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A. ASPECTOS GENERALES PREVIOS

1. Consideraciones preliminares y criterios generales

En el Preámbulo de la reciente LSENPC se dice que “es preciso racionalizar mediante una reordenación de las reglas y de los instrumentos de intervención sobre el suelo en aras de conseguir la claridad y la certidumbre, evitar duplicidades e incoherencias (es preciso aclarar los campos de acción del planeamiento insular y del plan general), eliminar la dispersión normativa (como sucede en las normas reguladoras del suelo rústico) y, también, actuar sobre los excesos regulatorios (introduciendo un principio de contención en las normas y en los planes)”1. Más adelante se añade que “…esta norma incorpora el principio de contención. Se introduce la regla de que cada plan desarrolle las determinaciones que le corresponden de acuerdo con la ley, sin ir más allá de lo estrictamente necesario (criterio habitual en el Derecho europeo); declarando nulo de pleno derecho todo aquello en lo que exceda”2. La última consideración relevante del Preámbulo se refiere al papel de las administraciones públicas canarias, desde “el criterio rector del reparto competencial que efectúa esta ley es la garantía de la autonomía de cada Administración pública para ejercer sus competencias sin injerencias indebidas de otras entidades públicas”3.

Desde este marco introductorio y justificativo ha de entenderse que la intención del legislador es deslindar lo mejor posible los contenidos de cada instrumento de ordenación en base al criterio del reparto competencial (cuestión distinta es que lo consiga en el articulado). Podría afirmarse que cada Plan sólo puede establecer contenidos sustantivos sobre los que tenga título competencial la administración que lo formula y, además y justamente por la misma razón, lo aprueba definitivamente. En el caso de los planes que formula y aprueba el Cabildo, todo su contenido debe estar justificado en razón de la competencia insular sobre la materia. Naturalmente, si en la relación de contenidos de un instrumento que formula el Cabildo se deja claro cualquiera de ellos, nada hay que discutir. Sin embargo, en esos preceptos4 no está todo lo claro que hubiera sido deseable en qué consiste concretamente cada uno de los epígrafes que se relacionan como contenido de dichos planes. Se entiende que, en el marco del preámbulo (y sin perjuicio de aplicar otros criterios complementarios), al concretar cada uno de estos contenidos ha de interpretarse su alcance y extensión desde un doble criterio: que sea claramente justificable la competencia del Cabildo para ordenar el aspecto de que se trate (lo cual equivale a que tenga clara relevancia insular) y, de otra parte, que la ordenación de dicho aspecto por el Cabildo no suponga invadir o limitar5 la competencia municipal en dicha materia.

2. Criterios para determinar la contradicción con la Ley de las determinaciones del PIOT

Si bien es obvio que la entrada en vigor de la LSENPC ha derogado todas las determinaciones del PIOT que son contrarias a la misma, no es fácil pronunciarse respecto de cada una de las disposiciones concretas que conforman el contenido sustantivo del PIOT en el sentido de si contradice la Ley. La conclusión inversa es siempre más sencilla: obviamente, si una determinación del PIOT vigente puede encuadrarse entre las relacionadas en los artículos 96, 97, 98, 99 y 100 no ha quedado derogada porque forma parte del contenido que la nueva Ley atribuye a los Planes Insulares. Sin embargo, la ambigüedad en la definición de muchos de los contenidos hace que la aplicación de este criterio (en este caso para verificar qué determinaciones no han sido derogadas) no sea inmediata sino que exija una reflexión y justificación, sujeta necesariamente a interpretaciones. Por ejemplo, uno de los contenidos del Plan Insular (artículo 96.2f) es la “determinación de los suelos que deban preservarse del proceso urbanizador”. En base a esta norma podría sostenerse que el Plan Insular puede clasificar (o “pre-clasificar”) si se prefiere la totalidad del suelo rústico de la Isla correspondiente, limitando la capacidad municipal de delimitar los suelos urbanos y urbanizables a los vacíos que deje. Esta interpretación –en principio no contradictoria con lo señalado en ese artículo implicaría vaciar de contenido la competencia urbanística municipal (podría llegarse a limitar ésta desde el PIO a la ordenación de los suelos urbanos consolidados) y por tanto, desde una óptica más general y sistémica, ha de entenderse que contradice la Ley. Volviendo al criterio general expuesto en el epígrafe 1, a este respecto concreto habría que interpretar que el PIO puede y debe, ciertamente, determinar los suelos que deben preservarse de la urbanización (y, por tanto adquirir la clasificación de rústicos), pero sólo de aquéllos cuya preservación urbanizadora se justifica en razones de índole insular (y, en concreto, las que se relacionan el siguiente artículo 99). En todo caso, sin entrar aquí en los casos concretos, lo importante es resaltar que un segundo criterio para la aplicación de la derogación es verificar si cada determinación concreta del PIOT queda comprendida en el contenido que para el mismo establece la LSENPC, interpretando cada uno de estos preceptos en congruencia con el resto de criterios y, sobre todo, con los generales.



