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DEFINICIONES NACIONALES SOBRE PA


En Colombia se ha iniciado un proceso de conceptualización sobre el tema, lo cual ha originado la reflexión y análisis sobre una definición de Pasivos Ambientales que facilite el tratamiento técnico, económico, político y legal, con unidad de criterio, sobre un problema de dimensiones cada vez más globales. En este proceso, se encuentran diferentes tipos de planteamientos, incluyendo los que se han venido obteniendo en los talleres que al respecto ha impulsado el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia (MMA).
Tabla 1.1

Análisis de definiciones internacionales sobre pasivos ambientales


Entidad

Definición

Criterios

Metodologías de identificación y valoración mencionadas

Observaciones

Ambiental (físico, biotico, social)

Económico

Legal

CONAMA CHILE

El pasivo ambiental es de origen antrópico. Corresponde a los impactos negativos acumulados por largo tiempo y afectan la calidad de vida de las personas.

Por malas practicas ambientales, los impactos son recurrentes y pueden ser irreversibles. Residuos sólidos, líquidos y gaseosos, destrucción de hábitats, sobre explotación de recursos, deficiencias en infraestructura, deterioro del suelo y falta de áreas para recreación.

La responsabilidad y el costo son de quien genera el pasivo, cuando este es insolvente o no tiene obligación legal (derivado de una norma?) El Estado asume la responsabilidad.

La responsabilidad es del generador del pasivo, se sugiere que se debe resolver desde una perspectiva de sociedad, antes que individual, aún cuando sus orígenes pueden ser imputables a individuos particulares.

Se deben establecer definiciones explícitas de aceptación del nivel de resolución de un problema. Se recomiendan los siguientes pasos; identificación, diagnostico, priorización y formulación de planes de recuperación.

Se acepta la responsabilidad frente a generaciones futuras y que la identificación del culpable no necesariamente lleva la solución del problema. CONAMA ve los pasivos desde un punto de vista regional y plantea la creación de un fondo Estatal para atenderlos.

EPA - USA

Es la obligación legal de realizar un gasto en el futuro por actividades realizadas en el presente o el pasado, sobre la manufactura, uso, lanzamiento, o amenazas de lanzar, sustancias particulares o actividades que afectan el medio ambiente de manera adversa (1996).

Se especifica la existencia de un daño ambiental o afectación adversa, él termino ambiental presupone que hace referencia a cualquiera de los componentes del medio.

Está dado por el costo de restaurar los recursos naturales afectados a su condición básica, compensaciones por las pérdidas, la recuperación y costos de evaluación de los daños (CERCLA, 1996)

Los pasivos ambientales surgen del incumplimiento de leyes ambientales federales, estatutos, regulaciones y acuerdos, bien sean de carácter nacional, estatal o local, o generados en procesos judiciales que institucionalizan parámetros de protección ambiental.

Se recopila, organiza y analiza la información, se realizan estadísticas y se obtienen datos para establecer la magnitud del perjuicio ambiental, daño a los recursos naturales, etc. Se determina la manera apropiada para restaurar y compensar los perjuicios. (Natural Resources Damage Assessment” - EPA, 1999).

Los pasivos por actividades que han terminado, por cambio en las leyes o aquellos que no se pudieron evitar o prevenir y por actividades que no se han iniciado se manejan a través de la Ley de Superfund, es decir el estado asume la responsabilidad del manejo del pasivo y su costo.

BRASILError: Reference source not found

Depósitos antiguos y sitios contaminados que producen riesgos para el bienestar de la colectividad, de acuerdo con evaluaciones técnicas avaladas por la autoridad competente.

La definición y el tratamiento mismo de los pasivos, se encuentran relacionados con la disposición de residuos sólidos y residuos peligrosos, contaminación del suelo, subsuelo, y aguas freáticas así como los riesgos asociados a la salud humana y el bienestar social.

La obligación es del causante a no ser que el pasivo sea generado por un efecto ambiental acumulativo, el causante no exista o sea insolvente en cuyo caso los costos serán asumidos por la colectividad (la Sociedad o el Estado).

Existe la necesidad de establecer las directrices legales y crear las bases jurídicas, para el tratamiento de los pasivos ambientales, el problema fundamental es cuando no hay esclarecimiento de la culpa.

Se plantean una serie de pasos, desde la identificación y diagnostico del pasivo hasta su remediación. Conceptualmente, esta enfocado a detener el avance del pasivo y sus riesgos. El tratamiento para cada caso debe ser especifico de acuerdo con las características del efecto, el medio afectado y el contaminante especifico.

