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Appl. 19
R.202

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO


MEMORIAS SOBRE


LOS CONVENIOS NO RATIFICADOS
Y LAS RECOMENDACIONES
(Artículo 19 de la Constitución
de la Organización Internacional del Trabajo)

––––––––––––––––
FORMULARIO DE MEMORIA
RELATIVA AL INSTRUMENTO SIGUIENTE:
RECOMENDACIÓN SOBRE LOS PISOS
DE PROTECCIÓN SOCIAL, 2012 (NÚM. 202)

GINEBRA
2016

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

––––––––––––––––



El artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo se refiere a la adopción, por la Conferencia, de convenios y de recomendaciones, así como a las obligaciones que de ello se derivan para los Miembros de la Organización. Las disposiciones pertinentes de los párrafos 5, 6 y 7 de este artículo rezan así:

«5. En el caso de un convenio:

[…]

e) si el Miembro no obtuviere el consentimiento de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, no recaerá sobre dicho Miembro ninguna otra obligación, a excepción de la de informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos, o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio.

6. En el caso de una recomendación:

[…]

d) salvo la obligación de someter la recomendación a la autoridad o autoridades competentes, no recaerá sobre los Miembros ninguna otra obligación, a excepción de la de informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en la recomendación, precisando en qué medida se han puesto o se propone poner en ejecución las disposiciones de la recomendación, y las modificaciones que se considere o pueda considerarse necesario hacer a estas disposiciones para adoptarlas o aplicarlas.

7. En el caso de un Estado federal, se aplicarán las siguientes disposiciones:



a) respecto a los convenios y recomendaciones que el gobierno federal considere apropiados de acuerdo con su sistema constitucional para la adopción de medidas en el ámbito federal, las obligaciones del Estado federal serán las mismas que las de los Miembros que no sean Estados federales;

b) respecto a los convenios y recomendaciones que el gobierno federal considere más apropiados, total o parcialmente, de acuerdo con su sistema constitucional, para la adopción de medidas por parte de los Estados, provincias o cantones constitutivos que por parte del Estado federal, el gobierno federal:

[…]


iv) informará al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo respecto a cada uno de esos convenios que no haya ratificado, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de la legislación y la práctica de la federación y sus Estados, provincias o cantones constitutivos, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos, o de otro modo;

v) informará al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo respecto a cada una de esas recomendaciones, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de la legislación y la práctica de la federación y sus Estados, provincias o cantones constitutivos, precisando en qué medida se han puesto o se propone poner en ejecución las disposiciones de la recomendación y las modificaciones que se considere o pueda considerarse necesario hacer a estas disposiciones para adoptarlas o aplicarlas.»



De conformidad con estas disposiciones, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo ha examinado y aprobado el siguiente formulario de memoria, que se ha preparado con el objeto de facilitar la comunicación uniforme de los datos solicitados.

MEMORIA


que remitirá a más tardar el 31 de diciembre de 2017, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, el Gobierno de      , sobre el estado de la legislación y la práctica nacionales con respecto a las cuestiones sobre las que versan los instrumentos a que se hace referencia en el siguiente cuestionario.

.

Principales conceptos utilizados en el cuestionario

De conformidad con lo dispuesto en la Recomendación núm. 202, las estrategias de extensión de la seguridad social deberían apuntar a la «extensión horizontal y vertical de la seguridad social» [párrafo 20].

Mediante la extensión horizontal se pretende ampliar la cobertura de la seguridad social al mayor número posible de personas, incluso mediante la aplicación rápida de pisos nacionales de protección social.

Mediante la extensión vertical se apunta al logro progresivo de niveles de protección superiores, en el marco de sistemas integrales de seguridad social orientados por el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), y por los instrumentos de la OIT sobre seguridad social más avanzados.