3. Criterios para la determinación de las disposiciones urbanísticas del PIOT

La citada Disposición Derogatoria única de la LSENPC deroga, como es evidente, todas las disposiciones del PIOT contrarias a la Ley pero remarca que, en especial, las urbanísticas. Ahora bien, la Ley no precisa cómo discernir si una determinación concreta es o no de naturaleza urbanística. Parece razonable entender como determinaciones urbanísticas las que constituyen la ordenación urbanística, la cual, de acuerdo a lo establecido en el artículo 135 se desarrolla en dos niveles diferentes: la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada. Así, en una primera aproximación cabría concluir que al menos todas las determinaciones del PIOT cuyo alcance y contenido se correspondiese con alguno de los epígrafes definidos en los artículos 136 (ordenación urbanística estructural) y 137 (ordenación urbanística pormenorizada) habrían de entenderse derogadas. Ahora bien, como analizaremos a continuación, dicha conclusión no es en absoluto acertada.



3.1. La clasificación y categorización de suelo

Las determinaciones de clasificación y categorización de suelo se materializan en delimitaciones gráficas en planos, consistiendo en la división del territorio objeto de ordenación en recintos, asignando a cada uno de ellos una determinada clase y categoría de las previstas en la LSENPC. Ciertamente, esta determinación es y siempre ha sido propia y exclusiva de los planes generales (entre los instrumentos de planeamiento urbanístico). Sin embargo, a pesar de ser una determinación urbanística, la Ley obliga a que sea establecida en el ámbito de los Espacios Naturales Protegidos por los correspondientes planes, los cuales tienen el carácter de instrumentos de ordenación ambiental y no instrumentos de ordenación urbanística (artículo 83).

También cabe sostener que los Planes Territoriales (en particular, los parciales) necesariamente deben establecer la clasificación de suelo de sus ámbitos de ordenación toda vez que la LSENPC los concibe como instrumentos suficientes para legitimar la ejecución y, en tal caso, han de contener la ordenación pormenorizada precisa; no parece lógico que en un ámbito ordenado por un Plan Territorial, éste establezca determinaciones de ordenación pormenorizada sin asignar también la clase y categoría de suelo, que es la condición básica y previa para la fijación de aquellas.

Por último, y aunque no queda del todo claro en el artículo 25, también parece que los Proyectos de Interés Insular o Autonómico podrían establecer la clase y categoría de suelo de los ámbitos sobre los que se formulan o, al menos, imponer al planeamiento general la obligación de modificar la clase y categoría vigentes. Así, por ejemplo, la implantación mediante un Proyecto Insular de un uso prohibido por Ley en la categoría de suelo vigente en el PGO obligaría a establecer una categoría distinta.

El breve repaso de los párrafos anteriores muestra cómo la propia Ley prevé que instrumentos que no son de ordenación urbanística puedan e incluso deban establecer determinaciones de clasificación y categorización de suelo que son ciertamente urbanísticas. En el caso del Plan Insular de Ordenación (PIO) resulta que la LSENPC prevé al menos cuatro tipos de determinaciones propias de su contenido a las que significativamente llama sobre régimen urbanístico del suelo. En el artículo 99 se señala que “los planes insulares de ordenación delimitarán las siguientes zonas del territorio de cada isla: a) Las que deban preservarse del proceso urbanizador y, en su caso, edificatorio, porque su transformación sería incompatible con el desarrollo sostenible de la isla; b) Las que deben destinarse a usos del sector primario, en especial los agrarios, forestales o extractivos; c) Las que deben preservarse del desarrollo urbanístico por su valor agrícola existente o potencial, o por su valor paisajístico o patrimonial relevante; d) las que deban ser excluidas del proceso de urbanización y edificación, en prevención de riesgos sísmicos, geológicos, meteorológicos u otros, incluyendo los incendios forestales”.

Estas determinaciones suponen la delimitación de recintos a los que se asigna el régimen urbanístico del suelo rústico, porque ésta es la clase de suelo que corresponde a los terrenos que han de ser excluidos del proceso urbanizador. Pero es que, además, si el PIO puede (y debe) delimitar los ámbitos que deben destinarse a usos agrarios, forestales o extractivos, o que deben preservarse por sus valores paisajísticos, la LSENPC está diciendo que puede delimitar ámbitos a los que estaría asignando el régimen urbanísticos de las categorías de suelo rústico de protección agraria, de protección forestal, de protección minera o de protección paisajística. Es decir, estas determinaciones que la Ley atribuye expresamente al PIO se corresponden exactamente con las de clasificación y categorización de suelo de los planes generales. Por tanto, ha de empezar a cuestionarse que toda determinación urbanística del planeamiento insular ha quedado derogada por la LSENPC.

