Optimización de los criterios y técnicas aplicados a la ordenación y restauración hidrológico-forestal de cuencas hidrográficas, desde sus inicios hasta el presente



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3.2 Legislación aplicable a la interfase bosque agua
3.2.1 Medio ambiente
El principal cuerpo legal que sirve de marco a la normativa ambiental corresponde a la Constitución Política del Estado, la cual en uno de sus artículos establece que es deber del Estado asegurar a todas las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.
En 1994, se promulga la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente N° 19.300, la cual consagra la protección del medioambiente, la preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental. Constituye un marco político legal fundamental a partir del cual se establece un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) para todo tipo de proyectos nuevos que puedan generar efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables incluidos el suelo, agua y aire. Si bien es una herramienta útil para regular la actuación de los agentes productivos en las cuencas, queda limitado por su enfoque eminentemente marginalista; cada proyecto en forma individual debe cumplir las normas de emisión con lo cual se pierde en parte el control de los impactos acumulativos.



      1. Recurso agua

En general la política hídrica consta de estrategias y cuerpos legales dispersos, a su vez gestionados por diversas instituciones que tienen atribuciones normativas y de control de la calidad del recurso32. Los principales cuerpos normativos del agua son: Código de Aguas, Código de Minería, Ley de Navegación, Norma chilena 1333 sobre calidad del agua para diferentes usos y el reglamento de los servicios de agua para consumo humano.


El cuerpo normativo esencial es el Código de Aguas del año 1981 y modificado el 2005. Constituye el marco regulador de todos los tipos de uso de las aguas en el territorio nacional y en lo principal, si bien las aguas son bienes nacionales de uso público, posibilita la concesión gratuita a particulares de derechos de aprovechamiento sobre esas aguas. Siendo una legislación fundamentada en el libre mercado, donde se supone que la eficiencia en el uso mejora si el agua adquiere precio, define los derechos de aprovechamiento como de dominio permanente (derecho a usar, gozar y disponer), derecho que pasa a ser protegido como propiedad privada, permitiéndose su libre transferencia y comercialización.
Las modificaciones recientes al Código de Aguas de Chile (2005) buscan facilitar un uso más racional del agua y la eficiencia en la utilización de ella, por la vía de castigar la acumulación innecesaria de derechos y la especulación. La legislación anterior permitía pedir derechos de agua, sin limitación de cantidad y no usarlos, hoy es necesario pagar una patente (impuesto) por el no uso del recurso, de manera de castigar en términos económicos y progresivamente el no uso. Ello favorece que se devuelvan parte de derechos de agua para que sean usados por otras personas y evita que una o pocas personas puedan concentrar grandes volúmenes de derechos de agua sin utilizarlos. A partir de las modificaciones será necesario justificar el caudal solicitado en función de la actividad económica a realizar y la Dirección General de Aguas del MOP podrá denegar aquellas peticiones que no se ajusten a la realidad. Otro aspecto que cubre esta nueva legislación es el resguardo de un caudal ecológico mínimo de 20% del caudal medio anual.
Un aspecto normativo pendiente que limita la gestión eficiente del recurso agua, es que los derechos se otorgan a nivel de tramos de ríos y no a nivel de cuencas. En Chile aún no se considera la cuenca hidrográfica como unidad de gestión hídrica. Así, el uso preferente sigue siendo sectorial, tanto público como privado: riego, hidroelectricidad, abastecimiento de agua potable y saneamiento. La DGA tiene débiles atribuciones regulatorias y no puede resolver la mayoría de los conflictos por el agua.



      1. Recursos forestales

La actividad forestal productiva está regulada principalmente por la Ley de Bosques de 1931 y la Ley de Fomento Forestal de 1974 y sus modificaciones. Las competencias en materia de regulación sectorial están concentradas en el Ministerio de Agricultura a través de la Corporación Nacional Forestal. Adicionalmente, el Instituto Forestal dependiente de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), cumple labores de investigación sectorial. A pesar que el país no dispone de una ley única de protección y utilización de cuencas que establezca normas de preservación, conservación y utilización, existen diversas disposiciones legales y reglamentarias e instrumentos económicos de fomento sectorial, que han incidido directa e indirectamente en la conservación de los recursos naturales a nivel de cuencas hidrográficas, Cuadro 9. Mayor detalle en Anexo 4.