A efectos del presente cuestionario, se han utilizado indistintamente los términos seguridad social y protección social, al igual que en la Recomendación núm. 202, con miras a abarcar y reunir información sobre todos los regímenes contributivos y no contributivos, prestaciones y servicios sociales que brindan apoyo monetario o en especie, además de dar acceso a la atención de salud a las personas protegidas frente a una o más contingencias definidas en el Convenio núm. 102 y en la Recomendación núm. 202.

En virtud de la Recomendación núm. 202, los sistemas integrales de seguridad/protección social deberían «alcanzar la gama y los niveles de prestaciones establecidos en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), o en otros convenios y recomendaciones de la OIT sobre seguridad social que establecen normas más avanzadas» [párrafo 17].

A efectos del presente cuestionario, el sistema nacional de seguridad/protección social se entiende como una combinación de todos los regímenes, prestaciones y servicios de seguridad/protección social existentes en el país, con independencia de que formen o no parte de un sistema de seguro social, de un sistema de bienestar social, de un sistema de asistencia social o de otros sistemas similares, sea cual fuere su denominación.

Las prestaciones de seguridad/protección social podrán ser suministradas por regímenes universales de prestaciones, regímenes de seguro social, regímenes de asistencia social, regímenes de impuesto negativo sobre la renta, regímenes públicos de empleo y regímenes de apoyo al empleo [párrafo 9, 3)].

«Estas prestaciones podrán incluir prestaciones familiares y por hijos a cargo, prestaciones de enfermedad y atención de salud, prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez, prestaciones de vejez, prestaciones de sobrevivientes, prestaciones de desempleo y garantías de empleo, y prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, así como cualquier otra prestación social, ya sea monetaria o en especie» [párrafo 9, 2)].

Piso de protección social – elemento fundamental del sistema nacional de seguridad social que constituye «conjuntos de garantías básicas de seguridad social definidos a nivel nacional que aseguran una protección destinada a prevenir o a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social» [párrafo 2].

Garantías básicas en materia de seguridad social – disposiciones legales que garantizan «como mínimo que, durante el ciclo de vida, todas las personas necesitadas tengan acceso a una atención de salud esencial y a una seguridad básica del ingreso que aseguren conjuntamente un acceso efectivo a los bienes y servicios definidos como necesarios a nivel nacional» [párrafo 4].

Atención de salud esencial – conjunto de bienes y servicios definido a nivel nacional, incluida la atención de la maternidad, que cumpla los criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad [párrafo 5, a)].

Seguridad básica del ingreso – niveles mínimos de ingresos monetarios o en especie definidos a nivel nacional, por lo menos equivalentes a un nivel mínimo definido en el plano nacional, que aseguren el acceso a los bienes y servicios necesarios para permitir vivir con dignidad a niños, personas en edad activa y personas de edad [párrafo 5, b), c) y d)].

I. Marco conceptual de la Recomendación

En la Recomendación núm. 202 se enuncian varios conceptos y principios relativos al cometido y a las funciones de la seguridad social en la sociedad moderna, que sirven de base al marco normativo establecido en la Recomendación y a los principios de aplicación enumerados en el párrafo 3 del instrumento. Algunos de ellos se incluyen explícitamente en el corpus normativo de la OIT por primera vez. Con las preguntas que se formulan a continuación se trata de dilucidar en qué medida estos conceptos y principios presentados en la Recomendación relativa a los pisos de protección social, 2012 (núm. 202), se reconocen en la legislación y se aplican en la práctica de su país. Se destacan en cursivas1 las nociones clave que jalonan el proceso hacia un desarrollo sostenible basado en los derechos.