Se da gran importancia a la acción de neutralizar el riesgo ambiental y humano, sobre todo en la etapa precoz del pasivo.

Alemania4

Daños al medio ambiente causados por diferentes plantas (actividades industriales, comerciales, etc. ?)

Daños al medio ambiente que causan efectos adversos a la salud humana o daña algunas propiedades.

Los dueños de negocios deben proveer cobertura precaucionaría por medio de seguros de pasivos con una compañía de seguros.

Si la emisión causa efectos adversos a la salud humana o si daña algunas propiedades; el dueño esta obligado a corregir el daño y compensar la parte afectada. En Alemania se aplica el acta de Pasivos Ambientales desde 1 de Enero de 1991.

No se dispone de esta información. (Es de suponer que el costo de la reparación del daño viene dado por la magnitud del mismo, la valoración que hagan las partes y el valor final pagado una vez atendido el pasivo ambiental)

La información encontrada no permite tener mayor detalle, sobre todo para aquellos pasivos generados a partir de accidentes, los acumulativos o donde la actividad generadora ha terminado o el dueño es insolvente, en cuyo caso es el Estado quien debiera asumirlos.

ELEMENTOS COMUNES

Obligación, deuda o cuenta por pagar resultante de la obligación de cubrir el costo de reparar un daño al medio ambiente, impacto negativo o efecto adverso, resultado de una actividad antrópica.

Debe ser un efecto adverso, sobre cualquiera de los componentes ambientales (físico, biótico o social) o presente riesgo para la salud humana.

El causante del daño debe asumir el costo de la reparación, puede ser por medio de pólizas de seguro. Los pasivos generados por actividades terminadas, impactos acumulados o negligencia de la autoridad serán de responsabilidad del Estado.

El pasivo puede resultar, del incumplimiento de una norma o de sentencias judiciales, cuando se afecten bienes de terceros o bienes públicos.

Es necesario realizar un proceso, para cada caso especifico que incluye, la identificación y jerarquización de los daños ambientales.

El Estado asume los pasivos cuando el responsable ya no existe, por insolvencia, para daños por acumulación de efectos y daños a los recursos naturales.

Es importante notar que la matriz para el caso Colombiano, Tabla 1.2 y Tabla 1.3, presenta los conceptos emitidos por personas que representan a las autoridades y empresas del Sector Energético Colombiano que participaron en el taller Nacional y los talleres regionales sobre pasivos ambientales, esto quiere decir que recoge el pensamiento de los agentes nacionales que tienen que ver con el tema, entre ellos:

  • Autoridades ambientales y entidades sectoriales: MMA, CVC, CRQ, DAGMA, UPME, MME, MINERCOL, DNP, CRC, COPOURABA, GOBERNACION DE ANTIOQUIA, CORANTIOQUIA, CORNARE, AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE LA ABURRA, CONTRALORIA DE ANTIOQUIA, DADIMA, CARDIQUE, ANDI.

  • Sector eléctrico: EMGESA, CHIVOR, EPM, TRANSELCA, BETANIA, ISA, TERMOTASAJERO, ISAGEN, TERMOVALLE, TERMOCAUCA, EPSA, CEDELCA, ELECTROCARIBE, ELECTROCOSTA, CORELCA – TERMOGUAJIRA, TEBSA, TERMOFLORES.

  • Sector petróleo: FUNDACIÓN HOCOL, HOCOL, ACP, ICPC, ECOPETROL, BP, OXY, ESO - MOBIL, BP – AMOCO.

  • Otros: UNIVERSIDAD NACIONAL, UNIVERSIDAD DE MEDELLIN, CONSULTORES AMBIENTALES, FUNDACION MAMONAL, CEMENTOS CARIBE.

A modo de síntesis de este análisis, se puede concluir que existe coincidencia en que un pasivo es una obligación, una deuda derivada de la restauración, mitigación o compensación por un daño ambiental o impacto no mitigado. Este pasivo es considerado cuando afecta de manera perceptible y cuantificable elementos ambientales naturales (físicos y bióticos) y humanos, es decir la salud, la calidad de vida e incluso bienes públicos (infraestructura) como parques y sitios arqueológicos.