Cuadro 9.

Regulaciones que explícita e implícitamente se refieren al manejo de cuencas hidrográficas





Norma legal

Finalidad

Ley de Bosques DS Nº 4363 de 1931

Regula la preservación de aguas, suelos, bosques nativos. Prohíbe la corta y explotación de bosques nativos que cumplan la función de protección de suelos y aguas, esto es en las proximidades de vertientes, cursos de agua y terrenos con pendientes superiores a 45%. Sin embargo estas prohibiciones no son absolutas ya que puede solicitarse cortas en dichos sectores por causa justificada.

DS N° 2374 de 1937

Reglamenta la explotación de bosques en hoyas hidrográficas declaradas forestales.

Decreto Ley N° 701 de 1974, reglamento DS Nº 259 de 1980 y Ley Nº 19561

Regula la actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal, en suelos degradados e incentiva la forestación, en especial por parte de pequeños propietarios forestales y aquella necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de los suelos del territorio nacional. En lo fundamental obliga al propietario forestal a presentar a la CONAF planes de manejo para cualquier acción que signifique corta de bosques.

Ley del sistema de Áreas Silvestres Protegidas del Estado SNASPE de 1984

Contribuye a la protección y conservación de la diversidad biológica amenazada directa o indirectamente por actividades humanas seculares de intensa utilización de recursos de flora, fauna y humedales y/o recursos hídricos asociados

Ley N°18.450 del año 1985

Aprueba normas para el fomento de la inversión privada en obras de riego y drenaje

Decreto Ley N°3557 1981 y Ley N° 18695 1988

Establece disposiciones sobre protección agrícola

Establece normas sobre el Servicio Agrícola Ganadero



Decreto Supremo N°100 de 1980

Prohíbe el empleo del fuego para destruir vegetación, quema de neumáticos y otros elementos contaminantes

Ley N°18378 de 1984.

Ordena que en los predios agrícolas ubicados en áreas erosionadas y en inminente riesgo de erosión debe aplicarse las técnicas y programas de conservación que indique el Ministerio de Agricultura. Permite crear distritos de conservación de suelos, bosque y aguas

DFL N° 4300 del año 1975, Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Mediante la Ley General de Urbanismo y Construcción regula en lo fundamental el problema del crecimiento de las ciudades “avance urbano” en los suelos agrícolas a través de un plan regulador comunal y la fijación de límites urbanos.

Decreto Supremo N°294/84 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)

Establece que al MOPT le corresponde la conservación de las obras de defensa de terrenos y población contra las crecidas de corrientes de agua y regularización de las riberas y cauces de los ríos, lagunas y esteros y la supervigilancia, reglamentación y determinación de zonas prohibidas para la extracción de materiales áridos. Además, a la dirección de Obras Hidráulicas le corresponde las obras de saneamiento y recuperación de terrenos que se efectúen con fondos fiscales. La Superintendencia de Servicios Sanitarios, dependiente del MOPT, es la entidad normativa y fiscalizadora para el otorgamiento de concesiones de servicios de recolección y disposición de aguas servidas.

La normativa actual se considera insuficiente, por lo que desde 1992 se tramita en el Congreso Nacional un proyecto de ley pretende dar normas precisas para la protección y explotación del bosque nativo. Entre sus ideas matrices están el definir claramente lo que es bosque nativo, incorporar a la normativa los nuevos conocimientos científicos y ambientales, establecer un estatuto jurídico para especies amenazadas y fijar mayores sanciones a quienes contravengan las normas. Lamentablemente aún se ha llegado a acuerdo, por lo que el cuidado y manejo de los bosques nativos con potencial comercial debe seguir esperando.

