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2. Título II: Disposiciones Territoriales

2.1. Consideraciones generales sobre la adecuación de las Disposiciones Territoriales a la LSENPC

El PIOT define el Modelo de Ordenación Insular y los Modelos de Ordenación Comarcal de las 11 comarcas en que divide la Isla. Cada uno de estos modelos consiste en un esquema sintético y abstracto de la propuesta de estructuración territorial, mediante la descripción de sus cuatro elementos constitutivos: la distribución básica de los usos, el sistema de núcleos urbanos y rurales, las infraestructuras básicas (especialmente la red viaria) y los equipamientos insulares. Todas las disposiciones a través de las cuales se establece el Modelo de Ordenación Insular y los Modelos de Ordenación Comarcal tienen el carácter de directrices de ordenación, sin alcance directo sobre actos de uso del suelo o intervenciones, pero vinculantes para la Administración Pública en el ejercicio de sus políticas sobre el territorio (entre ellas las de planificación territorial y urbanística). Por eso, para que los modelos de ordenación adquirieran efectividad práctica, el PIOT establecía que todo planeamiento –y muy en particular los planes generales municipales– habían de desarrollarlos y concretarlos a través de sus determinaciones, entre ellas las urbanísticas.

El artículo 94.2 de la LSENPC señala que los Planes Insulares tienen por objeto la ordenación estructural del espacio insular, definiendo el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. En el artículo 95.1 se afirma que uno de los fines fundamentales de los planes insulares es propiciar el desarrollo sostenible de la isla, a través de la distribución equilibrada de los usos y la previsión de los sistemas generales y equipamientos supramunicipales. Por último, en el artículo 96.2 se considera una determinación de ordenación de los PIO la “definición de sistemas territoriales equilibrados y eficientemente articulados, favoreciendo el desarrollo de nuevas centralidades que aumenten la accesibilidad de los ciudadanos a los servicios con el objetivo de disminuir la movilidad”. Pues bien, todos estos objetos, fines y contenidos se resuelven en el PIOT vigente a través del Modelo de Ordenación, a escala insular y comarcal por lo que cabría defender que la definición del mismo es compatible con la nueva Ley.

Sin embargo, de otra parte, como ya hemos repetido a lo largo de este informe-propuesta, la Ley niega la concepción de los planes municipales como figuras que desarrollan el Modelo de Ordenación Insular; de hecho, todas las determinaciones normativas del PIOT tienen que ser de aplicación directa, y en caso de remitirse el desarrollo de algunos contenidos a otros planes, ha de ser a los territoriales (parciales o especiales), no a los urbanísticos. Hay pues que entender que cuando el legislador señala que compete al PIOT establecer el modelo de organización y uso del territorio insular para garantizar el desarrollo sostenible, considera que éste se puede definir mediante la concreción finalista de elementos de relevancia insular en sí mismos, sin necesidad de establecer directrices sobre el resto del territorio.

De la interpretación anterior –que compatibiliza las referencias de la Ley al modelo insular con las limitaciones que establece a las determinaciones de los planes insulares– resultaría que un PIO puede (y debe) definir el modelo de ordenación insular, pero no de la forma en que lo ha hecho el PIOT. El modelo insular del Plan Insular no puede ser un esquema abstracto que, para ser efectivo, requiera desarrollarse a través del planeamiento municipal, vinculando y condicionando las determinaciones de éste. Por tanto, como el Modelo de Ordenación del PIOT (tanto el insular como los comarcales) responde a esta concepción, podría concluirse que todo él (todas las disposiciones territoriales del Título II de las Normas) ha quedado derogado por incompatibilidad básica con la nueva Ley. Pero tal conclusión sería demasiado tajante. Es verdad que la concepción de Plan Insular que presidió la formulación del vigente es esencialmente incompatible con la que establece la nueva Ley lo que aconseja que el Cabildo se plantee formular un nuevo PIOT; sin embargo, ello no implica que todas las disposiciones territoriales hayan sido derogadas por la LSENPC. De hecho, aunque el Modelo de Ordenación del PIOT no responde al que prevé la Ley, sí contiene determinaciones más o menos equivalentes a las que ésta establece.