Podría plantearse que aunque el PIO puede delimitar recintos precisos en el mapa de la isla a los que les establece el régimen urbanístico de una categoría de suelo rústico concreta, no puede establecer explícitamente dicha categorización. Vendría a ser, por ejemplo, que el PIO delimitara un ámbito sobre el que establece que debe ser preservado por motivos de protección paisajística y, consiguientemente, regula con las pertinentes condiciones de admisibilidad (y prohibición) de usos e intervenciones que, además, son congruentes con el régimen que la Ley asigna al Suelo Rústico de Protección Paisajística. Pero, aun así, el Plan Insular no dice expresamente que ese ámbito concreto queda categorizado como SRPP, sino que remite al Plan General a que materialice esa categorización concreta (pudiendo éste reajustando la delimitación geográfica). Esta solución no deja de ser un artificio formal, pues lo cierto es que, dado que la LSENPC obliga a que todas las determinaciones del PIO tengan carácter vinculante, categorice expresamente o no el PIOT ámbitos concretos, lo cierto es que éstos quedan sometidos al mismo régimen urbanístico que si estuvieran categorizados por el PGO.

Más relevante parece discutir otras dos cuestiones. La primera si el PIO puede ejercer la capacidad de delimitar “ámbitos que deban quedar excluidos del proceso urbanizador” de forma exhaustiva; es decir, de modo tal que el Plan General de un municipio no tenga prácticamente margen de decisión en la clasificación del suelo. Por expresarlo de la forma más extrema, imaginemos que un Plan Insular delimita como terrenos a preservar de la urbanización la totalidad de la isla salvo los suelos consolidados por la urbanización y/o la edificación, así como aquellos ámbitos vacantes pegados a algunos núcleos. Resultaría claro que, con esta técnica, el Cabildo estaría prácticamente definiendo a cada Ayuntamiento cuáles son los terrenos rústicos, urbanizables y urbanos de su municipio, vaciando de contenido la competencia urbanística de clasificación (y categorización) de suelo. Para evitar lo que claramente es contrario al espíritu de la LSENPC, ha de interpretarse que la delimitación de los ámbitos previstos en el artículo 99 debe estar justificada en el interés insular. Así, por ejemplo, el Cabildo puede delimitar zonas del territorio que deban destinarse a usos agrarios cuando la importancia de las mismas se justifica (expresamente) desde el interés insular; pero ello no implica que el Ayuntamiento no pueda delimitar otros ámbitos que, a la escala municipal, también deban destinarse a estos usos. En otras palabras, el Cabildo en el PIO puede clasificar y categorizar suelo rústico (explícita o implícitamente) pero no puede llevar esta competencia al extremo de agotar el ejercicio de la misma por el Ayuntamiento.

A este respecto, ha de matizarse que la delimitación de las zonas a que se refiere el artículo 99 no vale para todas las categorías de suelo rústico que establece la LSENPC. Así parece razonable que el PIO puede delimitar zonas equivalentes a ámbitos rústicos adscritos a cualquiera de las categorías de protección ambiental, en razón de las exigencias del desarrollo sostenible. Asimismo, también podrían delimitarse zonas adscribibles a las categorías de suelo rústico de protección agraria, forestal, hidrológica y minera, como ya se ha comentado. La delimitación de ámbitos equivalentes a suelo rústico de protección de infraestructuras sólo sería admisible para garantizar la funcionalidad y protección de infraestructuras y equipamientos de carácter insular. Por último, ha de entenderse que el PIO no puede delimitar zonas que correspondan a las siguientes categorías de suelo rústico:

a) De asentamiento, tanto rural como agrícola, porque la LSENPC sólo permite la “concreción de los criterios legales para la identificación y delimitación de los asentamientos rurales y agrícolas” pero no la delimitación de estos.

b) Suelo rústico común, ya que, atendiendo a su definición legal, no parece que pueda justificarse en motivos de interés insular o, al menos, no queda incluido en ninguno de los supuestos del artículo 99.

La segunda cuestión relevante sería si sobre esos ámbitos delimitados por el PIO en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 99 LSENPC se puede llegar a establecer una regulación con el mismo alcance y contenido que la que establece el PGO sobre las distintas categorías de suelo rústico. Este aspecto se trata en el epígrafe 3.8.

