Metodologia de proyectos de carretera rurales



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Sistema Nacional

de Inversiones Públicas

Guía de Preinversión

para proyectos de

Caminos Rurales


I N D I C E
Página
I. IDENTIFICACION DE PROYECTOS DE INVERSION EN CARRETERA........ 1

1.1. Diagnóstico de la Situación Actual............................................................... 1

1.2. Situación Con y Sin proyecto...................................................................... 8

1.3. Planteamiento de alternativas de Solución del Problema Identificado......... 9


II. FORMULACION DEL PROYECTO.................................................................... 11

2.1. Aspectos Generales del Proyecto................................................................ 11

2.2. Objetivos del Proyecto................................................................................. 12

2.3. Localización y Area de influencia del Proyecto........................................... 14

2.4. Indicadores de Demanda en Proyectos de Carretera.................................. 16

2.5. Análisis de la Situación Productiva en la Zona de Influencia del Proyecto.. 18

2.6. Proyecciones Agropecuarias Sin Proyecto................................................. 20
III. ANALISIS Y ESTIMACION DE LA DEMANDA VEHICULAR FUTURA............ 25

3.1. Demanda Vehicular Futura............... .......................................................... 25

3.2. Tránsito Normal............................................................................................ 25

3.3. Características Generales del Transporte.................................................... 26


IV. INGENIERIA DEL PROYECTO.......................................................................... 28

4.1. Aspectos de Ingeniería Civil.......................................................................... 30


V. ASPECTOS DE ORGANIZACIÓN, LEGAL E INSTITUCIONAL........................ 35

5.1. Marco Institucional........................................................................................ 35

5.2. Marco Legal ................................................................................................. 35
VI. EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL...................................................... 37

6.1. Determinación de Impactos Ambientales Generados.................................. 37

6.2. Plan de Gestión Ambiental.......................................................................... 38
VII. VALORACIÓN A PRECIOS NOMINALES Y CONSTANTES............................ 39

7.1. Precios Internos....... ................................................................................... 39

7.2. Estimado de costos de Construcción........................................................... 40

7.3. Estimado de Costos de Supervisión............................................................ 42


VIII. EVALUACION DE PROYECTO......................................................................... 43

8.1. Análisis Costo - Beneficios.......................................................................... 43

8.2. Valor Actual Neto.................................................................... .................... 43

8.3. Comparación Entre Alternativas............................ .................................... 44

8.4. Tasa Interna de Retorno.............................................................................. 44

8.5. Relación Beneficio – Costo.......................................................................... 45

8.6. Proyectos que se Excluyen Mutuamente..................................................... 45

8.7. Evaluación Privada...................................................................................... 46

8.8.Inversión Total o Proyecto Puro.................................................................... 47

8.9. Análisis Costo Eficiencia.............................................................................. 49

8.10. Distribución de Costos y Beneficios........................................................... 51

Página


IX. IMPACTOS DEL PROYECTO........................................................................... 56

9.1. Impacto en el Empleo.................................................................................. 56

9.2. La Metodología Sugerida............................................................................. 56

9.3. Impacto Fiscal.............................................................................................. 59

9.4. Financiamiento de la Inversión..................................................................... 59

9.5. Costos del Financiamiento............................................................................ 61

9.6. Sostenibilidad................................................................................................ 62


  • ANEXO: CASO PRÁCTICO


GUIA DE PROYECTOS DE CARRETERAS RURALES
I. IDENTIFICACION DE PROYECTOS DE INVERSION EN CARRETERAS
    1. Diagnóstico de la Situación Actual

Antes de proponer un proyecto determinado es fundamental efectuar un diagnóstico o “radiografía” de la situación que se está viviendo en la zona donde se aprecia la existencia de un problema o necesidad relacionada con las vías camineras. El estado de situación a estudiar debe acotarse al tema en estudio, es decir, a las variables o factores relacionados con la existencia o no de carreteras, las características del diseño, el estado de conservación de la carpeta de rodamiento y obras anexas y al estado de gestión de la operación. Un estudio de diagnóstico considera un análisis comparativo entre los indicadores que muestran la realidad y los estándares o normas establecidos por los organismos normativos o reguladores, tantos de carácter nacional como de nivel internacional.