A continuación, se procede a repasar, de forma genérica, las determinaciones mediante las que el PIOT define los cuatro elementos constitutivos del modelo de ordenación insular y de los comarcales:



  1. La distribución básica de los usos se concreta en una división exhaustiva del territorio insular en Áreas de Regulación Homogénea (ARH), asignando a cada categoría de ellas un régimen básico de usos e intervenciones. Tal como está configurado este elemento del modelo, vincula al planeamiento urbanístico, tanto en la clasificación y categorización de suelo como en el establecimiento de las condiciones de admisibilidad de usos e intervenciones (en particular, en el suelo rústico). Como ya se ha expuesto en la parte A de este informe-propuesta, el PIOT no es competente para establecer con carácter exhaustivo ninguno de los dos tipos de determinaciones. Tan sólo puede delimitar para establecer determinaciones de ordenación aquellas áreas con relevancia insular. Bajo este criterio básico, en el epígrafe 2.4 de este informe-propuesta dedicado a las disposiciones sobre las ARH se discute, respecto de cada una de ellas, su compatibilidad con la Ley.

  2. El sistema de núcleos urbanos principales se resuelve en el PIOT vigente mediante dos tipos de determinaciones directivas. Por un lado se relacionan los distintos núcleos clasificándolos según los niveles que establecían las Directrices de Ordenación General (derogadas). Esta determinación, más allá de una mera jerarquización de la red de núcleos existentes en cada comarca, carecía en realidad de consecuencias concretas, por lo cual no tiene encaje en las Normas, de acuerdo a la nueva Ley. De otra parte, respecto de cada uno de los núcleos urbanos de cada comarca se señalaban criterios generales de ordenación e intervención que, obviamente, debían implementarse a través de los planes urbanísticos e incluso de actuaciones municipales. Está claro que este tipo de determinaciones (que además son obviamente directivas) no se justifican en razón de su relevancia insular y, por tanto, son contrarias a las competencias que la LSENPC atribuye a los PIO. Habrán, por tanto, de suprimirse de las Normas, sin perjuicio de que puedan incorporarse en otros documentos del PIOT, tal como se expone más adelante.

  3. El modelo viario y de transportes consiste en la definición de la red de carreteras insulares (y comarcales) y en el señalamiento de condiciones de ordenación respecto de cada uno de estos elementos viarios. En este caso, es evidente que lo que está haciendo el PIOT queda amparado por la nueva Ley toda vez que no es otra cosa que definir las infraestructuras de transporte de interés supralocal (artículo 98.1.a). De otra parte, las condiciones que se señalan sobre cada viario con el carácter de normas directivas a los planes territoriales especiales que desarrollen su ordenación deben trasladarse de las Normas.

  4. Las restantes infraestructuras, al igual que las viarias, se definen las de primer nivel, y se establecen condiciones para desarrollar su ordenación a través de planes territoriales especiales. Se entiende que ambos tipos de determinaciones son compatibles con la LSENPC, si bien las segundas deben desplazarse de las Normas a otros documentos del PIOT.

  5. Los equipamientos supramunicipales, el PIOT identifica y establece determinaciones de ordenación sobre algunos de estos equipamientos estructurantes a escala insular o comarcal. No obstante, el concepto de equipamiento supramunicipal del PIOT es más restrictivo que el de la Ley, ya que no incluye, por ejemplo, los polígonos industriales supramunicipales, los grandes centros comerciales y los grandes centros de ocio. La definición y ordenación de estos “equipamientos insulares” (en la terminología legal) era remitida por el PIOT a planes territoriales especiales que, como ya se ha expuesto en el anterior epígrafe 1.4, son compatibles con la Ley, si bien deben desplazarse de las Normas a otros documentos del PIOT.

