nivel de límite mínimo con la opción de un nivel más alto para satisfacer las circunstancias individuales. Esto apalancaría los beneficios provenientes de acciones unilaterales.
Estas conclusiones se han visto reforzadas por investigaciones recientes. A modo de ejemplo, la Comisión de Productividad, el órgano independiente de asesoramiento económico del gobierno de Australia, se encuentra revisando el régimen de-minimis de ese país. Aunque Australia cuente con el límite de-minimis más alto de APEC y una tasa GST importante (10%), la Comisión ha concluído que cualquier reducción en los límites impondría un costo neto considerable en la economía.
Un aumento en los límites de de-minimis no conlleva poner en peligro la seguridad de las fronteras, ya que en la mayoría de los países se requiere una notificación de carga por adelantado, independientemente del valor declarado de las importaciones. Un límite de de-minimis más elevado puede liberar recursos para abordar temas más urgentes relacionados a la seguridad.

Las implicaciones de la normativa son claras. Un acuerdo de de-minimis comercialmente atractivo hace sentido económico. Mientras que el nivel óptimo del límite sigue siendo una cuestión sin resolver, queda claro en APEC que la dirección tomada hacia un cambio normativo es beneficioso. Esto se encuentra claramente destacado por la relación estimada costo-beneficio que muestra el total de beneficios para la gran mayoría de las economías de los doce de APEC en múltiplos de los costos totales.


Cuando las pérdidas de ingresos potenciales se consideran inaceptables, existe la posibilidad de expandir los acuerdos de despacho “informales” o de establecer los regímenes en donde no existían. De esta manera, se establecerían procedimientos de despacho de aduana más ágiles que los generales aunque menos simples en comparación con los de de-minimis pero sin excepciones impositivas. Esta opción representa un término medio entre la expansión de-minimis y el status quo.

Al mismo tiempo, existe una clara necesidad de realizar más investigaciones para reducir la incertidumbre que reina sobre el nivel óptimo de los límites del de-minimis en general y de mejorar la comprensión de las transacciones económicas que intervienen en el diseño de un régimen de de-minimis. Esto resulta válido para la minoría de los casos en donde los resultados de la evaluación no fueron tan contundentes.



Países en Nuestra Región
Chile
El régimen de aduanas de Chile tiene sus bases en la Ordenanza de Aduanas (decreto con fuerza de ley nº 30 del Ministerio de Hacienda, publicado el 16 de junio de 2005)1. El artículo 103 de la Ordenanza de Aduanas establece que: “Las mercancías que se importan al país deberán pagar los derechos de importación, quedando liberadas de dicho pago sólo las mercancías expresamente declaradas exentas por la ley”. El artículo 68 de dicha ordenanza le permite al Director Nacional de Aduanas establecer un “sistema simplificado diferente del utilizado en las operaciones con carácter comercial”.
Las importaciones están sujetas a los derechos de importación, al impuesto al valor agregado (IVA) y a otros impuestos adicionales que varían según la naturaleza de las mercancías. El IVA es del 19% en la mayoría de los bienes y servicios (OMC 2009a). Las excepciones al IVA dependen del uso o del propósito de las mercancías: una de las más importantes es la concesión para las exportaciones. Algunas mercancías se encuentran sujetas a impuestos adicionales: entre los que se incluyen artículos de lujo, bebidas, tabaco, artículos de pirotecnia y combustibles.
Se estableció un de minimisduty-free” para cargas con un valor en aduanas inferior a USD 30. En estas circunstancias, las mercancías se pueden despachar solo sobre la base del manifiesto y sin necesidad de una declaración de aduana. Las autoridades necesitan pocos2 elementos de datos y documentación respaldatoria: factura comercial y guía aérea o conocimiento de embarque junto con los permisos/certificaciones requeridas por otros organismos gubernamentales en relación con la naturaleza de la mercancía, aunque existe un control 100% no intrusivo para este tipo de cargamentos.
Chile estableció “cargas informales” de de minimis para las cargas con valor de aduana de entre USD30 y USD1.000. El despacho de aduanas se produce sobre la base de una “Declaración Especial Simplificada” y la presentación del manifiesto pero se encuentra restringida a una Guía Aérea para cada declaración simplificada. En otras palabras, el procedimiento simplificado no permite un despacho consolidado. Los elementos de datos y los requisitos de documentación son los mismos que para el de minimis “duty-free” y el control de este cargamento se basa en el riesgo.
Mexico
El régimen aduanero de México tiene sus bases en la Ley Aduanera de 1995 que entró en vigor el 1 de abril de 1996. La versión actual es de 2012. Existen también Reglas de Implementación, así como también Reglas de carácter general en materia de comercio exterior y sus anexos y las decisiones que anualmente toma la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
El marco legal aduanero también incluye otros instrumentos legislativos como el Código Fiscal de la Federación y sus Reglas de Implementación; la Ley de Comercio Exterior (LCE) y sus Reglas de Implementación; y la Tarifa del Impuesto General de Importación y Exportación (TIGIE), el acuerdo en virtud del cual la Secretaría de Hacienda (SE) emite reglas y criterios generales para el comercio exterior, y las disposiciones aduaneras en los tratados de libre comercio firmados por México.
Las importaciones y los productos nacionales están sujetos al IVA, al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y al Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) (OMC 2008).
La tasa general de IVA en México es del 15%. Algunos productos específicos se encuentran exentos:

