Propuesta tecnica



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Análisis de la gestión ambiental


Para el análisis de la gestión ambiental, objeto de esta etapa de la metodología, a continuación se presentan tres secciones que desarrollan: las consideraciones generales, las herramientas disponibles y la identificación y cuantificación del daño ambiental.

      1. Consideraciones generales


Una vez establecidos los potenciales impactos ambientales de la cadena productiva se debe verificar en cada caso las prácticas de Administración, Operación y Mantenimiento (AO&M) del sistema, que pueden dar origen a una sanción o a un daño ambiental. La conformación de un daño ambiental, generador del pasivo, puede darse por deficiencias en el proceso, debido a la tecnología usada (eficiencia, combustible etc.) o incluso por fallas en los tramites legales como; la renovación oportuna de un permiso o el pago de una tasa, con la sanción correspondiente por parte de la autoridad ambiental.

Los impactos ambientales, de las fases de construcción operación y desmantelamiento, si no son eliminados, mitigados o compensados, debidamente pueden generar un daño ambiental. Es por esto que es necesario elaborar el diagnostico de la gestión ambiental de la planta en cuestión, dentro del marco general dado en la etapa anterior, mediante la comprobación directa en campo de las practicas operativas, de mantenimiento y el manejo de los impactos ambientales identificados, así como la inclusión de otros impactos no listados inicialmente. Esto en realidad comprende un análisis exhaustivo de la gestión ambiental de la empresa, incluidas las acciones pasadas.

Igualmente, el análisis de la gestión ambiental deberá identificar y cuantificar los daños ambientales, en cuanto al área de influencia, personas afectadas, ecosistemas y recursos naturales, bienes públicos y privados, infraestructura social, calidad de vida y estructuras sociales, etc., para lo cual deberá acudir a las herramientas y tecnologías idóneas para tal fin.

      1. Herramientas para el analisis de la gestión ambiental


Para la cuantificación de daños ambientales, los sistemas de evaluación ilustrados en el numeral 4.1.3 utilizan técnicas de muestreo y medición de la contaminación. Existe una gran variedad de herramientas, las cuales se encuentran reguladas por Normas Nacionales o en su defecto se debe acudir a Normas Internacionales, técnicas normalizadas por la EPA, ISO, ANSI, IEEE o la CE y al concepto de experto, sobre todo en aquellos aspectos sociales y económicos de difícil cuantificación. Las Guías Ambientales para el sector eléctrico, contienen un volumen importante de referencias a sistemas, técnicas e indicadores ambientales para el monitoreo y seguimiento, así como a técnicas de medición y evaluación de impactos que son de utilidad para este efecto.

Para la estimación de impactos y daños ambientales en algunos componentes existen una serie de herramientas, entre ellas:



  • Emisiones atmosféricas y calidad del aire: modelos de dispersión, medición de las emisiones atmosféricas y ruido, medición de la calidad del aire (Métodos EPA), balances de masas, factores de emisión (EPA), modelos de difusión de ruido. Decreto 02 de 1982, Decreto 948 de 1995, Res 08321 de 1982 y otras reglamentaciones aplicables.

  • Vertimientos líquidos y calidad del agua: modelos de simulación de la calidad del agua y descargas térmicas, índices de calidad del agua, medición de los vertimientos y de la calidad del agua (métodos EPA y de la AWWA y APHA), Decreto 1594 de 1984 y otras reglamentaciones aplicables.

  • Residuos sólidos y materiales peligrosos: análisis del ciclo de vida, análisis del potencial de rehuso y reciclado, calculo de volúmenes y producción, análisis de los sistemas de disposición, análisis de riesgos y potencial contaminante. Ley 430 de 1998, Decreto 605 de 1996, Resolución 541 de 1994 del MMA, Resolución 189 de 1994 del MMA, Resolución 2309 de 1986 de Minsalud y otras reglamentaciones aplicables.

  • Flora y fauna, acuática y terrestre: análisis de afectación de la calidad del hábitat, análisis históricos de fauna y vegetación, potencial productivo, inventarios de fauna y flora. Reglamentaciones aplicables.

  • Sociología y economía: análisis de afectación de la calidad de vida, análisis históricos de composición social, demografía, cultura educación, economía, etc. Reglamentaciones aplicables.

Las herramientas pueden ir desde simples observaciones hasta complejos modelos matemáticos y sistemas de medición o incluso estudios sociales o de algún recurso natural que dure varios años, la utilización de una herramienta de medición y estimación del daño ambiental dependerá de la complejidad del impacto y el medio afectado, por tanto la aplicación se aplica a criterio del analista, la autoridad ambiental o el dueño del proyecto.