A la vista de lo expuesto, parece claro que este Título II en su conjunto ha sufrido una profunda modificación como resultado de la entrada en vigor de la nueva Ley. En cuanto a su carácter de Normas ha quedado derogado en su mayor parte, ya que sólo podrán mantenerse aquellos preceptos que se refieran a la definición u ordenación de elementos o ámbitos territoriales de relevancia insular. De otra parte, las determinaciones cuyo objeto era establecer condiciones para los planes territoriales que habrían de desarrollar la ordenación de elementos constitutivos del Modelo de Ordenación Insular han de suprimirse de este Título de las Normas pero no quedan derogadas, sino que deben desplazarse a otros documentos del PIOT. Finalmente, el resto de determinaciones que se refieren a elementos o ámbitos territoriales que no pueden considerarse de relevancia insular (en particular los criterios de ordenación del sistema de núcleos urbanos) han quedado derogados en cuanto a su alcance dispositivo; no obstante, se entiende que deben pasarse a la Memoria de Ordenación, como explicación de la propuesta de ordenación que propone el PIOT, a fin de que pueda ser considerada por las distintas administraciones públicas en sus planes y actuaciones (pese a no ser vinculantes).

2.2. Secciones 1ª y 2ª del Capítulo 1: Aspectos generales del Modelo de Ordenación Territorial

Art. 2.1.1.1. Concepto de Modelo de Ordenación Territorial: Este artículo define lo que el PIOT entiende por Modelo de Ordenación Territorial, y esa definición, al no entrar en detalles, no puede entenderse contraria a la LSENPC, ni siquiera cuando se señala de forma genérica que “los planes que concreten la ordenación y los procesos de actuación sobre el territorio, deberán propiciar que la realidad territorial tienda progresivamente hacia dicho Modelo”. De otra parte, si bien el carácter de este artículo es explicativo, se entiende que es necesario para poder aplicar el Título II.

Art. 2.1.1.2. Características del Modelo de Ordenación Territorial del PIOT: Este artículo consta de cinco párrafos, todos ellos de carácter explicativo pero que se consideran necesarios para poder aplicar las disposiciones territoriales. A continuación, se pasan a valorar la compatibilidad de cada uno de los párrafos con la nueva Ley:


  1. El párrafo 1 establece la naturaleza esquemática del Modelo y que sus determinaciones son las que estrictamente tienen carácter estructurante a nivel insular. Aunque no todas tienen realmente carácter estructurante insular, esta afirmación es plenamente compatible con la LSENPC.

  2. El párrafo 2 define los cuatro componentes del Modelo y repite que tienen capacidad estructurante insular. Puede concluirse, por tanto, que tampoco es incompatible con la LSENPC.

  3. El párrafo 3 establece que los cuatro componentes responden al Sistema Territorial instaurado por las Directrices de Ordenación General de Canarias. Toda vez que estas Directrices han sido derogadas, hay que entender que también ha quedado derogada esta frase. El resto del párrafo, que enlaza los componentes del Modelo del PIOT con los sistemas territoriales de las Directrices hay que entenderlo asimismo derogado.

  4. El párrafo 4 declara que el Modelo de Ordenación Territorial del PIOT es de naturaleza abstracta, sin que sus trazados definan límites precisos. Podría admitirse este carácter abstracto siempre que su concreción fuera a través de planes territoriales, pero difícilmente cabría que la totalidad de las determinaciones gráficas del PIOT requirieran desarrollo ya que ello implicaría casi obligadamente que fueran los planes municipales los que lo hicieran. Por ello, se considera que este párrafo ha quedado derogado, lo cual, de otra parte, carece de efectos prácticos al tratarse de un texto de carácter explicativo.