Se asevera que el pasivo se puede generar por deficiencias en la gestión ambiental, por cambios en la normatividad o efectos ambientales acumulados, igualmente por riesgos que potencialmente pueden ocasionar daños futuros al medio. Existen grandes diferencias en los planteamientos en cuanto a la asignación de la responsabilidad del pasivo y el cubrimiento de los costos, en algunos casos se hace alusión a la responsabilidad derivada de la sentencia “El que contamina paga”, en cuyo caso la responsabilidad es del generador del pasivo. Otras posiciones establecen una responsabilidad conjunta entre el generador del pasivo y el Estado, derivada de las deficiencias en la vigilancia y control ambiental, así como de los cambios normativos, los cuales se asegura, generan pasivos ambientales.

Se asigna al Estado la responsabilidad de los pasivos por efectos ambientales acumulados, los derivados del cambio de la regulación y aquellos propios de sus actividades, de terceros insolventes o que ya no existen. Desde luego, esto es un tema de mucho debate y cuya solución se encuentra en la aplicación del derecho No se encontró referencia a metodologías especificas para identificar y valorar pasivos ambientales, se citan herramientas de asignación de costos e identificación de riesgos ambientales.

Tabla 1.2



Analisis de definiciones nacionales sobre pasivos ambientales


Entidad

Definición

Criterios

Metodologías de identificación y valoración mencionadas

Observaciones

Ambiental (físico, biótico, social)

Económico

Legal

Taller ambiental Chinauta diciembre de 1999

MMA - Resumen de encuestas

Obligación legal de una empresa o persona natural de hacer un gasto futuro, debido al ejercicio de una actividad, uso, vertimiento o desecho de una sustancia particular, que afecta, daña o agota de manera peligrosa y perjudicial los recursos naturales y/o el ambiente.

Produce un daño perceptible al medio, afecta la salud humana o la sostenibilidad de los sistemas productivos.

Obligación de incurrir en un gasto para reintegrar resarcir o compensar un bien natural afectado.

La responsabilidad legal recae sobre la persona jurídica o natural que causa el daño y es compartida con la autoridad por deficiencia en los controles

Técnica actuarial, Juicio profesional, Estimación de costos por los ingenieros

Es importante notar que el pasivo se encuentra definido en muchos casos como el daño en sí mismo y no como el costo del daño.

GRUPO 1

Deuda ambiental acumulada

Se identifica como una deuda relacionada con la salud pública y el deterioro de los ecosistemas

Corresponsabilidad entre el sector productivo y la sociedad, la deuda tiene que ver con el nivel de línea base, diagnóstico y evaluación del problema, así como con la viabilidad del negocio.

Corresponsabilidad entre la sociedad y el sector productivo, se debe concertar, planes, metas, etc., definir instrumentos e indicadores.

Risk based corrective action (ASTM).

Aquí se introduce el concepto de tiempo (pasado) se habla de línea base y diagnostico para valorar los pasivos. Nótese que se involucra a la sociedad (Estado, Nación) como corresponsables.

GRUPO 2

Deuda ambiental, impactos ambientales no mitigados.

Se relaciona con la definición de impacto ambiental (cambio en las condiciones naturales de un ecosistema por una actividad humana)

Se debe identificar el impacto y los responsables, priorizar impactos y definir plan con criterios de eficiencia y capacidad financiera teniendo en cuenta la viabilidad del negocio.

Los estudios de línea base, información histórica, PMA, PMS, EIA y auditorias ambientales, sirven para determinar los pasivos y responsables, para proyectos antes de la Ley 99 de 1993.

Estudios de línea base, información histórica, PMA, PMS, EIA y auditorias ambientales.

Aquí se trata de establecer una división, antes y después de la Ley 99 de 1993, indica las herramientas de que se dispone para determinar pasivos, vistos como un impacto ambiental no mitigado.

GRUPO 3

Producto de la deficiencia en la gestión ambiental

Existe un daño ambiental, relacionado con la perdida de funcionalidad o riesgo para: la salud humana, los ecosistemas, el entorno o la infraestructura.

El costo del daño esta relacionado con restaurar el ambiente hasta recuperar su funcionalidad y no necesariamente al estado inicial. La responsabilidad deriva de los aspectos legales.

Cuando una obligación legal ha sido desconocida, la responsabilidad es del privado, cuando esta no existía la responsabilidad es conjunta, con el Estado, se define la responsabilidad con criterios de racionalidad técnica, económica y de funcionalidad.

Estudio de casos, talleres de discusión, seguimiento, guías de evaluación y seguimiento, cambio sistema de licenciamiento.