Enfoque de la seguridad social basado en los derechos humanos:
universalidad de la protección, inclusión social, vida digna

1. En la Recomendación núm. 202 se reafirma que «el derecho a la seguridad social es un derecho humano» por el que se garantiza «la universalidad de la protección, basada en la solidaridad social» [preámbulo y párrafo 3, a)].



a) ¿Se ve respaldado el derecho humano a la seguridad social por una política del gobierno de su país encaminada a extender la seguridad social «al mayor número de personas posible, y lo antes posible» a fin de lograr la cobertura universal para todos los residentes y niños? [párrafos 6 y 13, 1), b)]

b) ¿Se ponen en práctica, mediante las políticas del gobierno de su país, los principios de solidaridad social y de «solidaridad en la financiación»? De ser así, ¿de qué manera? ¿Cómo se mantiene, mediante esas políticas, un equilibrio justo «entre las responsabilidades y los intereses» de quienes financian los regímenes de seguridad social y de quienes se benefician de ellos? [párrafo 3, h)]

a)      

b)      

2. En la Recomendación núm. 202 se afirma el carácter integrador de los pisos de protección social que sirven para combatir «la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social» [párrafo 2] y favorecen la «no discriminación, igualdad de género y capacidad de responder a las necesidades especiales» [párrafo 3, d)], la «inclusión social, en particular de las personas que trabajan en la economía informal» [párrafo 3, e)], la «reducción de la informalidad» [párrafo 15], el apoyo a «la población más vulnerable» [párrafo 8, a)], y a los «grupos desfavorecidos y a las personas con necesidades especiales» [párrafos 3, d), y 16].

a) ¿Existen leyes, políticas y mecanismos de seguridad/protección social que aseguren la concepción de pisos nacionales de protección social no discriminatorios y que sean inclusivos? De ser así, sírvase especificar cuáles.

b) ¿Se definen en esas leyes, esas políticas o esos mecanismos de seguridad/protección social la vulnerabilidad, la exclusión social y la informalidad, y se determinan los grupos vulnerables y desfavorecidos, así como las personas con necesidades especiales? De ser así, sírvase especificar de qué manera.

a)      

b)      

3. En la Recomendación núm. 202 se insta al «respeto de los derechos y la dignidad de las personas cubiertas por las garantías de seguridad social» [párrafo 3, f)], que debería asegurar la «adecuación y previsibilidad de las prestaciones» [párrafo 3, c)] y «permitir vivir con dignidad» [párrafo 8, b)].

a) ¿Garantizan la legislación y las resoluciones judiciales nacionales el respeto de la dignidad humana de las personas que viven de las garantías de seguridad social? De ser así, sírvase especificar de qué manera.

b) ¿Se utilizan determinados criterios de referencia a fin de evaluar la idoneidad de las garantías de seguridad social para asegurar una vida digna? De ser así, sírvase especificar cuáles.

a)      

b)      

Diseño integrado de la protección social: obligaciones fundamentales,
estructuras flexibles, coherencia de las políticas

4. En la Recomendación núm. 202 se reafirma el derecho humano a la seguridad social mediante el establecimiento, como punto de partida, de las obligaciones fundamentales del Estado de ofrecer garantías básicas de seguridad social que componen el piso de protección social. El piso debería convertirse en un elemento fundamental en cuyo marco «los Miembros deberían establecer progresivamente y mantener sistemas de seguridad social integrales y adecuados» [párrafos 1, a); 3, g), y 13, 1), a), y 2)]. Los Miembros que no dispongan de sistemas avanzados deberían establecer «un nivel mínimo de garantías de seguridad social» [párrafo 13, 1), a)] en aquellos regímenes que carezcan de un mínimo garantizado.



a) ¿Se han tomado o considerado medidas para complementar el diseño, la organización y la financiación de la seguridad/protección social con un elemento fundamental que establezca un nivel mínimo de prestaciones, por una parte, sin dejar de mantener los objetivos de instaurar progresivamente unos sistemas de seguridad social más integrales y adecuados, por otra parte? De ser así, sírvase especificar cuáles.

a)      

5. La Recomendación núm. 202 aconseja que, al establecer los pisos de protección social, los Miembros consideren «la diversidad de métodos y enfoques, con inclusión de los mecanismos de financiación y los sistemas de prestaciones» [párrafos 3, i), y 11, 1)], elijan aquéllos que funcionen mejor, y los recombinen con miras a aplicar «la combinación más eficaz y eficiente de prestaciones y regímenes» [párrafo 9, 1)], «regímenes de carácter contributivo o no contributivo» [párrafo 14, c)] y «medidas preventivas, promocionales y activas, prestaciones y servicios sociales» [párrafo 10, a)].