  5. El párrafo 5 declara que el Modelo de Ordenación Territorial del PIOT es, además, flexible, global y abierto. Dado el carácter genérico con que se define cada una de estas cualidades, se entiende que no hay contradicción con la LSENPC.

Art. 2.1.1.3. Los niveles del Modelo de Ordenación Territorial en el PIOT: Este artículo se limita a exponer que el Modelo de Ordenación Territorial se establece en el PIOT en dos niveles: el insular y el comarcal. En nada se contradice la nueva Ley distinguiendo entre elementos insulares y comarcales, ya que estos últimos son también supramunicipales y, por tanto, de relevancia insular. De otra parte, pese al carácter explicativo de este artículo, se entiende que es necesario para poder aplicar las disposiciones territoriales de este Título II.

Art. 2.1.1.4. La estructura comarcal del PIOT: Este artículo es una mera justificación de la división que hace el PIOT de la isla en comarcas; su carácter explicativo, a diferencia del de los anteriores artículos, no es necesario para la aplicación de las disposiciones sustantivas, por lo que se entiende que debe suprimirse de las Normas y desplazarse a otros documentos del PIOT.

Art. 2.1.1.5. Contenido y alcance operativo del Modelo de Ordenación Territorial: Este artículo regula el alcance del Modelo y cómo debe ser desarrollado por todos los planes y programas con incidencia territorial y, en particular, por los planes urbanísticos. Como ya se ha argumentado en el epígrafe 2.1 anterior, en este asunto radica una de las contradicciones fundamentales del PIOT con la LSENPC, por lo que se entiende que el artículo ha quedado derogado en su totalidad.

Art. 2.1.2.1. Los submodelos de ordenación territorial: Este artículo define los cuatro elementos que conforman el Modelo de Ordenación Territorial, y consta de tres párrafos que pasan a valorarse individualizadamente en cuanto a su compatibilidad con la LSENPC:



  1. El párrafo 1 define los cuatro componentes. Tal como se ha argumentado en el anterior epígrafe 2.1, sin perjuicio de que se mantengan los cuatro submodelos en la descripción de la Memoria, como disposiciones normativas no tiene cabida la definición de los núcleos urbanos principales y la distribución básica de los usos debe limitarse a la delimitación de aquellas áreas de relevancia insular. Las infraestructuras básicas (viarias y otras) así como los equipamientos insulares sí son determinaciones propias del PIOT en el nuevo marco legal. En consecuencia, deberá modificarse este párrafo, suprimiendo los núcleos urbanos principales y modificando la exposición vinculada a la distribución básica de los usos. De otra parte, pese a su carácter explicativo, se entiende que este párrafo es necesario para la correcta aplicación de las disposiciones territoriales.

  2. El párrafo 2 vincula los componentes del Modelo de Ordenación Territorial a las Directrices de Ordenación General; dado que las Directrices han sido derogadas, también este artículo.

  3. El tercer párrafo viene a decir lo mismo que el párrafo 4 del artículo 2.1.1.2, y como ya se ha justificado, debe entenderse derogado.

Art. 2.1.2.2. La distribución básica de los usos: Este artículo comprende dos párrafos de carácter claramente explicativo. En el primero de ellos se señala que la propuesta de ordenación del PIOT a este respecto consiste en la división de la totalidad de la isla en ámbitos territoriales, cada uno con un destino principal y un régimen complementario de usos e intervenciones. Como ya se ha expuesto anteriormente, se entiende que la nueva Ley no permite que el PIOT asigne regímenes de usos (aún básicos) a la totalidad de la isla, sino que debe limitarse a aquellos ámbitos de relevancia insular y, en su caso, a localizar aquellos usos de nivel estructurante insular. Por tanto, hay que entender que el contenido de este artículo (así como parte de la regulación a que remite del capítulo 3) no es completamente compatible con la LSENPC. Si a ello se suma que los dos párrafos tienen carácter explicativo, se entiende conveniente suprimir el artículo de las Normas y, debidamente corregido, desplazarlo a otros documentos del PIOT.