Por último, en relación a la clasificación y categorización del suelo, entendemos que con carácter general el Plan Insular no puede delimitar ámbitos a los que asigne las clases de suelo urbanizable o urbano. Puede admitirse que el PIO pueda y deba definir el sistema de núcleos urbanos, como uno de los componentes básicos de los sistemas territoriales equilibrados de la isla, que es una de las determinaciones de ordenación señaladas en el artículo 96.2. Ahora bien, esta determinación no puede entenderse más allá de unos esquemas básicos sin que en ningún caso se traduzcan en delimitaciones precisas de ámbitos espaciales. También sería admisible incluir en el PIO algunas normas mínimas para garantizar que el PGO, al clasificar suelo urbano y urbanizable no contradiga el sistema territorial equilibrado de núcleos urbanos definido de forma esquemática a escala insular.

No obstante, debe concluirse que el PIO puede y debe establecer la clasificación de suelo urbano o de suelo urbanizable sobre aquellos ámbitos que delimite expresamente como reservas para actividades que sean estratégicas para el desarrollo insular (letra g) del artículo 96.2) y que, obviamente, sean ámbitos a los que les correspondan estas clases de suelo. Así, por ejemplo, el Plan Insular está legitimado para delimitar un polígono industrial insular y establecer sobre él mismo todas las determinaciones de ordenación necesarias para su directa ejecución (o remitir éstas a un Plan Territorial Parcial); parece lógico que ello supone la posibilidad de clasificarlo como suelo urbanizable (o urbano).



3.2. La delimitación de las áreas, sectores y ámbitos cuya ordenación pormenorizada se remita al planeamiento urbanístico de desarrollo

Esta determinación urbanística estructural no encuentra amparo en ninguno de los contenidos señalados en los artículos 96 y siguientes LSENPC; por tanto, debemos concluir que si alguna disposición del PIOT establece la obligación de formular un instrumento de planeamiento de desarrollo urbanístico sobre algún ámbito (sea territorial o sectorial), la misma ha sido derogada. En base al criterio general del legislador de deslindar las competencias insulares de ordenación de las municipales, esta conclusión tiene lógica; carecería en efecto de sentido que la eficacia ejecutiva de una ordenación del PIOT requiriera de la formulación de un plan urbanístico que estableciese la ordenación pormenorizada. De otra parte, hay que recordar que la intención del legislador es que la ordenación del PIOT sea, en su mayor parte, de directa aplicación (artículo 101.1b), limitando a supuestos concretos y casi tasados la posibilidad de desarrollo de sus determinaciones, que siempre se llevará a cabo mediante planes territoriales, nunca urbanísticos.



3.3. La delimitación de los suelos urbanos consolidados y no consolidados y urbanizables

Esta determinación hay que entenderla referida a la categorización de estas dos clases de suelo, reforzando la idea ya señalada en el epígrafe 3.1 de que la delimitación de suelos urbanos y urbanizables es del ámbito competencial exclusivo de lo urbanístico (no tanto así los rústicos, como ya se ha expuesto). Por tanto, ha de concluirse que cualquier determinación del PIOT que suponga imponer o incluso condicionar la clasificación y categorización de los suelos urbanos o urbanizables ha de tener una justificación muy evidente desde la óptica insular para no considerar que ha sido derogada por la LSENPC (por ejemplo, como ya se ha comentado en el epígrafe 3.1, la delimitación de un polígono industrial de ámbito insular).



3.4. La determinación de los sistemas generales y otros elementos estructurantes

La definición y ordenación de los elementos con capacidad estructurante del territorio (equipamientos e infraestructuras, en particular) es una determinación que tiene naturaleza territorial o urbanística según el elemento estructurante tenga o no carácter insular. Dicho de otra forma, el Plan Insular puede y debe identificar todos aquellos elementos a los que otorgue (motivadamente) el carácter estructurante insular. Además, el PIO puede ordenar pormenorizadamente (hasta el grado suficiente para legitimar los actos de ejecución) cada uno de estos elementos o bien remitir su ordenación a un plan territorial especial (artículos 98.2 y 120.1).

Se vuelve a confirmar en cuanto a esta determinación, el criterio general del legislador de deslindar las competencias insulares y municipales. Los sistemas generales y elementos estructurantes insulares no pueden ser definidos ni ordenados por el planeamiento urbanístico; respecto de cada uno de ellos, el Plan General ha de limitarse a recoger las determinaciones que establezca el PIO o, en su caso, el Plan Territorial Especial correspondiente. Pero, a la inversa, el Plan Insular no puede establecer determinaciones que impongan o condicionen la delimitación y ordenación por los Ayuntamientos de equipamientos o infraestructuras que no estén definidos como insulares. Si tal hiciera, estaría conteniendo determinaciones urbanísticas no amparadas expresamente en los artículos que regulan su contenido y, consecuentemente, habrían quedado derogadas a la entrada en vigor de la Ley.