En general se puede establecer que un diagnóstico debe cumplir dos condiciones: ser descriptivo, es decir, mostrar todos los elementos reales o visibles que demuestran la existencia de un problema o necesidad (qué sucede), y por otra, ser explicativo, es decir, debe efectuarse un análisis de la situación (problema o necesidad) de forma que se comprendan las causas que lo originan y las interrelaciones existentes con otras áreas o sectores (porqué sucede).
Existen técnicas o herramientas que apoyan la realización de un diagnóstico que permiten asegurar que en éste se contemplarán todos los aspectos fundamentales que involucra el tema en estudio. Su aplicación e intensidad va a depender de las particularidades de cada caso, pero en general es posible aplicar el modelo de investigación tradicional, que contempla el siguiente proceso:


  • Definición del universo del estudio o población con atributos similares;

  • Establecimiento de las hipótesis o conjetura de la existencia de un problema o necesidad;

  • Definición de una muestra o parcialización representativa del universo que permita comprobar las hipótesis y generalizar resultados;

  • Establecimiento de indicadores;

  • Recolección de información (entrevistas, encuestas origen y destino, conteo de flujo vehicular);

  • Procesamiento de la información (codificación, consistencia de variables); y

  • Análisis y medición.

Mayor explicación y detalle acerca del método científico de investigación puede encontrarse en bibliografía especializada.


      1. Area de Influencia Analizada para Efectos del Diagnóstico

Un primer elemento de análisis dentro de un diagnóstico es establecer las fronteras que van a acotar el referido estudio. El área de influencia a nivel de diagnóstico debe ser lo suficientemente amplia como para abarcar allí todas las posibles causas y efectos relacionados con el problema o necesidad preestablecida. Al interior de esta área se dará, con toda seguridad, el área de influencia del proyecto específico que se propondrá más adelante y que no necesariamente debe coincidir con el área analizada para efectos del diagnóstico.


Tampoco hay obstáculo para que pueda efectuarse un diagnóstico que considere un área de influencia que no coincida necesariamente con alguna delimitación preestablecida. La población beneficiaria para un proyecto determinado puede abarcar una superficie mayor o diferente a esas delimitaciones. Lo recomendable en todo caso es que, tratándose de proyectos de inversión pública, exista una autoridad político-administrativa, sin perjuicio de la autoridad técnica en la materia, que se comprometa o lidere el futuro proyecto, sin perjuicio que en algunos casos deba involucrarse a más de una autoridad, en cuyo caso se hace necesario aplicar capacidad de coordinación.
Las delimitaciones de estas áreas deben buscarse también en los procesos de planificación del sector específico donde normalmente se tiene un cuadro completo de la situación del Sector. En particular, ello existe en la Dirección de Planificación del Ministerio de Transporte y Construcción de Nicaragua.
Los principales factores a considerar en la delimitación del área de influencia para efectos de diagnóstico de un proyecto de carretera son:


  • Factores generales del subsector carreteras:

a) Límites geográficos. Se establecen los puntos más distantes de los usuarios de la red de carreteras en estudio, tomando en consideración solamente las posibilidades reales de movimiento de la población. Normalmente estos límites geográficos se refieren a costas, otras carreteras, cadenas de montañas, grandes ríos, etc. Dado que no todas las carreteras tienen un fin dentro de un sector en estudio, debe establecerse las fronteras o límites para estos efectos. Se recomienda como área máxima de cobertura 5km de distancia a lo largo de los dos lados del eje vial.