      1. Identificación y cuantificación del daño ambiental


Utilizando las herramientas mencionadas, se debe realizar una descripción sintética y practica del impacto y daño ambiental para pasar al análisis legal de responsabilidad. Esta evaluación se puede realizar mediante el diligenciamiento de una ficha que debe sintetizar los elementos necesarios para llevar a cabo el análisis legal y la valoración del impacto.

La ficha de identificación y cuantificación del daño ambiental, que se presenta en el ANEXO B, contiene los siguientes apartes:



  1. Identificación: nombre de la empresa, actividad principal, año de construcción, año de entrada en operación, características principales del proceso, localización, características ambientales relevantes del área, autoridad ambiental competente.

  2. Aspectos legales: Licencia ambiental, concesiones o autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, conforme lo exige el Código de Recursos Naturales Renovables Decreto - Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993 y complementarios. Caracterización de los residuos especiales, conforme lo establece la ley 430 de 1998, estudios de impacto ambiental, recuperación o restauración ambiental, así como los contratos, o convenios con entidades públicas o privadas. Permisos de emisión, de vertimientos, de disposición de residuos sólidos, etc. (fechas de expedición y vigencia), concesiones. Ejecución (avance programado y planeado) de plan de cumplimiento, plan de manejo ambiental, plan de gestión social, plan de monitoreo y seguimiento. Otros compromisos con la autoridad ambiental competente, autoridades civiles y comunidad. Es de notar que no se hace referencia a los recursos naturales no renovables, puesto que el potencial daño se produce sobre los renovables. Los no renovables (petróleo, gas, carbón, minerales etc.) son objeto de explotación, extracción, beneficio y comercialización, para los cuales se obtienen permisos de explotación, previa Licencia Ambiental para la actividad, con el objeto de proteger los renovables y disminuir el daño ambiental en el área de influencia de la actividad.

  3. Impacto ambiental: descripción del impacto ambiental, origen (actividad) y factor que lo genera, indicador ambiental, sistema de control y eficiencia, área de afectación.

  4. Daño ambiental: cuantificación del daño ambiental, personas afectadas, perdidas económicas, recursos naturales, cultivos etc.


4.3 ANáLISIS de la responsabilidad LEGAL

Esta etapa de la metodología tiene por objeto analizar los posibles pasivos ambientales identificados, con el fin de establecer si se trata de PA configurados, PA contingentes o externalidades. Para ello, se debe examinar la responsabilidad legal que pueda dar origen al PA.

La importancia de esta evaluación, radica en que ella permite valorar los PA tomando en cuenta la certidumbre de su ocurrencia. De esta forma, si existe certeza de la ocurrencia del PA, este será un pasivo ya configurado. Si existe incertidumbre al respecto, será un PA contingente al que se le deberá asignar cierta probabilidad de que llegue a convertirse en PA configurado.

Con el fin de facilitar el análisis, se ha diseñado el formato "Análisis de Responsabilidad Legal", el cual permite presentar en forma sintética y esquemática todos los pasivos, clasificados en función de sí son configurados, contingentes o externalidades. A continuación se explica la forma de elaborar el cuadro o análisis.



  1. Descripción del Pasivo. Es una breve descripción del posible pasivo ambiental identificado en la etapa anterior de la metodología (Análisis de la Gestión Ambiental).

  2. Asignación de Responsabilidad Legal. Consiste en evaluar el grado de responsabilidad que le cabe a la empresa por el pasivo. Si existe certeza de dicha responsabilidad, se procederá a su valoración en la siguiente etapa de la metodología. Si el pasivo es derivado de una obligación establecida en una licencia, permiso o concesión, el titular de la misma es el responsable. Si se deriva de un fallo judicial, en este mismo se indica el responsable. La ley 143 de 1994, también es clara en señalar que los que generen, transmitan o distribuyan son los responsables del deterioro ambiental que se produzca en virtud de esa actividad. Si no existe certeza de la responsabilidad, se tratará de un PA contingente, al cual se le debe asignar alguna probabilidad de pasar al estado de PA configurado. Se propone asignar probabilidades de acuerdo con el análisis propio que haga el evaluador, en función de la incertidumbre sobre la configuración del PA y de los antecedentes que sobre otros casos similares se tenga.

  3. Categoría de PA: Consiste en identificar la categoría de PA de aquellas definidas en el Capítulo de Conceptualización y Estructura Metodológica.

  4. Norma, fallo o disposición aplicable al PA. Se trata de dejar consignado el soporte legal que da o puede dar origen al PA.

  5. Observaciones.- Espacio para anotar aspectos relevantes adicionales.

El análisis deberá adelantarse con el apoyo de abogados expertos en el tema ambiental.
Tabla 4.1

Formato para el analisis de responsabilidad legal de pasivos identifcados


Descripción del Pasivo

Norma, fallo o disposición aplicable al PA

Asignación Responsabilidad. Legal (0 a 1)

Categoría del PA

Observaciones

Se deben listar los PA y realizar una breve descripción.