3.5. Definiciones de los parámetros de la edificación y de usos que sean necesarios para la ordenación

Este tipo de determinaciones no formaba parte de la ordenación urbanística (ni estructural ni pormenorizada) hasta la entrada en vigor de la Ley 14/2014 que las introdujo (y la reciente LSENPC las ha mantenido). De modo que, desde enero de 2015, las definiciones de los parámetros reguladores de la edificación (por ejemplo, cómo se mide la superficie edificable) o de los usos pasan a considerarse determinaciones urbanísticas y, por ende, no podrían formar parte del contenido del planeamiento insular. Ha de señalarse que con este precepto (artículo 136 A.e), la Ley está admitiendo que cada Plan General defina las definiciones de los parámetros reguladores de la edificación y de los usos en su término municipal. Dicho de otra forma, se está legitimando, por ejemplo, que la forma de medir la superficie edificable o las alturas en un municipio sea distinta de la de otro, o que un mismo uso sea definido de una manera en un municipio y de otra en el vecino. Estos aspectos, en el marco legal anterior, podrían haber sido regulados uniformemente para todo el archipiélago a través de las Normas Técnicas, pero tal contenido ya no aparece previsto en la actual regulación de ese instrumento (artículo 141).

A pesar de lo expuesto, se entiende que los instrumentos de planeamiento insular deben poder contener las definiciones de los usos y actividades que les sean necesarias para su regulación sustantiva. Si bien en ninguno de los artículos de la LSCan dedicados a señalar el contenido del Plan Insular se indica que éste pueda establecer normas de regulación de los usos y actividades en las distintas partes del territorio, hay varios argumentos de la Ley que llevan a concluir que dicho contenido, si bien con limitaciones, sí es propio de la competencia del Plan Insular:

a) El artículo 96.2.1, señala como uno de los contenidos del PIO, el “establecimiento de criterios para homogeneizar los usos en las diferentes categorías de suelo rústico”. Aunque no queda claro que entiende el legislador por “homogeneización” de los usos del suelo rústico, lo que sí puede convenirse es que el contenido de las mismas implica desarrollar “definiciones de usos”.

b) La Disposición Transitoria Quinta prevé también que, en tanto se proceda a la adaptación del plan insular a la ley, los cabildos podrán aprobar ordenanzas provisionales insulares fijando los criterios de homogeneización de los usos del suelo rústico según sus categorías.

c) Al regular la autorización en suelo rústico de actos y usos no ordinarios, la Ley establece que debe informar el Cabildo “sobre la existencia o no de prohibición en el planeamiento insular”, lo cual implica que sobre estos usos el planeamiento insular puede contener normas sustantivas en cuanto a su admisibilidad en el territorio

Así pues, cabe sostener que el Plan Insular puede contener determinaciones de ordenación sobre los usos (en el epígrafe 3.8 se discuten el alcance y límites de tales determinaciones) y, por tanto, puede contener las definiciones de usos y actividades necesarias para establecer tales determinaciones, sin perjuicio de que dichas definiciones no sean vinculantes para el planeamiento urbanístico.

Con un razonamiento análogo, ha de concluirse que los instrumentos de planeamiento insular sólo pueden incluir definiciones de los parámetros reguladores de la edificación si establecen determinaciones reguladoras de la edificación. Ahora bien, estas determinaciones sólo tienen sentido cuando el Plan está ordenando pormenorizadamente un ámbito o elemento.



3.6. Determinaciones de protección patrimonial

Al igual que en el caso de los sistemas generales, la identificación de elementos con valores singulares (arquitectónicos, históricos, culturales o paisajísticos) y el establecimiento de disposiciones de protección (sobre cada uno de ellos o agrupadas por categorías), pueden ser determinaciones territoriales si tales valores tienen relevancia insular. El artículo 96.2.e establece que es contenido del PIO la “identificación, ordenación y evaluación de los paisajes representativos de la isla, a fin de preservar sus valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos”. Ciertamente, parece lógico que este contenido se amplíe a cualesquiera otros elementos –no sólo paisajes– que también son representativos de la isla (conjuntos históricos, zonas arqueológicas, edificios singulares, etc).

Sin embargo, lo que no podría hacer el planeamiento insular, es imponer la protección de elementos cuyos valores no alcancen tal relevancia insular ni tampoco condicionar la competencia municipal para decidir cuáles son esos elementos a proteger ni las determinaciones concretas con las cuales establece la protección de los mismos.

3.7. Determinaciones de ordenación en suelo urbano y urbanizable

En el artículo 136.B y en el artículo 137.B la LSENPC define el contenido de la ordenación estructural y pormenorizada en suelo urbano y urbanizable. Queda claro que todas esas determinaciones son de naturaleza urbanística y por tanto, con carácter general, no son propias de los Planes Insulares. Sólo podrían admitirse (no entenderse derogadas) sobre aquellos ámbitos delimitados por ser estratégicos desde la óptica insular.