3.2.4 Recurso suelo
En Chile, los procesos de degradación del recurso han actuado durante siglos. Existen extensas zonas afectadas por severos procesos de degradación y pérdida de suelos. En la actualidad el país carece de una legislación específica para protección de suelos que establezca normas de preservación y conservación. No obstante, la LBGMA establece que el uso del suelo se haga en forma racional, a fin de evitar su pérdida y degradación.
Aunque existen 64 disposiciones legales relativas al recurso suelo, entre las que se encuentran códigos, una referencia en la Constitución Política, Decretos, Leyes y Resoluciones, Chile no cuenta con una Ley General de Suelos ni menos con una Política Nacional relativa al tema de conservación.
Desde el punto de vista de la legislación, hay un vacío en lo que se refiere a conservación del recurso suelo, ya que no existe un cuerpo normativo que lo regule de forma integral. No obstante, se han dictado diversas disposiciones legales y reglamentarias que han incidido, o podrían incidir, en la conservación del recurso. Sin embargo, en su mayoría se trata de normas que fueron dictadas en diferentes épocas y que tratan al suelo desde perspectivas disímiles y parciales, sin una visión sistémica del ambiente y sin una clara opción por la protección y conservación del mismo. En la actualidad, el Ministerio de Agricultura (MINAGRI) es el organismo con facultades más relevantes en lo que a conservación de suelos se refiere. La Corporación Nacional Forestal (CONAF) y el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) poseen una serie de facultades legales que les permiten la prevención y el fomento para la recuperación de suelos degradados. Sin embargo, para fines de manejo y conservación del recurso, se requiere complementar las facultades actuales y que se realicen acciones de coordinación entre estos servicios y con otros organismos.
Las principales disposiciones legales sectoriales de relevancia ambiental para el componente suelo se resumen en el Anexo 5 y se agruparon en tres categorías: aquellas que se encuentran dirigidas a fomentar la protección del suelo, las que regulan el uso del suelo, incluidas las disposiciones sobre ordenamiento territorial, y aquellas que se refieren a la protección contra la erosión de suelos.


      1. Ordenamiento territorial, sector no urbano

A pesar que el ordenamiento territorial es el principal instrumento de gestión ambiental estructural utilizado a nivel mundial, en Chile sigue pendiente el Ordenamiento Territorial Estratégico y el Sistema de Gestión Integral del Territorio, necesarios para organizar eficientemente las diversas actividades en el territorio nacional de acuerdo a la vocación de los territorios y a las prioridades de sus habitantes. Entre las medidas pendientes se encuentra:




  • La promulgación de una Ley Marco de Ordenamiento Territorial con capacidad vinculante y con participación de los diversos sectores representativos de las regiones (agricultura, medio ambiente, turismo, urbanismo, Gobiernos Regionales, etc.) que zonifique, ordene y compatibilice el ordenamiento rural y urbano, la gestión integrada de cuencas hidrológicas, el ordenamiento integral del borde costero, las áreas protegidas, los corredores biológicos. planes y redes de transporte urbano e interurbano.

- Avanzar en instrumentos de gestión territorial, también implica desarrollar espacios de democratización a nivel territorial y en el ámbito de las instituciones políticas regionales (Intendentes y Gobernadores), para que respondan más directamente a los ciudadanos de las regiones que representan. Ello implica una política proactiva y decidida de descentralización, en las decisiones y en la redistribución de beneficios por el uso de los recursos naturales.


Las normativas actuales nacen de la planificación urbana y espacios intercomunales y por lo tanto se limitan a los planes reguladores o directores, que alcanzan sólo al espacio rural adyacente a las áreas urbanas. Este es el caso, cuando es necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o un campamento turístico.
En ausencia de esta normativa, los servicios públicos nacionales han comenzado a desarrollar el programa “Gestión Territorial Integrada” (GTI), para buscar convergencias y sinergias con los demás servicios, mejorando el uso de los recursos públicos y contribuyendo a la equidad territorial



    1. Normas administrativas de CONAF

De acuerdo a lo establecido por la legislación chilena, los propietarios pueden intervenir tanto el bosque nativo como las plantaciones, para ello deben contar con plan de manejo para la unidad, autorizado por CONAF y cumplir la ley y las normas administrativas del Plan de Manejo. En el Anexo 6 se detallan los puntos referentes al cuidado de los cursos de agua que están contenidos en las principales normas de manejo forestal (CONAF, 2005): norma de manejo aplicable a plantaciones de Pinus radiata y especies exóticas similares; norma de manejo aplicable a plantaciones de Eucalyptus spp y especies exóticas similares; plan de manejo plantaciones forestales; plan de corta para ejecutar obras civiles.