Indicar la norma, fallo judicial, o disposición administrativa que da o puede dar origen al PA

1. para pasivos ambien-tales configurados

2. Para Externalidades

>0 y <1 para PA Contigentes


De acuerdo con las categorías establecidas en la metodología.

Indicar para cada pasivo las observaciones que sean del caso.

4.4 valoración de Pasivos Ambientales

Luego de identificar y cuantificar los pasivos potenciales, y determinar la responsabilidad legal con su respectiva probabilidad de ocurrencia para los PA contingentes, debe proseguirse con la valoración de esos pasivos. Para el efecto se utilizarán dos enfoques de valoración:



Método Directo: Es aquel que estima el valor del PA directamente sobre los bienes ambientales afectados sin tomar en cuenta comparaciones con otras situaciones.

Método Indirecto: Es aquel que estima el valor del PA mediante comparación, o asociación de los bienes afectados con otros donde se refleje la incidencia de los beneficios o perjuicios del daño ambiental.

De otro lado, se utilizará como herramienta práctica cuando sea del caso, la estimación de costos directos, que son aquellos asociados a inversiones y gastos en prevención, reducción, recuperación y remediación de los daños ambientales.

De todas formas, se usarán las herramientas de valoración económica más adecuadas para cada PA en particular. Sobre estas herramientas ya se ha hecho mención en los capítulos anteriores, sin embargo como soporte a este capítulo, se incluirá un anexo explicativo de los principales criterios, enfoques y herramientas de valoración, de acuerdo con los resultados de la actividad de aplicación piloto de la metodología.

En forma preliminar, la tabla 4.2 ha identificado algunas metodologías de valoración que pueden ser apropiadas para cada categoría de pasivo definido previamente.

Como tasa de descuento a emplear se recomienda el 18% en términos reales para el negocio de generación, la cual se ubica en niveles similares a los utilizados por la banca de inversión en transacciones pasadas, y del 9% para distribución y transmisión, de acuerdo con lo regulado por la CREG37. Lo anterior, en razón a que estas tasas se podrían acercar a las utilizadas por los inversionistas privados para descontar los PA.

Como moneda de referencia para la valoración se utilizará el dólar, ya que es lo usual en las transacciones de venta del sector eléctrico.

Para el caso de los PA contingentes, se tomará en cuenta la probabilidad asignada en la etapa anterior de la metodología, con el fin de estimar un valor esperado. También se tomará en cuenta el criterio del “valor al riesgo”, entendido como el valor estimado del PA con una probabilidad de ocurrencia determinada, el cual permite apreciar el valor absoluto estimado del PA contingente si llegar a configurarse, y cuál es el nivel de incertidumbre que se le asocia.
Tabla.4.2

Esquema para el análisis de valoración de los pasivos ambientales


Categorías

Metodología de valoración

Aspectos relevantes al método aplicado

Obligaciones de cumplimiento

Costos directos

Inversión en los medios tecnológicos y administrativos para el cumplimiento de las normas

Obligaciones de remediar

Costos directos

Hacen relación al costo de eliminar y disponer adecuadamente los agentes contaminantes

Obligaciones de pagar multas

Valor de la multa

Hace referencia al valor de las multas.

Obligaciones de compensar a terceros

  • Costos directos

  • Precios hedónicos

Por ejemplo, se relaciona la capacidad productiva de los afectados y su costo de oportunidad.

Obligaciones de hacer, no hacer o pagar (incluye daños a los recursos naturales)

  • Precios hedónicos

  • Costos evitados

  • Costo de viaje

  • Valoración contingente

  • Costos directos

Obligaciones de compensar, restaurar o recuperar el medio ambiente derivadas de una decisión judicial.


4.5 Análisis de Viabilidad Económica y Contractual

En esta etapa se debe analizar el valor total de PA obtenido en la etapa anterior, frente a la empresa particular y elaborar las alternativas de su incorporación en el proceso de vinculación de capital privado. De allí deberán salir las recomendaciones y propuestas de carácter estratégico y contractual de la venta, para la inclusión de los PA, en la medida que el análisis lo considere justificable. Para el efecto se proponen los siguientes pasos:


4.5.1 Análisis de Relevancia del Valor Total del PA

Se procede a comparar el Valor Total del PA con el valor (o rango de valor) estimado de la empresa o activo a vender, calculado por el banquero de inversión que tenga a su cargo la asesoría respectiva al Gobierno.

El primer criterio a ser tenido en cuenta, es que el precio mínimo de venta que fije el Gobierno debe tomar en cuenta los PA, ya sea que el Gobierno decida asumirlos directamente, o que los deje en cabeza de la empresa.