Se introduce el concepto de funcionalidad y de corresponsabilidad para daños ambientales producto de acciones no violatorias de las disposiciones legales, por omisión de la Ley o por impactos acumulados, individualmente dentro del nivel permisible.

Taller regional Cali octubre de 2000.

GRUPO 1

Costo generado por las acciones de remediación de un daño ambiental que no se ejecutan a tiempo

Debe existir un daño ambiental no manejado (mitigado), impactos negativos en la comunidad,

Esta definido como el costo de remediar o eliminar el pasivo y debe pagar quien causa el daño.

La responsabilidad es de quien causa el daño, de acuerdo con el marco legal vigente en el momento.

Los convenios de producción limpia pueden ser la herramienta para el manejo de los pasivos, allí se pueden establecer las metas, indicadores y el presupuesto requerido.

La propuesta concreta es manejar el tema de manera sectorial y concertada.

GRUPO 2

Se acoge la definición de la Environmental Ptrotection Agency - EPA. - USA.

Cuando existe afectación ambiental, teniendo en cuenta la resilencia y resistencia, además de los riesgos sobre la salud humana y calidad de vida.

Valorar los pasivos y fijar plazos para la recuperación, sin afectar viabilidad económica y financiera de las empresas.

El pasivo y la obligación existen cuando se actúa por fuera del marco legal. Técnicamente se debe contar con criterios medibles de acuerdo con las fronteras de la ciencia.

Toma de decisiones basada en riesgos REBECA o CONCAWE, POT, costos y contabilidad ambiental, indicadores ambientales, evaluación ambiental estratégica y educación ambiental.

Este grupo realiza la observación de sí las tasas retributivas contribuyen al mantenimiento de los recursos naturales y por tanto previenen la generación de pasivos.

GRUPO 3

Es una cuenta que permite registrar una deuda relacionada con una afectación medible y cuantificable, con respecto a una línea base, que supere los cambios aceptados por el modelo de desarrollo vigente.

Supone la existencia de un daño ambiental medible y cuantificable, con respecto a la condición de referencia o línea base.

No importa la magnitud o costo del daño, debe ser cuantificable y medible.

La responsabilidad es del que causa el daño.

No se conocen, pero se pueden usar: líneas base y parámetros comunes, planes de ordenamiento sectoriales, contabilidad ambiental, concertación.

Es necesario el conocimiento de la línea base y del marco legal vigente cuando se genero el pasivo. Aquí se identifica el pasivo como un costo por pagar, obligación o deuda.

Tabla 1.3

Analisis de definiciones nacionales sobre pasivos ambientales


Entidad

Definición

Criterios

Metodologías de identificación y valoración mencionadas

Observaciones

Ambiental (físico, biótico, social)

Económico

Legal

Taller regional Medellín octubre de 2000.

GRUPO 1

Deuda ambiental acumulada en el tiempo, que afecta o puede afectar la calidad de vida de las personas, originada por impactos ambientales negativos que pueden llegar a ser irreversibles y que son de origen antrópico

Se deben definir de manera interdisciplinaria, considerando los ámbitos cultural y educativo.

Es necesario valorar los activos ambientales, riquezas naturales y potencialidades.

La responsabilidad es de quien genera el pasivo, de manera independiente a que este escrito o no en la normatividad ambiental. Se le asigna parte de la responsabilidad a la banca multilateral.

Valoración multicriterio a partir de la multifuncionalidad de los bienes ambientales. Capacidad del medio natural de autorregulación. Participación ciudadana, capacitación, concertación.

Se debe aplicar el principio de precaución, sobre todo en aspectos etnoculturales.

GRUPO 2

Costo ambiental causado por la manifestación simple, sinérgica o acumulativa de uno o varios impactos ambientales no aceptados por la sociedad, derivados de una actividad especifica, el cual desencadena externalidades en terceros.

Modificaciones a los factores de composición ambiental que tienen incidencia sobre la evolución ecosistémica y por ende sobre el desarrollo humano.

El costo del pasivo esta asociado a un daño ambiental pasado, por fuera de las normas establecidas y que puede causar daños económicos a terceros.

Los pasivos por incumplimiento de normas legales son responsabilidad del generador del pasivo. Los pasivos por deficiencias de la norma, o acumulación de impactos son de responsabilidad conjunta.

Costos evitados o incurridos, de acuerdo con las particularidades de cada proyecto y la calidad ambiental deseada. Formas funcionales estocásticas. Convenios de producción limpia.

En este caso se introducen el concepto de daño a terceros (Código Civil) y se ve la necesidad de metodologías especificas por proyecto.