    1. Acuerdos internacionales vinculantes

Chile es signatario de al menos 23 convenios internacionales relacionados con la materia ambiental. En ellas ha comprometido el fortalecimiento de la institucional respectiva y el desarrollo de normas internas. De la misma manera ante el reconocimiento creciente del vínculo comercio-medio ambiente, Chile se ha comprometido a cumplir la legislación ambiental interna como obligación vinculante emanada de la firma de los múltiples tratados de libre comercio (TLC). Al principio las disposiciones ambientales de los TLC se vieron como proteccionismo de los países desarrollados; hoy, se aceptan como una manera de promover la conservación y mejoramiento del medio ambiente, prevenir la contaminación y generar condiciones para compatibilizar desarrollo económico con protección y mejoramiento de las condiciones ambientales.( Revista Chile Forestal, 2005)


El Acuerdo de Asociación Política, Comercial y de Cooperación Chile-UE destaca que el propósito de la cooperación será promover conservación y mejoramiento del medioambiente, la prevención de la contaminación y la degradación de los recursos naturales y los ecosistemas. El Acuerdo de Cooperación Ambiental Chile-Canadá, tiene por objetivo generar las condiciones necesarias para compatibilizar desarrollo económico con protección y mejoramiento de las condiciones ambientales. El TLC Chile-EE.UU., incluye el medio ambiente como capítulo y obliga entre múltiples disposiciones a que las leyes ambientales deben proveer altos niveles de protección.

4. ACUERDOS VOLUNTARIOS
El comercio e intercambio de bienes y servicios, en todo orden de cosas, manifiesta interés creciente por asegurar a los clientes y consumidores que los productos que adquieren y emplean, provienen de empresas que han asumido un compromiso para mejorar el desempeño ambiental de sus actividades y cumplen tanto disposiciones ambientales legales como estándares voluntarios de comportamiento ambiental.
El sector forestal chileno, eminentemente exportador, se ha ajustado a esta demanda y con ello modificado procedimientos productivos para alcanzar estándares de comportamiento ambiental homologables internacionalmente. Así, además del cumplimiento de la normativa ambiental nacional, el respeto por los convenios y tratados internacionales vinculantes, ha implementado voluntariamente sistemas de gestión ambiental e incorpora principios y criterios de manejo sustentable a su actividad productiva.
Dado que la mayor parte de la actividad está centrada en las plantaciones, el beneficio ambiental se manifiesta con más claridad en los ecosistemas en los cuales están insertas. Esto se traduce en el compromiso por parte de las empresas, a no sustituir el bosque nativo, conservar la biodiversidad y proteger los cursos de agua y suelo, entre otros.

Entre las propuestas voluntarias privadas que se desarrollan desde el año 1995 en adelante, destacan los manuales de mejores prácticas de las empresas forestales, el Código de Prácticas Forestales, iniciativas de universidades y los estándares de manejo de plantaciones y bosque nativo de las entidades certificadoras CERTFOR y FSC-ICEFI. Además, el Estado ha llevado adelante un programa de Producción Limpia en apoyo al cumplimiento de aspectos ambientales en el sector forestal industrial, como parte del compromiso del Acuerdo de cooperación Chile-UE.



4.1 Código de Prácticas Forestales
El año 1997, con el objeto de desarrollar indicadores que permitan manejar de forma sustentable los bosques del país e implementar buenas prácticas con los trabajadores del rubro, surge el Código de Prácticas Forestales bajo el alero de la Comisión Tripartita Forestal, presidida por el Ministerio del Trabajo y compuesta por las Confederaciones de Trabajadores y el sector privado a través de la Corporación de la Madera (CORMA). Con la asesoría de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Código establece indicaciones para minimizar el impacto ambiental de las actividades silvícola, de cosecha, construcción de caminos y entrega directrices para proteger los bosques contra los incendios forestales, entre otras materias. Este instrumento, aunque superado en muchos aspectos por los procedimientos de gestión ambiental actuales, sigue siendo un referente a cumplir por los estándares de certificación. (OIT-CORMA, 1997)


4.2 Acuerdos de Producción Limpia
Los Acuerdos de Producción Limpia (APL) son programas propiciados por el Estado y acordados voluntariamente por los privados, que permiten complementar instrumentos regulatorios de gestión ambiental, así como el autocontrol. Desde 1999 a la fecha se han firmado nueve convenios que involucran a más de 1200 empresas de Santiago y Regiones para cumplir voluntariamente con medidas de descontaminación de aguas, atmosférica, residuos sólidos e higiene y seguridad laboral en los sectores químico, aserraderos, cerdos, hortofrutícola, salmones, ostiones, construcción, fundiciones y envases.