b) Características geográficas. Existen zonas que poseen características muy particulares que pueden influir o acotar la solución a un problema o necesidad. La topografía, la sismografía, el clima, la hidrografía, la composición del suelo, la vegetación son, entre otros, elementos a considerar en la definición del área de influencia para el diagnóstico.
c) Características productivas. Tanto en el área urbana como rural se dan especializaciones productivas que relacionan o condicionan el comportamiento del flujo vehicular. El análisis debe incluir tipo de sectores productivos (agrícola, minero, pesquero, industrial, forestal, etc.).
d) Población y asentamientos humanos. En el diagnóstico de la situación de las carreteras debe contemplarse como elementos importantes de análisis todo el cuadro demográfico de que se tenga conocimiento (cantidad, grupos etáreos, género y otros) y la situación de los asentamientos humanos, sus orígenes, causas y características.
La correlación asentamiento-producción es explicativa de los fenómenos de expansión poblacional, migración campo-ciudad, reconversiones productivas y tipo de transporte utilizados. Otros fenómenos como los étnicos y las colonizaciones también deben tenerse presente, por cuanto son explicativas de los flujos de origen destino.
e) Condiciones socioeconómicas. Los factores indicados anteriormente van caracterizando la situación económica y social que posee la población del área de influencia estudiada. Dados los roles normales del Estado, la situación económica y social de la población afecta en forma importante la intensidad de intervención del Estado en las zonas de mayor pobreza. La falta de una adecuada red de caminos puede ser una causa de la existencia de una zona deprimida.
f) Límites políticos administrativos. Es importante conocer la división político-administrativa del país (normalmente establecida por ley) y aquella que se da en la realidad. La diferencia, si la hay, se debe generalmente al grado de evolución de las políticas de descentralización del Estado, que se están llevando a cabo en casi todos los países del mundo. El conocimiento de estos límites es útil para negociar las responsabilidades de los proyectos que les caben a las autoridades de esas divisiones territoriales (municipios).


  • Factores específicos del subsector carreteras:

a) Políticas y estrategias del gobierno para el sector. Es el aspecto más importante para determinar una zona de influencia a nivel de diagnóstico ya que normalmente debería existir una relación directa entre las políticas y estrategias con proyectos que les permitan dar operatividad.


b) Red de comunicaciones viales. Para conocer la movilidad de la población y de la carga, es necesario establecer la existencia y las condiciones de funcionalidad (tipo) de los caminos y accesos, como también de los medios y horarios de transporte vehicular. La clasificación y características de las carreteras, y en especial mapas de las vías son necesarias tenerlas disponibles. También es necesario investigar los efectos que sufren las vías y los medios de transporte cuando se ven afectados por fenómenos de la naturaleza como fuertes lluvias, inundaciones, etc.
c) Estado físico-funcional de la red. Se debe verificar el estado de la infraestructura en cuanto a construcción, características de diseño, estado de la carpeta, protecciones, drenajes, accesos a puentes, interconexiones de caminos, derechos a vías, demarcaciones, etc.
d) Nivel de gestión operativa de las carreteras. Es necesario reconocer el tipo y calidad de administración que se desarrolla en relación a las carreteras: grado de mantenimiento, controles de pesaje, control de riegos en situaciones de exceso de lluvias, limpieza de las acequias colindantes y de vegetación en los derechos a vías, etc.
      1. Problemas o Necesidades Detectadas

Los diagnósticos no se realizan sin justificación. Normalmente una comunidad tiene conocimiento de dificultades o carencias que las explicíta de múltiples formas y de algún modo llegan a ser captadas por las autoridades políticas locales o funcionarios técnicos o administrativos. Por otra parte, estas mismas autoridades y funcionarios tienen la obligación de estar informados de lo que sucede en la localidad o zona de influencia y, por lo tanto, conocer las carencias de su sector o localidad en temas de su competencia. La necesidad de realizar permanentemente estudios básicos y de mantenerlos actualizados es de responsabilidad de las autoridades sectoriales y centrales.


El tema de la existencia y estado del camino es uno de los que está permanentemente presente en el diario vivir de las personas, tanto por la necesidad de traslado de personas por motivos laborales, educacionales, de esparcimiento o de acceso a establecimientos de salud a donde llevar los enfermos, como por motivos productivos que implica la movilización de carga desde un origen productivo y un destino de consumo (o intermedio). Pero asimismo, las carreteras son fuente de accidentes mucho de los cuales se evitarían con buenos trazados, buen estado de las vías, adecuadas demarcaciones y señalamientos.
Muchos de los problemas típicos de carreteras son detectables fácilmente por las personas: problemas de mal estado de la vía y sus consecuencias de demoras, atrasos y stres; riesgos de accidentes; deterioro de los vehículos por el mal estado de la carpeta, peligrosidad de la ruta, lentitud del transporte pesado, dificultades de adelantamiento; aumento de costo de operación de los vehículos por mayor tiempo en movimiento, etc.
Por ejemplo: El Tramo Tuma – La Leona, ubicado en el departamento de Matagalpa, presente las siguientes características físicas: El camino actual con una pobre infraestructura que se manifiesta con un desgaste evidente en la capa de revestimiento, la ausencia de cunetas revestidas complementado con el resto del drenaje menor longitudinal que demanda rectificación del resto de las cunetas en terrenos naturales.
En cuanto al drenaje transversal existe un déficit considerable de alcantarillas y las existentes en su mayoría tendrán que ser removidas por falta de capacidad o por su deterioro.
En el cuadro siguiente se muestra un formato para establecer el panorama en que se encuentra la situación de carretera a nivel de diagnóstico:

CUADRO No. 1

INFRAESTRUCTURA EXISTENTE

CANTIDAD

ACTUAL


UNIDAD

DEFICIT

ANCHO PROMEDIO DEL DERECHO DE VIA










CERCAS










NUMERO COLINDANTES DEL CAMINO










ANCHO PROMEDIO DE LA SUP DE RODAMIENTO










ESPESOR PROMEDIO DE LA SUP DE RODAMIENTO










ESPESOR INVESTIGADO SUBSUELO O SUBRASANTE EXISTENTE










CUNETA EN CORTE










CUNETA REVESTIDA










BORDILLO










BANCOS DE PRESTAMO










PUENTES










CAJAS










VADOS










PUENTES VADOS










ALCANTARILLAS










CABEZALES










TRAGANTES










BAJANTES










CANALES










MURO SECO










ZONAS DE DERRUMBE O DESLIZAMIENTO










NIVEL FREÁTICO










FILTROS










GRAMA Y REFORESTACION










SEÑALAMIENTOS










INVENTARIOS DE TRAMOS DE PENDIENTES MAYORES DEL 15%












      1. Análisis de Causas y Efectos

Frente a cualquier problema corresponde siempre tratar de explicar el porqué suceden, identificar las principales variables o factores que inciden en él, caracterizar los elementos o atributos comunes de la población y de las actividades afectadas. Para ello es fundamental contar con información completa y fuentes idóneas, pero no siempre esto es posible (muchas veces no se lleva un sistema estadístico adecuado), aunque debe hacerse el máximo de esfuerzo para contar con dicha información. Un problema o necesidad no surge por sí sólo, algo o alguien lo provoca, sea intencional o casual, y normalmente es una cadena de situaciones que se entrelazan. Con conocimiento e investigación es posible descubrir las causas más directas o principales de una situación-problema determinada


El análisis de las causas, determinante de un problema, no siempre es fácil hacerlo ya que muchas veces sus indicadores no se presentan a simple vista o es muy complejo despejarlas o aislarlas de otras variables. De ahí que sea necesario hacer un esfuerzo para identificar todos los elementos que influyen en una situación determinada, y siempre es recomendable que estas situaciones sean analizadas en equipo de personas y en forma interdisciplinaria. Los factores que explican un problema se encadenan horizontal y verticalmente a tal grado que a veces es muy difícil saber cuándo comienza a gestarse tal o cual situación o donde termina.
Siempre se hace muy necesario intentar ahondar en el análisis de las causas que están generando un problema porque ello asegura poder actuar directamente sobre los factores distorsionadores e intentar corregirlos en el momento oportuno, ya que una demora puede complicar o ahondar más un problema.
Los problemas en caminos pueden tener tres tipos de causas en términos generales:
a) Estructurales, en donde los problemas se presentan por motivos de la construcción, tales como diseño, selección del tipo de carpeta, calidad y cantidad de materiales, trabajos de estabilizado, terraplenes,. Por último debe considerarse el período de vida útil, ya que este es un fenómeno común en países menos desarrollados, donde existe escasez de recursos para renovar la inversión.
b) Naturales, donde existen agentes generadores del daño como son el exceso de lluvia, fenómenos sísmicos, exceso de calor que afecta fuertemente las capas asfálticas También debe considerarse factores contaminantes del aire o de elementos químicos.


  1. Institucionales o de gestión, referidas a lo inadecuado de la administración de las carreteras por parte de las autoridades del sector u otras previstas en las normas. Entre estas se pueden mencionar:




    • Fallas en la formulación de un proyecto anterior, que no dio respuesta adecuada al problema o necesidad que lo originó, por ejemplo que la carretera soportó mayor flujo vehicular que lo previsto;

    • Inadecuada ejecución de la inversión física del proyecto que la gestó en tanto puede que no se haya respetado la formulación, por ejemplo, no se construyó con los materiales de la calidad indicada. La demora en la ejecución también es un problema que muchas veces perjudica la inversión;

    • Fallas en el control del uso de las vías. El sobrepeso es un ejemplo claro de esto;

    • Las autoridades (sectoriales o globalistas) no consideraron recursos para mantenimiento de la infraestructura;

Al igual como es necesario establecer adecuadamente las causas de un problema, también lo es con respecto a los efectos que produce o genera un problema.