3.8. Determinaciones de ordenación en suelo rústico

Siguiendo el criterio de la anterior Ley del Territorio, la LSENPC considera que sólo hay ordenación urbanística pormenorizada en suelo rústico en las categorías de los asentamientos. En las restantes categorías la Ley sólo menciona las determinaciones de ordenación estructural que consisten en la determinación de los usos genéricos atribuibles a cada categoría. La Ley, sin embargo, no define lo que entiende por usos genéricos pero, en todo caso, ha de concluirse que esta determinación no puede consistir en establecer las condiciones de admisibilidad sobre una relación suficientemente exhaustiva de modo que se entienda suficiente para legitimar los actos de ejecución (ordenación pormenorizada).

Ahora bien, al regular los procedimientos de autorización de actos y usos en suelo rústico, la LSENPC distingue entre los que tengan cobertura en el planeamiento y los que no. A estos efectos, el legislador entiende que un uso tiene cobertura en el planeamiento cuando cuenta con determinaciones con el grado de precisión suficiente para permitir su ejecución. Dado que tal es justamente la definición de ordenación pormenorizada, ha de concluirse que la Ley prevé que se pueda establecer dicha ordenación pormenorizada sobre todas las categorías de suelo rústico, por más que no la contemple en el artículo 137. Esa ordenación pormenorizada, de otra parte, puede ser contenido propio de los planes urbanísticos, pues el artículo 76 señala que los planes que den cobertura a usos en suelo rústico deben contar con informe favorable del Cabildo, lo que hace pensar que se trata de planes elaborados por los ayuntamientos. Ha de concluirse, por tanto, que sí cabe ordenación pormenorizada en suelo rústico.

Ahora bien, como es lógico, la LSENPC tampoco establece claramente el contenido de las determinaciones que constituirían la ordenación pormenorizada en suelo rústico. No obstante, al definir el contenido de los planes y normas de los espacios naturales protegidos señala que regularán el régimen de usos e intervenciones sobre cada uno de los ámbitos resultantes de su ordenación, distinguiendo entre usos permitidos, prohibidos y autorizables. Se trata del tradicional sistema de ordenación de los usos (no de los genéricos) en suelo rústico que vienen haciendo también los planes generales: para cada ámbito diferenciado de ordenación (sean recintos con igual categoría o de menor entidad) se aporta una relación lo más exhaustiva posible de usos (e intervenciones) pronunciándose específicamente sobre la admisibilidad de cada uno de ellos. La cuestión es si este contenido de ordenación puede formar parte del Plan Insular. De entrada queda claro que no son determinaciones limitadas solo a los instrumentos urbanísticos, toda vez que la Ley prevé que en el ámbito de los ENP las contengan los planes de ordenación de los mismos. Pero es que, siguiendo el criterio de que el legislador ha pretendido deslindar las competencias de ordenación, hay dos argumentos para defender que estas determinaciones pueden ir en los PIO:

a) En primer lugar, las que independientemente de la categoría del suelo rústico, se refieren a usos cuya autorización requiere de informe del Cabildo sobre la existencia o no de prohibición en el planeamiento insular (usos no ordinarios en suelo rústico). Del propio texto legal resulta con claridad que el Cabildo es competente para prohibir cada uno de estos usos en partes concretas de la isla. Ahora bien, si puede eso, con mayor razón tiene que entenderse que puede establecer normas sustantivas de regulación que no sólo se limiten a prohibir, sino a señalar condiciones concretas para la implantación de esos usos en el territorio.

b) En segundo lugar, la LSENPC encomienda al PIO (en gran medida como consecuencia de su carácter de PORN) establecer las limitaciones que correspondan sobre los espacios y elementos significativos del patrimonio natural de la Isla. Ello implica que en determinados ámbitos de la isla es necesario que el PIOT regule con el nivel detallado propio de la ordenación pormenorizada las condiciones de admisibilidad de los usos e intervenciones, incluso de aquéllos que son ordinarios.

c) En tercer lugar, la LSENPC prevé que el PIO delimite ámbitos que deben destinarse a usos del sector primario. Obviamente, tales delimitaciones deben justificarse también por su relevancia insular; una vez verificada tal condición, parece obligado que para que dichas reservas sean efectivas (y atendiendo al criterio del legislador de que los planes tengan carácter finalista) el mismo PIO debe poder regular las condiciones de admisibilidad de los usos, al nivel habitual de pormenorización.