Art. 2.1.2.3. Los núcleos urbanos principales: Este artículo explica la propuesta del PIOT sobre el sistema de núcleos urbanos, que consiste en relacionar en cada comarca cuáles son, clasificándolos en tres niveles (en los términos establecidos por las derogadas Directrices de Ordenación General), y señalar las condiciones que deben respetar para su ordenación los instrumentos de desarrollo del PIOT. La identificación e incluso clasificación jerárquica de los núcleos podría ser una determinación admisible del PIOT (amparada por el contenido enunciado en la letra e) del artículo 96.2), pero no con alcance normativo, toda vez que no parece que la Ley permita que el planeamiento insular establezca disposiciones vinculantes sobre la ordenación de los ámbitos residenciales. Menos dudas plantea concluir que el PIOT no está legitimado para establecer condiciones para la ordenación de los núcleos urbanos19, que es claramente competencia de los planes urbanísticos municipales. En consecuencia, se considera que este artículo debe suprimirse de las Normas y, debidamente corregido, desplazarlo a otros documentos del PIOT.

Art. 2.1.2.4. Las redes básicas de infraestructuras: Este artículo explica cómo el PIOT define y ordena (o remite la ordenación a planes territoriales) las redes básicas de infraestructuras, que son uno de los componentes del Modelo de Ordenación Territorial propuesto. Como ya se ha argumentado, las determinaciones del PIOT a este respecto se encuentran plenamente amparadas por la nueva Ley, por lo que este artículo es compatible con la misma. Pese a su carácter explicativo, se entiende que debe mantenerse por ser necesario para la aplicación de las disposiciones sustantivas.

Art. 2.1.2.5. Los equipamientos insulares: Este artículo explica cómo el PIOT define y ordena (o remite la ordenación a planes territoriales) “aquellos elementos dotacionales que, en razón del ámbito (insular o comarcal) al que sirven, adquieren capacidad estructurante propia de la escala del PIOT”. Como ya se ha argumentado, las determinaciones del PIOT a este respecto se encuentran plenamente amparadas por la nueva Ley, por lo que este artículo es compatible con la misma. Pese a su carácter explicativo, se entiende que debe mantenerse por ser necesario para la aplicación de las disposiciones sustantivas.



2.3. Sección 3ª del Capítulo 1 y Capítulo 2: Los Modelos de Ordenación Insular y comarcales

La Sección 3ª del capítulo 1 está dedicada a la descripción del Modelo de Ordenación Insular propuesto por el PIOT; las 11 secciones que componen el capítulo 2 tienen por contenido la descripción de los modelos de ordenación comarcal de cada una de las 11 comarcas en que el PIOT divide la Isla. Todas estas secciones tienen la misma estructura de contenido: hay cinco artículos dedicados cada uno a uno de los componentes del modelo de ordenación (distribución básica de los usos, sistema de núcleos urbanos, infraestructuras, modelo viario y de transportes, y equipamientos) y, en las secciones comarcales, uno primero de consideraciones previas y uno final de criterios de actuación. Desde el punto de vista de la adecuación de los contenidos a la LSENPC, dado que la conclusión respecto de cada uno de los artículos es válida para todos los demás artículos equivalentes, se pasa a continuación a hacer el análisis detallado teniendo en cuenta las consideraciones generales expuestas en el anterior epígrafe 2.1:



  1. Los artículos titulados “consideraciones previas” (sólo en los modelos comarcales) tienen un marcado carácter explicativo, sin que en absoluto sean necesarios para la aplicación de las Normas. En consecuencia, deben desplazarse de las Normas a otros documentos del PIOT.