En segundo lugar, se debe tomar en consideración qué tan relevante son los PA frente al valor estimado de las empresas. Por ejemplo, si los PA no representan una cuantía significativa frente al valor estimado de la empresa, se sugiere que la estrategia a seguir por el vendedor sea la de limitarse a suministrar toda la información disponible de carácter técnico y legal sobre el tema ambiental, dejando al comprador la valoración de los PA.

En el caso que los PA sean de importancia frente al valor estimado de la empresa, lo más conveniente sería incorporar en el proceso de vinculación de nuevo capital, las cláusulas que permitan delimitar las responsabilidades. En este caso, se podría prever lo siguiente:


  1. Profundizar, de ser necesario, el proceso de evaluación, valoración y definición de alternativas de reducción y delimitación de los PA.

  2. Indicar claramente, que del valor de la venta se destinará un monto determinado al cubrimiento de los PA configurados. Lo anterior tiene que ver con definir hasta cuánto y en qué medida, el Estado está dispuesto a reconocer responsabilidades sobre PA.

  3. Constituir un fondo fiduciario por determinada cuantía, con recursos de la transacción, con destino exclusivo a la gestión, definición y cubrimiento de PA contingentes. Sobre recomendaciones para el diseño del fondo se amplía adelante.

En cualquier caso, se debe proceder a corregir y subsanar, en la mejor forma posible, todos aquellos PA que, estando la empresa o activo bajo el control del Gobierno, resulte más beneficioso hacerlo antes de la transacción. Aquí, la actuación de las autoridades ambientales resulta de la mayor importancia.

Finalmente, cuando el valor de los PA se acercan al valor estimado de la transacción o lo supera, el riesgo para el inversionista es tan grande y las perspectivas de éxito de la transacción tan pocas, que lo recomendable es que dicho proceso de vinculación de capital no se realice hasta tanto la magnitud de los PA sea reducida a un valor manejable dentro de las posibilidades planteadas en los incisos anteriores. En el capítulo 5 se amplían las recomendaciones de cláusulas contractuales.


4.5.2 Información Relevante para el Cuarto de Datos

La información relacionada con el proceso de valoración de PA a ser incluida en el Salón de Datos, debe ser revisada y organizada para su presentación adecuada. Lo anterior, puesto que la sensibilidad y subjetividad que ronda el tema de los PA obliga a que se examine con mucho criterio la conveniencia de incluir todo tipo de información, especialmente la relacionada con la asignación de la probabilidad de configuración de un PA contingente y con la estimación del valor propiamente dicho del pasivo.


4.5.3 Preparación de Cláusulas Contractuales

De acuerdo con la estrategia de incorporación de los PA que se determine, según los análisis respectivos para cada caso, se deberán elaborar las cláusulas contractuales relacionadas con delimitación de responsabilidades, asignación y administración de recursos y vigencia de los acuerdos. En el capítulo 5 se amplía al respecto.


4.5.4 Fondo para Manejo de Recursos con Destino a PA

En este caso no se propone la creación de un fondo a nivel nacional o sectorial, este sería un fondo creado contractualmente, para cada caso, entre el vendedor y comprador de un activo de producción, con el único y exclusivo fin de manejar los PA del bien objeto de la negociación, en cuanto a: los riesgos inherentes a los PA contingentes, saneamiento de PA configurados y responder ante terceros por PA.

Los recursos de este fondo saldrían de la misma negociación y pueden ser administrados por una fiducia o el mismo nuevo dueño del bien, durante un periodo establecido contractualmente. Al final de este periodo, los remanentes del fondo pueden retornar al vendedor o comprador, como se haya acordado. Lo ideal es que el riesgo esté compartido y por tanto vendedor y comprador se vean beneficiados con una adecuada gestión para eliminar PA, así:


  1. Proponer y gestionar alternativas y estrategias orientadas a extinguir PA contingentes, por ejemplo, mediante procesos de negociación con los posibles afectados,

  2. Atender los procesos jurídicos que se requieran

  3. Pagar los PA que se configuren definitivamente

  4. Liquidar los saldos al final de la vida del Fondo

La operación tamaño y duración del fondo dependerán en cada caso de variables particulares como: cantidad y tipo de PA (configurados contingentes), valor total de los PA versus el valor del activo, etc. El Fondo puede constituirse a través de una Fiduciaria o ser manejado directamente por la empresa. La primera alternativa permite una mayor transparencia. Sin embargo, la segunda también es viable y permite reducir costos. Requeriría la supervisión por parte de representantes de la empresa y del Gobierno.

El Fondo requerirá de un diseño tal que instrumente incentivos hacia una gestión óptima de los recursos que se asignen, para que los costos en que finalmente se incurra sean lo mínimo posible. Igualmente, se deberán definir unos plazos apropiados en los cuales debe quedar definida la situación de los diferentes pasivos contingentes. Al final de la vigencia del Fondo, los recursos remanentes deben girarse al Estado Central como vendedor.




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