Así pues, debe concluirse que el Plan Insular puede establecer condiciones de regulación de los usos cuya autorización compete al Cabildo sin referencias territoriales (asimismo, en tanto no se adapten los PIO este contenido puede ser incorporado en la Ordenanza Insular prevista en la Transitoria Quinta). Pero también puede establecer determinaciones pormenorizadas de admisibilidad de cualesquiera usos (basándose en una lista exhaustiva propia) en aquellos ámbitos que haya delimitado justificando su relevancia insular; estos ámbitos pueden ser los delimitados por el PORN por su importancia natural (a este asunto se dedica el epígrafe 4) como las reservas en suelo rústico por motivos estratégicos insulares. Por tanto, se entiende que el PIOT puede incluir determinaciones de ordenación, incluso pormenorizada, en suelo rústico (y en concreto sobre la regulación y admisibilidad de los usos) siempre que se justifique en base a los supuestos anteriores; en caso contrario estarían derogadas. De otra parte, es obvio que tales determinaciones serían vinculantes y, por tanto, no podrían ser alteradas por los Ayuntamientos en los planes municipales.



3.9. Condiciones complementarias para la implantación en suelo rústico de usos no ordinarios

La última de las determinaciones de ordenación urbanística estructural que se recoge en el artículo 136 parece una adaptación de la antigua disposición sobre las condiciones que podía establecer el Plan General sobre los Proyectos de Actuación Territorial (PAT) que pudieran plantearse en el suelo rústico del término municipal. Del mismo modo que la aprobación de los PAT no era competencia municipal pero el TRLOTENC permitía que desde los planes generales se les impusieran condiciones, ahora las iniciativas de usos y actividades no ordinarias en suelo rústico tampoco pueden ser resueltas de forma autónoma por los Ayuntamientos (requieren la previa valoración del Cabildo), pero éstos sí pueden contemplar en sus planes urbanísticos determinaciones que garanticen su integración en el modelo de ordenación municipal e incluso, motivadamente, prohibir determinados en usos en determinadas partes del territorio.

Así pues, estas determinaciones, por su propia naturaleza, sólo pueden estar contenidas en los planes generales municipales y, por tanto, no forman parte del contenido del PIOT. Sin embargo, determinaciones de contenido muy similar sí pueden y deben formar parte del PIOT y, por tanto, no habrían de calificarse como urbanísticas. Nos referimos a aquéllas mediante las cuales se establecen las condiciones de los usos y actividades no ordinarias para implantarse en las distintas partes del territorio insular. Es decir, las normas sustantivas de regulación de esos usos a las que ya aludimos en el epígrafe anterior.

3.10. Determinaciones de ordenación urbanística pormenorizada

A diferencia de lo que se ha hecho respecto de las determinaciones urbanísticas estructurales, entendemos que no es necesario revisar individualmente cada una de las determinaciones urbanísticas pormenorizadas relacionadas en el artículo 137 para alcanzar las conclusiones pertinentes sobre la posibilidad de que las mismas estén contenidas en el Plan Insular. Sin entrar en detalle, dejemos sentado que las distintas determinaciones de ese artículo encuentran su ámbito de aplicación normal en los suelos urbanos y urbanizables (ordenados): consisten en la definición de alineaciones y con ellas de la trama urbana, en la asignación de condiciones de edificación y de admisibilidad de usos, la asignación de aprovechamientos y, finalmente, las previsiones de programación y gestión urbanística. Son las necesarias para poder llevar a cabo la ejecución, para que un proyecto que requiere autorización esté legitimado por el planeamiento.

En el marco de la antigua legislación, se entendía que ni el PIO ni los planes territoriales debían contener este tipo de determinaciones6. Ello suponía que, por ejemplo, las actuaciones estratégicas definidas por los instrumentos de planeamiento insular, para ser ejecutadas, requerían incorporarse a los planes urbanísticos correspondientes, con la consiguiente limitación a la capacidad de acción de los Cabildos. La Ley 14/2014, sin llegar a mencionar explícitamente el término “ordenación pormenorizada”, admitió que los instrumentos insulares podían legitimar directamente la ejecución de las infraestructuras y sistemas generales insulares, ante la evidente necesidad de que los Cabildos pudieran realizar dichas obras sin necesidad de incorporarlas en los planes municipales.

Como ya hemos dicho repetidas veces, el espíritu de la nueva Ley es deslindar claramente las competencias insulares y municipales de modo que los Cabildos puedan ordenar los ámbitos y elementos de relevancia insular hasta el grado de detalle necesario para legitimar la ejecución. De hecho, esta intención queda reflejada en la disposición (artículo 101.1.b) que establece que las determinaciones del PIO serán siempre de directa aplicación7. Así, queda fuera de toda duda de la lectura del artículo 98, que el PIO puede establecer sobre los sistemas generales y equipamientos estructurantes insulares todas las determinaciones de ordenación necesarias para proceder directamente a su implantación. Dicho en otras palabras, exactamente las mismas que un Plan General puede establecer sobre un sistema general municipal para legitimar su ejecución; es decir, cualquiera de las de ordenación pormenorizada.