GRUPO 3

Un pasivo ambiental es el resultado de un proceso que incluye la identificación, reconocimiento y valoración de un daño ambiental.

Se debe realizar la evaluación realista y cierta de la dimensión del daño (ambiental). Se establece que debe ser participativo.

(El planteamiento prevé que exista una valoración del daño, no aclara a quien pertenece la responsabilidad).

La responsabilidad será asignada en el proceso de reconocimiento de pasivos y puede ser estatal, privada o pública.

Estas deben salir del proceso de reconocimiento de los pasivos.

El elemento fuerte del planteamiento se centra en el reconocimiento de los pasivos mediante un proceso de identificación y valoración por proyectos.

Taller regional Barranquilla noviembre de 2000.

GRUPO 1

Deterioro ambiental generado por el uso no racional de los recursos naturales, que debe ser mitigado y compensado.

Permanencia en el tiempo, cambios negativos en el ecosistema, extensión magnitud, residualidad y vulnerabilidad.

Se debe tener en cuenta deterioro y disminución de la productividad de los ecosistemas, costos por inadecuado manejo, desvalorización de activos, afectación de la calidad de vida, afectación de la comunidad.

La responsabilidad se le asigna a toda la comunidad, sociedad civil, institucional y pública, antes de 1991, después es de cada empresa, sin considerar requerimientos normativos anteriores.

Valoración de impacto ambiental y cuantificaciones para compensación. Costos Hedónicos, costos de viaje, costos evitados o incurridos,

Aquí se plantea que la sociedad, en general, es la responsable y por tanto la que asume los costos. Se desconoce todo el desarrollo ambiental desde 1973 hasta 1991.

GRUPO 2

Costos generados por problemas ambientales preexistentes o futuros, difíciles de cuantificar en la mayoría de los casos, por falta de identificación y valoración de las consecuencias, por desconocimiento científico o ético.

Daños ambientales pasados o futuros.

La responsabilidad debe ser asumida por el generador del pasivo, por el que hereda y el que vigila de acuerdo con el modelo de valoración escogido.

La responsabilidad debe ser asumida por el generador del pasivo, por el que hereda y el que vigila.

Métodos directos e indirectos. EIA, PMA, Convenios etc.

Se determina el pasivo como un objeto de responsabilidad compartida con las autoridades ambientales competentes

GRUPO 3

Costos para remediar impactos ambientales no previstos y previstos pero no mitigados

Se produce una afectación al medio ambiente y los recursos naturales, que también pueden afectar a la sociedad.

El pago del manejo de los pasivos ambientales no lo debe hacer, necesariamente, la autoridad competente.

La responsabilidad del manejo de los pasivos es de la autoridad competente.

De acuerdo con los recursos a valorar y su uso. Costos de viaje, costos Hedónicos, Costos evitados, Concertación.

Se establece que la autoridad ambiental, competente es la responsable del pasivo, aunque los costos los deben asumir el generador del pasivo.

Elementos comunes

Obligación, deuda o cuenta por pagar resultante de la obligación de cubrir el costo de reparar un daño al medio ambiente, impacto negativo o efecto adverso, resultado de una actividad antrópica.

Debe ser un efecto adverso, sobre cualquiera de los componentes ambientales (físico, biótico o social) perceptible y medible, que afecte la funcionalidad del ecosistema o presente riesgo para la salud humana o la infraestructura.

El generador del pasivo deberá asumir el costo del mismo, puede ser por medio de pólizas de seguro. Los pasivos generados por actividades terminadas, impactos acumulados o negligencia de la autoridad serán de responsabilidad del Estado.

El pasivo nace del incumplimiento de una norma. La obligación de velar por un ambiente sano es del Estado y las personas, las normas genéricas como la Constitución, el CNR y el Código Sanitario, entre otros, establecen esta responsabilidad, la cual no depende de desarrollos normativos.

Es necesario realizar un proceso, para cada caso especifico que incluya, línea base, identificación, diagnostico y valoración; se asignen responsabilidades y se plante el programa de recuperación ambiental, restauración, compensación y monitoreo y seguimiento, con metas funcionales.

Es importante anotar que se asigna corresponsabilidad al Estado en los pasivos e incluso es quien debe asumir los pasivos derivados de cambios regulatorios, accidentes, efectos acumulados, insolvencia, cuando el responsable ya no existe y para coordinar la atención y prevención de la aparición de nuevos pasivos.


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