a) ¿Se han considerado diferentes métodos y enfoques de financiación y prestación de garantías básicas para lograr un sistema de seguridad social más eficaz? De ser así, sírvase especificar cuáles.

b) ¿Qué combinaciones de prestaciones y regímenes resultaron ser los más eficaces para extraer a las personas de la pobreza, la vulnerabilidad, la exclusión social y la informalidad?

a)      

b)      

6. Los sistemas de seguridad social deberían ser «coherentes con los objetivos de las políticas nacionales» [párrafo 13, 2)] y «con las políticas sociales, económicas y de empleo» [párrafo 3, l)]; asimismo, se debería fomentar la coherencia «entre las instituciones encargadas de la prestación de servicios de protección social» [párrafo 3, m)]. Además, al elaborar los pisos de protección social como parte integrante de un sistema de seguridad social integral, los Miembros deberían «articular las políticas de seguridad social con las demás políticas públicas» [párrafo 13, 2)] «en un marco de trabajo decente» [párrafo 10, c)].

a) ¿Existen mecanismos institucionales permanentes para la coherencia de la diversidad de regímenes y prestaciones de seguridad/protección social contributivos y no contributivos y para la coordinación de las políticas de seguridad social con otras políticas sociales, económicas, de empleo y fiscales? De no existir estos mecanismos, ¿consideran ustedes necesario que se introduzcan?

b) ¿Qué retos y dificultades pueden presentarse cuando se conciben y aplican los pisos de protección social?

a)      

b)      

El derecho a la seguridad social como una necesidad económica:
reducción de la pobreza, economía más sostenible, crecimiento con equidad

7. En la Recomendación núm. 202 se reconoce que «la seguridad social es una herramienta importante para prevenir y reducir la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y la inseguridad social». Los pisos de protección social se establecen para asegurar «una protección destinada a prevenir o a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social» [párrafos 2 y 3, e)].



a) ¿Cuenta el gobierno de su país con un plan, programa o estrategia nacional para combatir la pobreza, y qué papel desempeña la seguridad/protección social en la consecución de sus objetivos?

b) ¿Cómo se define y se mide la pobreza en su país? ¿Qué umbrales nacionales se fijan para definir la pobreza, en particular para la pobreza extrema, y cómo se calculan y controlan?

c) ¿Se utiliza el sistema de seguridad/protección social para prevenir o reducir la pobreza? De ser así, sírvase especificar de qué manera.

a)      

b)      

c)      

8. En la Recomendación núm. 202 se reconoce que «el derecho a la seguridad social es, junto con la promoción del empleo, una necesidad económica y social para el desarrollo y el progreso, y que […] los sistemas de seguridad social actúan como estabilizadores sociales y económicos automáticos, ayudan a estimular la demanda agregada en tiempos de crisis y en las etapas posteriores, y ayudan a facilitar la transición hacia una economía más sostenible» [preámbulo].

a) Sírvase indicar si las políticas económicas, financieras y del mercado de trabajo que hoy se aplican en su país apoyan y ponen en práctica estas conclusiones, en particular a través de mayor «coherencia con las políticas sociales, económicas y de empleo»? [párrafo 3, l)] De ser así, sírvase indicar de qué manera.

b) ¿Contribuye el piso nacional de protección social a fomentar el empleo formal, la generación de ingresos, la educación, la alfabetización, la formación profesional, las competencias y la empleabilidad, a reducir la precariedad y a promover el trabajo estable, la iniciativa empresarial y empresas sostenibles? [párrafo 10, c)] De ser así, sírvase indicar de qué manera.

a)      

b)      