Pero, de otra parte, uno de los contenidos del Plan Insular de Ordenación es la determinación de las reservas de suelo necesarias para determinadas actividades estratégicas para el desarrollo insular. Delimitar ámbitos concretos de la isla con el carácter de reservas estratégicas ha de estar obviamente muy justificado por el PIO desde la óptica insular pero, una vez cumplido ese requisito, es claro que la Ley prevé que el propio plan insular (o un plan territorial parcial) establezca todas las determinaciones de ordenación necesarias, sin limitaciones en cuanto al grado de pormenorización de las mismas. El ejemplo más claro es seguramente la delimitación de un polígono industrial insular, como en el caso de Tenerife, es (aunque sea mucho más) la Plataforma Logística del Sur. Que estos ámbitos de interés insular pueden ser ordenados hasta el detalle necesario para legitimar la ejecución queda claro en la Ley, en primer lugar, porque pasan a considerarse “sistemas generales y equipamientos estructurantes de interés supramunicipal” y, en segundo lugar, porque como tales la Ley prevé que sean ordenador directamente por el PIO o remitidos a planeamiento territorial.

Así pues, ha de concluirse que el Plan Insular puede contener determinaciones con idéntico contenido a las que en el planeamiento urbanístico se denominan de ordenación pormenorizada (y que, en todo caso, sean las necesarias para legitimar la ejecución sin necesidad de recogerse en ningún instrumento de planeamiento municipal), pero sólo sobre aquellos ámbitos de la isla delimitados expresa y motivadamente por ser de relevancia estratégica insular. En el resto del territorio el PIO no podría contener ese tipo de determinaciones y, de contenerlas, estarían derogadas.



3.11. Conclusiones: ¿puede tener el PIO determinaciones urbanísticas?

Una primera y fácil respuesta sería decir que no, porque una determinación que esté en el PIO, por el simple hecho de ser parte de su contenido dispositivo, deja de calificarse como urbanística. Ahora bien, esta afirmación puede tener cierta consistencia taxonómica8, pero no resuelve nada en la práctica. Por eso, independientemente de que se califiquen o no como urbanísticas, lo que nos interesa dilucidar es si el Plan Insular de Ordenación puede contener determinaciones cuyo contenido sea el mismo que las relacionadas por la LSENPC en los artículos 136 y 137.

Formulada así la cuestión, la respuesta debe ser necesariamente afirmativa, en primer lugar, referida a aquellos ámbitos del territorio delimitados y definidos en el PIOT por ser de relevancia insular. ¿Cuáles son estos ámbitos? En principio los espacios y elementos significativos del patrimonio natural de la Isla, las reservas de suelo necesarias para actividades estratégicas y los sistemas generales y equipamientos estructurantes insulares.

Sobre estos ámbitos el PIO puede establecer cuantas determinaciones de ordenación considere necesarias, incluyendo las equivalentes a las urbanísticas pormenorizadas cuando se prevea la ejecución. Pero no sólo eso, la potestad de planeamiento (es decir, la capacidad de establecer determinaciones concretas de ordenación, llamémosles urbanísticas o no) radica en el instrumento de ordenación insular y, por tanto, dichas determinaciones justificadas por su relevancia insular habrán de ser necesariamente recogidas por los instrumentos de planeamiento urbanístico910.

No se oculta que esta interpretación supone entender que hay partes del territorio insular que la Ley detrae de la competencia de ordenación municipal. Obviamente, para no devaluar las competencias municipales estos ámbitos no sólo deben estar justificados en cuanto a su relevancia insular sino, además, ser proporcionados a la dimensión de la Isla, dejando espacio suficiente para que los ayuntamientos puedan ejercer la ordenación de sus términos municipales11.

Pero, además de poder establecer determinaciones urbanísticas (o de contenido idéntico a las de los planes urbanísticos) sobre los ámbitos de relevancia insular, ha de concluirse que al menos el PIO puede establecer dos tipos de determinaciones que también tienen los planes urbanísticos:

a) Las condiciones sectoriales y de admisibilidad sobre usos y actividades no ordinarios en suelo rústico, que serán de aplicación en la emisión de los informes del Cabildo sobre dichos usos.

b) Las definiciones de los usos (y de los parámetros de la edificación) que sean necesarios para establecer determinaciones de ordenación sobre los mismos (sean sectoriales o de admisibilidad). Estas definiciones sólo podrán tener carácter vinculante cuando las determinaciones que se apoyan en las mismas sean competencia propias del Plan Insular; en el resto de usos, tendrán un carácter de referencia y, si están de acuerdo los Ayuntamientos, pueden ser la base para establecer los criterios para homogeneizar los usos en las diferentes categorías de suelo rústico (artículo 96.2.i).

Cualquier otra determinación del PIOT cuyo contenido sea equivalente a cualquiera de las relacionadas en los artículos 136 y 137 debe entenderse que, al no estar permitida por la Ley y ser de naturaleza urbanística, ha quedado derogada con la entrada en vigor de la LSENPC.



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