  • productos de consumo básico tales como productos alimenticios y algunas bebidas (agua, leche, jugos y jarabes);

  • medicamentos;

  • productos sin procesar de original vegetal o animal; y

  • mercaderías para exportación, entre otros, se encuentran exentos del IVA.

El IEPS se aplica tanto a productos nacionales como importados y las tasas varían entre el 20% al 110% en bebidas alcohólicas; alcohol, alcohol desnaturalizado y miel no cristalizada; tabaco; éter de petróleo y combustible diesel (OMC 2008)


La Ley Aduanera de México y las Reglas Aduaneras asociadas estipulan la especificación de los limites de minimis. El de minimis “duty-free” se ha fijado en USD 50 de modo que en las circunstancias en donde el valor de la carga es igual o menor a USD 50, esta última puede entrar a México libre de impuestos y de derechos aduaneros.
Se fijó una “carga informal” de de minimis de USD 1.000 (USD 5.000 si el destinatario es un particular). Los cargamentos que se encuentren por debajo de este limite se podrán despachar en una entrada consolidada y ciertos documentos quedan eximidos de su presentación (el contrato y el documento de embalaje). Si el valor de las mercancías es inferior a USD 300, también se exime la presentación de la factura comercial. Además, existen elementos de datos reducidos para despachos informales.

Perú
El régimen aduanero de Perú está establecido en la Ley General de Aduanas, Decreto Legislativo nº 1053. El artículo 98 de la Ley General de Aduanas establece normas que se aplican a “regímenes aduaneros especiales o trámites aduaneros especiales”. Establece una “carga informal” de minimis mediante su definición: “mercancías sin fines comerciales destinadas a personas naturales y cuyo valor FOB no exceda de dos mil y 00/00 dólares de los Estados Unidos de América (USD 2.000) se someten al Régimen Simplificado de Importación”3
En términos generales, las importaciones de Perú reciben un trato nacional con respecto a los impuestos internos, que incluye el impuesto general a las ventas (IGV), impuesto selectivo al consumo (ISC) y el impuesto de promoción municipal (OMC 2007b). La tasa de IGV es del 17% en la importación o venta de la mayoría de los bienes y servicios en cada fase de comercialización. El impuesto de promoción municipal agrega dos puntos porcentuales a esa tasa.
Entre los productos exentos se encuentran:

  • algunos animales vivos;

  • pescado, excepto los utilizados para comidas y procesamiento de petróleo;

  • leche entera cruda;

  • hortalizas, vegetales y otros productos alimenticios frescos o refrigerados;

  • determinadas frutas frescas o secas;

  • té y café sin tostar o verde;

  • arroz sin descascarillar ;

  • diversas semillas para siembra;

  • guano de aves marinas;

  • urea y sulfato de potasio para usos agrícolas;

  • lana y algodón sin procesar; y

  • ciertos vehículos (OMC 2007b).

Existe un de minimis “duty-free” limitado para las mercancías de valor FOB inferior a USD 200 y que se encuentran bajo la clasificación 9809.00.00.20 del Sistema Armonizado de Perú, que esencialmente se aplica solo a documentos.


Existen algunas exenciones limitadas en relación con los requisitos de documentación para “cargas informales” de minimis y de minimis “duty-free”. Sin embargo, las exenciones no son tan abarcadoras como las existentes en las otras economías examinadas en este estudio.


1 Otros instrumentos que forman parte del régimen son la Ley Orgánica del Servicio (decreto nº 329 del 20 de junio de 1979), el Arancel Aduanero (decreto nº 1019 del 31 de diciembre de 2001 y sus enmiendas), el Código Tributario (decreto ley nº 830 del 31 de diciembre de 1974), el Compendio de Normas Aduaneras (resolución nº 1300 de 2006), ley nº 18.525 sobre la Importación de Mercancías al País y sus enmiendas y la ley nº 19.912 de 2003 (OMC 2009a).

2 No son necesarios los datos de registro del importador o los códigos de clasificación arancelaria del Sistema Armonizado


3 párrafo (m)



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