9. En el preámbulo de la Recomendación núm. 202 se declara que «un crecimiento sostenible a largo plazo, asociad[o] a la inclusión social, contribuye a superar la pobreza extrema y a reducir las desigualdades y diferencias sociales dentro de las regiones y entre ellas» [preámbulo y párrafos 3, e) y l), y 15].

a) Sírvase facilitar la información que usted considere pertinente sobre las experiencias que conjugan el crecimiento económico con la extensión de la seguridad/protección social, que su país hubiera podido adquirir.

b) ¿Se consideran las inversiones en seguridad/protección social un factor que sostiene el crecimiento a largo plazo? Sírvase indicar los ejemplos más pertinentes del impacto que las políticas sociales que dan prioridad al crecimiento con equidad tienen en la pobreza y en las desigualdades sociales y regionales.

a)      

b)      

II. Marcos institucionales y jurídicos
de la seguridad social –
responsabilidad social del Estado

10. En la Recomendación núm. 202 se reconoce «la responsabilidad general y principal del Estado» [párrafo 3] de establecer y mantener un sistema integral de seguridad social, que incluya pisos de protección social y que se aplique con arreglo a un conjunto de principios definido.



a) ¿Se define la responsabilidad social del Estado en la legislación y la constitución política de su país? De ser así, sírvase indicar de qué manera. ¿Asume el Estado la responsabilidad general y principal de velar por la idoneidad de las prestaciones [párrafo 3, c)] y la «sostenibilidad financiera, fiscal y económica» del sistema de seguridad social, con inclusión de los pisos de protección social, «teniendo debidamente en cuenta la justicia social y la equidad»? [párrafo 3, k)]

b) ¿Cómo se distribuyen las responsabilidades y competencias en materia de protección social, así como los recursos financieros conexos, entre los distintos ámbitos de gobierno —gobierno central, gobiernos regionales y autoridades locales (municipales)—, y cómo se garantiza la coherencia entre todos estos ámbitos en la legislación y la práctica nacionales?

a)      

b)      

11. ¿Asegura el gobierno una «gestión financiera y una administración sanas, responsables y transparentes» de los regímenes que componen el sistema de seguridad/protección social, con inclusión de los pisos de protección social? [párrafo 3, j)] De ser así, sírvase indicar de qué manera.

a) ¿Quedan las instituciones de protección/seguridad social obligadas por ley a realizar auditorías, a publicar documentos presupuestarios, a preparar informes anuales y a adoptar otras medidas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas?

b) ¿Está alguno de los regímenes de seguridad/protección social en déficit y qué medidas se adoptan para corregir la situación?

a)      

b)      

12. En la Recomendación núm. 202 se dispone que en todo régimen de protección social debería establecerse por ley el «derecho a prestaciones», incluidas «garantías básicas de seguridad social» [párrafos 3, b), y 7].

a) Sírvase describir brevemente el marco jurídico mediante el que se aplican los pisos nacionales de protección social, con indicación de las principales disposiciones que establecen la cobertura, los requisitos que deben cumplirse para quedar amparados, así como el nivel y la duración de las prestaciones a que dan lugar las garantías básicas de seguridad social.

b) Sírvase indicar si se han introducido o si se estudia la posibilidad de introducir modificaciones en la legislación nacional a fin de dar efecto a las disposiciones de la Recomendación núm. 202.

a)      

b)      

13. ¿Se establecen medidas para «mejorar el cumplimiento de los marcos jurídicos nacionales» que prevén las garantías básicas de seguridad social [párrafo 7], incluidas las «medidas destinadas a prevenir el fraude, la evasión fiscal y el impago de las cotizaciones»? [párrafo 11, 1) y 2)]

     

14. ¿Se especifica en el marco jurídico nacional en el que se prevén las garantías básicas de seguridad social los procedimientos de queja y recurso que deberían ser «imparciales, transparentes, eficaces, simples, rápidos, accesibles y poco onerosos? ¿Está exento de gastos para el solicitante el acceso a estos procedimientos? [párrafos 3, o), y 7]

     


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