El sector forestal fue el primero en firmar un Acuerdo de Producción Limpia en el ámbito de la celulosa en el país, al que se sumaron aserraderos y plantas de manufactura. Actualmente, 74 plantas de aserrío y remanufactura de maderas, seis plantas de celulosa y tres fábricas de papel han firmado estos APL, y pronto lo harán las industria de tableros y chapas.




4.3 Estándares de Certificación
Durante los últimos años, la mayor parte de las grandes empresas forestales han certificado bajo diferentes sistemas su gestión ambiental, manejo forestal y procesos industriales. Si bien comenzaron con sistemas basados en la norma ISO14001 en 1997 (estándares de proceso), ahora por las señales del mercado, las empresas se están moviendo hacia sistemas basados en estándares de comportamiento ambiental. El Estado por su parte, sin descuidar la actualización y el mejoramiento de las normativas ambientales, aprecia positivamente el accionar del sector privado en esta materia. Esto refuerza la tendencia de evitar un exceso de regulación pública que puede tornarse incontrolable por parte del propio Estado.
Desde el punto de vista de este proyecto que busca tomar parte en los mecanismos de intervención de los tomadores de decisión, esta situación se ve como una oportunidad para la adopción de políticas que tengan que ver con actuaciones en las cuencas que sufren eventos extremos. La aceptación de la modificación de los estándares y el mantenimiento de la certificación serían así una herramienta directa de actuación para cambiar conductas no sustentables en las prácticas forestales y otras que puedan tener incidencia en la cuenca y los eventos extremos.
En los párrafos siguientes se revisa el estado actual de desarrollo de los estándares aplicados en Chile, con especial atención a los aspectos ambientales del recurso hídrico.
4.3.1 CERTFOR y sus estándares
CERTFOR Chile es la instancia que posee y administra el Estándar Nacional de Certificación Forestal Sustentable “CERTFOR”, sistema reconocido y homologado al sistema PEFC. El sistema posee tres estándares: Estándar de Manejo Forestal Sustentable,

Estándar de Cadena de Custodia y Estándar de Certificación en Grupo. (Certfor, 2004).


El estándar de manejo forestal cuenta con 9 principios básicos los cuales cubren las principales problemáticas del manejo forestal. El principio 4, del sistema de certificación forestal chileno establece que “los recursos forestales deberán manejarse de modo de favorecer la conservación del recurso suelo y minimizar los impactos adversos en la calidad y cantidad de aguas, considerando en particular las necesidades de la comunidades aguas abajo”. Si bien se establece como estándar de comportamiento, en la práctica la mayor parte de los criterios e indicadores se orientan a verificar la existencia y buen funcionamiento de elementos de un sistema de gestión ambiental. Para mayor detalle ver Anexo 7.


      1. Iniciativa ICEFI /FSC: Estándares de manejo forestal.

La Iniciativa Chilena de Certificación Forestal Independiente - ICEFI - FSC-Chile, es una agrupación de 45 organizaciones y personas chilenas, entre ellas empresas, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, universidades y consultores. (ICEFI, 2004).

Esta iniciativa se propone como objetivos definir un marco referencial de estándares nacionales de certificación, evaluar su aplicación, velar por el desarrollo adecuado de los procesos que la otorgan, promover el sistema de certificación FSC en Chile, y constituirse como una instancia de contacto y fuente de información.

El estándar nacional del FSC para Chile, comprende el manejo de los recursos agua y bosque (plantaciones) bajo los principios 5 y 6, estos corresponden a Beneficios del Bosque e Impacto Ambiental respectivamente. Estos principios y sus respectivos criterios e indicadores se presentan in extenso en el Anexo 8.




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