Por efecto se entiende las consecuencias que se producen por la existencia de un problema determinado. Si no existiera el problema tampoco existirían esas consecuencias. Tal como se estableció en el análisis de las causas, sucede lo mismo respecto a la determinación de los efectos, ya que a veces es muy difícil establecer claramente que un efecto se deriva de tal problema o que se deba exclusivamente a un motivo específico.
Para establecer una conceptualización adecuada sobre la sobre la relación causa - problema - efecto, es posible utilizar una herramienta denominada “árbol de problemas” la cual permite analizar una situación determinada en forma metódica, identificar el o los problemas, verificar y jerarquizar adecuadamente el problema central y visualizar las relaciones de causa/efecto en el árbol de problemas. Para lo anterior se requiere cumplir las siguientes condiciones:


  • Un problema se define como un estado negativo o de carencia

  • Se analizan problemas reales, no hipotéticos ni ficticios

  • Un problema no se define haciendo referencia a la solución

  • Un problema surge de causas (una o más) y genera efectos (uno o más). Una causa puede tener además causas que la generen. Un efecto puede generar además otros efectos.

Cabe hacer presente que el tratamiento de un problema en relación a sus causas y sus efectos es relativa y no existen reglas prefijadas para determinar si algo es causa o efecto por sí misma. Dicho de otra forma, dependiendo de la perspectiva que se analice una situación, una causa puede ser efecto en el análisis de otra situación.


Un esquema que permite visualizar un “árbol de problemas” se presenta en el siguiente cuadro:
cuadro 2: arbol de problemas



ARBOL DE PROBLEMAS


CAUSAS


PROBLEMA
PRINCIPAL


EFECTOS

Aplicando los conceptos anteriores se puede desarrollar el siguiente ejemplo:


a) Situación establecida por diagnóstico:
En el departamento de Matagalpa, municipio del Tuma – la Dalia se ha detectado un gran deterioro del eje vial que une las comarcas del Tuma con la Leona limitando el flujo de personas y de bienes. Esta vía es sirve de colectora para otros caminos ramales de acceso a diferentes unidades productivas que se encuentran en la zona.
b) Problema central detectado:


  • Demora de los usuarios del camino en llegar a su destino, afectando la producción de perecederos en primera instancia.




  • Disminución en las visitas de los dueños de las fincas y de las actividades de asistencia técnica incidiendo en los niveles de producción en la zona.




  • Mayores costos de operación de los vehículos dado el nivel deterioro de la carpeta de rodamiento.

c) Árbol de Problemas:


Bajo el cumplimiento de las condiciones establecidas anteriormente, se plantea el esquema de árbol:


  • El problema está definido como un estado negativo: los vehículos se demoran más de lo que correspondería en llegar a su lugar de destino.

  • El problemas definido es de fácil comprobación;

  • No hay planteamiento de soluciones apriori.



CUADRO 3: EJEMPLO DE UN ARBOL DE PROBLEMAS



EJEMPLO DE UN ARBOL DE PROBLEMAS


CAUSAS

PROBLEMA PRINCIPAL

EFECTOS

- Inadecuado mantenimiento del eje vial


- Aumento del flujo vehicular no fue acompañado por aumento de las acciones de rehabilitación del eje vial.


Aumento progresivo del tránsito vehicular en el tramo Pueblo Nuevo – La Pavona. Incidiendo en el estado de la vía y sobrepasando la capacidad de la carretera.







  • Demora excesiva de los vehículos

  • Disminución en los niveles de asistencia técnica a las unidades productivas.

  • Mayor tiempo dedicado a viajar

  • Disminución en los volúmenes de producción.

- Mayores gastos del vehículo durante el recorrido



La aplicación de esta herramienta se complementa con una similar que se analiza más adelante y que se denomina “árbol de objetivos”, donde se plantea una relación entre medios, objetivos y resultados a partir de la matriz anterior. El adecuado uso de estas matrices asegura un buen planteamiento de los problemas reales y de las soluciones más efectivas para enfrentarlas.




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