  2. Los artículos dedicados a la “distribución básica de los usos” tienen carácter directivo en forma de instrucciones (excesivamente genéricas, en todo caso) a ser tenidas en cuenta por los planes generales en la ordenación de los municipios de cada comarca. Toda vez que, como ya se ha señalados repetidamente, en el nuevo marco legal no puede el Plan Insular imponer la concreción de sus determinaciones a los planes urbanísticos, hay que entender que estos artículos deben desplazarse de las Normas a otros documentos del PIOT.

  3. Los artículos sobre “el sistema de núcleos urbanos” comprenden determinaciones que, además de ser directrices al planeamiento urbanístico, no se justifican en razón de su relevancia insular y, por tanto, son contrarias a las competencias que la LSENPC atribuye a los PIO. Han de entenderse, por tanto, derogados, al menos en su alcance normativo. No obstante, se entiende que cabe incorporarlos en otro documento como descripción de la propuesta de ordenación del PIOT.

  4. Los artículos cuyo objeto son “las infraestructuras” (tanto los dedicados a las básicas como los que tratan sobre el modelo viario y de transportes) tienen dos tipos de contenidos: por un lado la definición de las infraestructuras que, en la terminología de la nueva Ley, tendrían el carácter de sistemas generales insulares; y, por otro, el señalamiento de instrucciones directivas, bien para los instrumentos que desarrollen la ordenación (planes territoriales) bien para las actuaciones que pudieran acometerse sobre cada una de ellas. Ambos tipos de determinaciones son compatibles con la nueva Ley. No obstante, se entiende que las de naturaleza directiva no deben contenerse en las Normas. En cuanto a la definición de las infraestructuras que el PIOT “califica” como sistemas generales, sería más operativo que se relacionaran en el artículo 2.1.2.4, en el que, además, se indicara el plano en el cual se recogen.

  5. Respecto de los artículos cuyo objeto son “los equipamientos” ha de llegarse a las mismas conclusiones que sobre las infraestructuras: que ambos tipos de determinaciones son compatibles con la nueva Ley, pero que se entiende que las de naturaleza directiva deben desplazarse al Programa y la relación de los equipamientos calificados como sistemas generales insulares debería pasarse al artículo 2.1.2.5, en el que, además, se indicara el plano en el cual se recogen.

Finalmente, los artículos denominados “criterios de actuación” consisten en directrices para las políticas sectoriales en cada ámbito comarcal, que por su carácter no deben estar en las Normas sino desplazarse a otros documentos del PIOT.

Como resumen del análisis detallado, se concluye que la casi totalidad de los contenidos de la Sección 3ª y del capítulo 3 ha de suprimirse, ya que, de acuerdo a la nueva Ley, no pueden estar en las Normas. La excepción son las relaciones de infraestructuras y equipamientos insulares que se recomienda que se desplacen a los artículos correspondientes de la Sección 2ª del capítulo 1. De otra parte, la mayoría de las disposiciones de carácter directivo pueden mantenerse pero desplazándose de las Normas a otros documentos del PIOT para, sin efectos vinculantes, describir de forma integral la propuesta de ordenación del Plan Insular.



2.4. Sección 1ª del Capítulo 3: Generalidades (de las Áreas de Regulación Homogénea)

Art. 2.3.1.1. Definición: Este artículo consta de dos párrafos, que a pesar de tener ambos carácter explicativo, se consideran necesarios para la correcta aplicación de las disposiciones normativas:



  1. El párrafo 1 establece que el “modelo de distribución de usos del PIOT” se define mediante la división del territorio en ámbitos de ordenación con suficiente homogeneidad interna. Dado su carácter genérico, se entiende que este párrafo no es incompatible con la LSENPC.

  2. El párrafo 2 define las ARH como categorías de igual régimen básico de regulación de usos y remite su delimitación a los correspondientes planos de ordenación del PIOT. Ahora bien, en el nuevo marco legal, habría de decir que las ARH son las categorías de igual régimen básico de usos correspondientes a ámbitos delimitados en atención a su relevancia insular en la definición del modelo de ordenación territorial. Con tal corrección se entiende compatible con la LSENPC.



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