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Documento

CONPES 3851

CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

POLÍTICA GENERAL DE PROPIEDAD DE EMPRESAS ESTATALES DEL ORDEN NACIONAL

Departamento Nacional de Planeación

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Versión aprobada

Bogotá, D.C., 23 de noviembre de 2015

CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

CONPES

Juan Manuel Santos Calderón



Presidente de la República

Germán Vargas Lleras

Vicepresidente de la República

María Lorena Gutiérrez Botero

Ministra de la Presidencia


Juan Fernando Cristo Bustos

Ministro del Interior





María Ángela Holguín Cuéllar

Ministra de Relaciones Exteriores





Mauricio Cárdenas Santamaría

Ministro de Hacienda y Crédito Público





Yesid Reyes Alvarado

Ministro de Justicia y del Derecho





Luis Carlos Villegas Echeverri Ministro de Defensa Nacional

Aurelio Iragorri Valencia

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural





Alejandro Gaviria Uribe

Ministro de Salud y Protección Social





Luis Eduardo Garzón

Ministro de Trabajo





Tomás González Estrada

Ministro de Minas y Energía





Cecilia Álvarez-Correa

Ministra de Comercio, Industria y Turismo





Gina Parody d'Echeona

Ministra de Educación Nacional





Gabriel Vallejo López

Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible





Luis Felipe Henao Cardona

Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio



David Luna Sánchez

Ministro de Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones



Natalia Abello Vives Ministra de Transporte

Mariana Garcés Córdoba

Ministra de Cultura



Simón Gaviria Muñoz

Director General del Departamento Nacional de Planeación



Luis Fernando Mejía Alzate Subdirector Sectorial

Manuel Fernando Castro Quiroz

Subdirector Territorial y de Inversión Pública



Resumen ejecutivo

Al término del año 2014, el valor de los activos de las participaciones accionarias del Gobierno nacional central en empresas estatales del orden nacional equivalía a 240 billones de pesos, o 32% del PIB. En el mismo año, la suma de las utilidades de estas empresas fue equivalente al 30% del presupuesto de inversión del Gobierno nacional para el 2014. A pesar de la magnitud de recursos públicos invertidos en empresas estatales, el Estado colombiano enfrenta grandes retos en el ejercicio de su rol como propietario; y la capacidad para generar valor de estas empresas se encuentra afectada por debilidades en el gobierno corporativo de las mismas, y rigideces en el complejo y disperso marco normativo que les aplica.

El presente documento plantea una política general de propiedad de empresas del Estado del orden nacional, cuyo objetivo principal es avanzar hacia un modelo de gobierno corporativo estatal estructurado, claro y eficiente. Este modelo se basa en la rendición de cuentas efectiva entre una única entidad nacional propietaria y las juntas directivas de las empresas, y en la autonomía de estas últimas en su rol como máximo órgano decisorio de la empresa.

Para implementar dicho modelo, esta política general de propiedad establece líneas de acción alrededor de dos ejes de trabajo. En primer lugar, fortalecer al Gobierno nacional en el ejercicio de su rol como propietario. Para ello, se creará una dirección en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que desarrolle las funciones de propiedad únicamente sobre las empresas del portafolio de dicho ministerio, como experiencia piloto. En 2019 y con base en las lecciones de este piloto, se creará una entidad nacional de empresas que ejercerá la función de propietario para todas las empresas estatales. Tanto en el piloto del sector Hacienda como a largo plazo, se desarrollará una política general de activos; se establecerán mandatos claros a las empresas; se implementarán procesos más estructurados para la identificación y evaluación de candidatos a ser representantes del Gobierno nacional en juntas directivas; esto último se logrará, desarrollando sistemas de monitoreo y evaluación del desempeño de sus empresas más robustos.

En segundo lugar, se elevarán los estándares mínimos de gobierno corporativo de las empresas estatales y se ajustará su marco normativo para lograr que estas tengan condiciones más propicias para la generación de valor.

Las principales entidades ejecutoras de esta política son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Administrativo de la Presidencia y los demás ministerios con portafolio de empresas estatales. La ejecución de esta política tiene un costo de 15.692 millones de pesos.

Clasificación: H11, H44, H82.

Palabras clave: Empresas estatales; gobierno corporativo; gestión de activos; propiedad estatal.



TABLA DE CONTENIDO

  1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 8

  2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ....................................................................... 9

    1. Marco normativo ......................................................................................... 10

    2. Evolución del gobierno corporativo de las empresas del Estado en Colombia .... 13

    3. Prácticas y experiencias internacionales ......................................................... 14

  3. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................. 17

    1. El gobierno corporativo para el Estado propietario y sus empresas ................... 17

    2. Los objetivos de la propiedad estatal y el modelo general de gobierno corporativo

para empresas del Estado ............................................................................. 18

  1. DIAGNÓSTICO ........................................................................................... 21

    1. El Estado colombiano enfrenta grandes retos en el ejercicio de su rol como

propietario .................................................................................................. 22

      1. El portafolio de empresas estatales del orden nacional presenta ineficiencias ..... 23

      2. El mandato del Estado para algunas empresas no es lo suficientemente claro y explícito ...................................................................................................... 24

      3. Los procesos para la nominación de miembros de junta directiva no tienen el nivel de formalidad y estructura idóneo ................................................................. 25

      4. El monitoreo actual de las empresas estatales no permite evaluar detalladamente el desempeño de las empresas ......................................................................... 27

      5. Las funciones de propiedad están dispersas en diversas entidades del Estado .... 27

    1. Factores internos y externos afectan el desempeño de las empresas estatales ..... 30

      1. Las prácticas de las juntas directivas afectan su funcionamiento ........................ 30

      2. Ciertas normas afectan la competitividad de las empresas del Estado ............... 31

  1. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA ............................................................................ 33

    1. Objetivo general ......................................................................................... 33

    2. Objetivos específicos ................................................................................... 33

      1. Fortalecer al Gobierno nacional en el ejercicio de su rol como propietario ........ 33

      2. Mejorar el gobierno corporativo y el marco regulatorio de las empresas estatales

.................................................................................................................. 34

    1. Plan de acción ............................................................................................ 34

      1. Fortalecer al Gobierno nacional en el ejercicio de su rol como propietario ........ 34

      2. Mejorar el gobierno corporativo y el marco regulatorio de las empresas estatales

.................................................................................................................. 47

    1. Seguimiento ................................................................................................ 53

    2. Financiamiento ............................................................................................ 56 6. RECOMENDACIONES ................................................................................... 58

ANEXOS......................................................................................................... 61

Anexo A: Plan de Acción y Seguimiento (PAS) ............................................................. 61

Anexo B: Lista de las empresas estatales del orden nacional ......................................... 61

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 62



ÍNDICE DE FIGURAS 6

Tabla 1. Participaciones del Estado según sector económico 22

Tabla 2. Empresas del Estado según participación accionaria 24

Tabla 3. Presencia directa de ministros en juntas directivas de empresas del Estado 25

Tabla 4. Distribución de empresas por sector administrativo 28

Tabla 5. Prioridades de centralización de participaciones 30

Tabla 6. Naturaleza legal y regímenes normativos de las empresas del Estado 32

Tabla 7. Cronograma de seguimiento 54

Tabla 8: Financiamiento estimado, 2015-2018 58





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