Los sistemas nacionales de archivos de américa latina: análisis de sus preceptos legales



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LOS SISTEMAS NACIONALES DE ARCHIVOS DE AMÉRICA LATINA: ANÁLISIS DE SUS PRECEPTOS LEGALES
Luis Fernando Jaén García1

ljaen@fcs.ucr.ac.cr

jaen66@hotmail.com

INTRODUCCIÓN
La sociedad actual está viviendo cambios tan acelerados que la conduce a aunar esfuerzos para lograr objetivos y metas comunes. Todo ello con el fin de reducir costos y proponer mejores planteamientos estratégicos en el campo que corresponda, de cara a brindar un eficiente y eficaz servicio para obtener prósperos resultados. Dentro de este panorama, la unificación es un elemento clave par obtener el éxito en cualquier área, situación de la cual no están exentos los archivos.
Los archivos no pueden ni deben trabajar de forma aislada, todo lo contrario, tienen que buscar los mecanismos mas adecuados para actuar en conjunto. Así, lograr detectar problemas o limitaciones comunes y buscar soluciones adecuadas para todos, que favorezcan la atención y el uso racional de los servicios y recursos. Situación factible de lograr con la unión de todos los archivos, mediante la creación de un sistema nacional de hecho y de derecho. El cual debe estar dirigido por un ente rector con capacidad de liderazgo.


La oportuna conveniencia y necesidad de administrar, coordinar, asesorar y supervisar todos los archivos de un país, es lo que da origen a los sistemas nacionales de archivos, que Mejía define como el conjunto de los archivos públicos y privados existentes en el país, vinculados y articulados en forma tal que sus recursos y servicios puedan ser aprovechados por la comunidad
2. Lo cual conlleva a la obligación de proteger y difundir el patrimonio documental y hacer efectivo el derecho a la información por parte de los ciudadanos.

Un Sistema Nacional de Archivos (SNA) tiene que tener como atribuciones planificar, dirigir, coordinar, asesorar, dinamizar, difundir y controlar los archivos que lo componen. Para convertirlos en fuentes potenciales de información del presente y del pasado, al servicio de la entidad productora, los investigadores y el público en general. Además, debe ser atractivo y ofrecer elementos de estímulo y escrupulosidad para aquellos archivos que por su naturaleza no forman parte obligada del sistema, tales como los privados, familiares y particulares.


Un aspecto ineludible de cualquier SNA, de hecho y de derecho, es estar dotado de un marco jurídico que le de origen, respalde, regule y ordene la puesta en marcha de sus planteamientos. No es que la legislación sea la panacea para que el sistema funcione de forma óptima, pero constituye la base legal imprescindible para definir líneas de actuación, que establezcan su existencia y regule su funcionamiento. A esto habría que agregarle otro elemento fundamental, el apoyo y la decisión política de los gobernantes de turno, para hacer efectivo -en todo sus aspectos- el cumplimiento de la ley.
En consecuencia, este trabajo tiene como finalidad analizar los dispositivos legales que regulan los SNA de América Latina, con el fin de establecer sus fortalezas y debilidades.
1- METODOLOGÍA
Una vez precisado el universo del trabajo, América Latina, nuestro interés se centró en delimitar y estudiar únicamente aquellos países que disponen de un SNA. Para lo cual, predeterminamos una categorización que éstos debían cumplir, a saber, que hubieran sido creados o establecidos de hecho y de derecho. A razón, de que la existencia de un SNA solo de hecho adolece de una base legal que avale su aplicabilidad y su ejercicio institucional como tal. Por el contrario, si el Sistema es constituido también de derecho, garantiza lo anterior y la existencia de un precepto legal que le de origen, lo respalde y regule las políticas y lineamientos archivísticos por los cuales se regirán los documentos, los archivos y los archivistas. En consecuencia, su incidencia tendrá carácter nacional y, como toda ley, debe hacerse cumplir. De ahí, la importancia de que los SNA por estudiar respondan a la categorización de hecho y de derecho.
Para precisar cuáles países del universo en estudio cumplían con las categorías establecidas, se dispuso de una de las herramientas metodológicas para la recolección de datos, a saber, el cuestionario. Su fin último era indagar qué naciones disponían de SNA de hecho y de derecho. De esta manera circunscribir la investigación en aquellos países que cumplían con dicha categorías. El instrumento fue enviando a todos los Archivos Nacionales o Generales de la Nación de la geografía en cuestión. A razón de que ellos son los archivos de mayor importancia en cada uno de éstos países y, por consiguiente, los que mejor conocen todo lo que tenga relación e incidencia con los centros archivísticos.
Los resultados obtenidos del cuestionario nos permitieron puntualizar que únicamente cinco países cumplían con los requerimientos establecidos, es decir, que disponían de un SNA de hecho y de derecho; a saber, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Perú. De ahí que, el universo de la investigación quedó delimitado a una muestra intencional constituida por las cinco naciones supracitadas, ya que de forma intencionada se establecieron los dos criterios estratégicos que debían cumplir los Sistemas para sus respectivos estudios. La validez de la muestra viene dada porque evidencia la realidad de América Latina en cuanto a la existencia de los SNA de hecho y de derecho.
La demarcación espacial de la investigación la limitamos, como hemos dicho, al área geográfica de América Latina, por las razones expuestas. En el plano temporal, el trabajo tiene como punto de partida las disposiciones legales vigentes que regulan y que tienen incidencia directa e indirecta con los actuales SNA, que corresponde de mayo de 1982, cuándo se publicó la primera disposición legal de un SNA en el área geográfica en estudio, hasta junio de 2000 cuando se finalizó esta investigación. Por lo tanto, cualquier disposición legal, relacionada directa o indirectamente con nuestro objeto de estudio, promulgado después de esa fecha no es tenida en cuenta para efectos de este trabajo.
Una vez delimitado el objeto de estudio se procedió al análisis de las disposiciones legales que regulan los SNA. Para tal efecto, se establecieron una serie de elementos que consideramos que todo Sistema de esta naturaleza debe contener, a la luz de los resultados de nuestro trabajo de investigación titulado “La legislación Archivística en América Latina y el Caribe”3. Los mismos fueron objeto de análisis en cada uno de las disposiciones legales de los países correspondientes. Estos elementos son:


  • El Sistema Nacional de Archivos

  • Su creación

  • El ente rector

  • Los archivos que conforman el Sistema Nacional de Archivos

  • Las relaciones e integración entre los archivos

  • Las políticas archivísticas

  • Las asesorías, el control y la inspección

  • Las comisiones

  • EL documento

  • El documento público y el documento de archivo

  • El patrimonio documental de la Nación

  • La protección del patrimonio documental de la Nación

  • El documento electrónico

  • La accesibilidad

  • Las clases de archivos

  • Los archivos públicos

  • Los archivos privados

  • Las etapas del archivo

  • Los procesos técnicos archivísticos

  • Los servicios archivísticos

  • Los archivistas

  • Los recursos humanos

  • La formación

  • La extensión cultural

  • Las tecnologías de la información y las comunicaciones

  • Disposiciones específicas

El estudio se realizó individualmente, es decir, en cada uno de los países, teniendo en cuenta los elementos antes expuestos. De esa manera, concretamos la estructuración de las leyes y si éstas cumplían con los requerimientos que habíamos predeterminado. Por último, se realizó un análisis comparativo entre los cinco países, a partir de los diferentes elementos examinados, para fijar las diferencias y similitudes que existen entre ellos.


El fin último del análisis de las disposiciones legales de los diversos Sistemas Nacionales de Archivos, se justifica porque en ellos se recogen sus fundamentos básicos y los aspectos cardinales por regular, en los cuales asientan su razón de ser y motivo de su existencia. De esta manera, nos permitió estipular sus principales ambigüedades, obsolescencia, omisiones, vacíos, debilidades y fortalezas. Para obtener una panorámica general de su congruencia y nivel de estructuración.
2- LOS ELEMENTOS OBJETO DE ANÁLISIS DE LAS LEYES
En este apartado justificamos los elementos que consideramos deben contener todas las leyes que afectan a cualquier SNA. Los cuales serán objeto de análisis en cada uno de las disposiciones legales de los respectivos Sistemas del área geográfica en estudio y corresponden a los siguientes:


    1. EL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS

Hemos dicho que el SNA de un país constituye el órgano principal dentro del conjunto de entidades archivísticas. Su función capital es definir directrices para el óptimo funcionamiento de los archivos que están bajo su jurisdicción. Por lo tanto, debe tener una categoría superior, por la misión que cumple; así como, por su inestimable alcance en el efecto multiplicador del desarrollo archivístico. En este apartado se analizan una serie de elementos que serán la base del Sistema, a saber:




  • SU CREACIÓN: Es importante que el precepto legal que regulará el SNA empiece enunciando que dicha ley dará origen al SNA de ese país. A razón de que esto tendrá mayor presencia y respaldo al existir un artículo específico que lo crea como tal.

  • EL ENTE RECTOR: Una vez establecido el SNA, requiere que sea conducido por un ente rector o director, que coordine, dirija, ejecute y evalúe todos los lineamientos en materia archivística de la geografía nacional. Será la cabeza del Sistema y, por lo tanto, el responsable del desarrollo archivístico en el país. Le corresponde velar por el buen ejercicio de los archivos que lo integran y de la atención profesional de los archivistas.

  • LOS ARCHIVOS QUE CONFORMAN EL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS: Es oportuno que aparezcan reflejados en la legislación los archivos que conforman el SNA. También dejar bien claro quiénes lo van a constituir, para saber con precisión el alcance que éste tendrá y su ámbito de acción.

  • LAS RELACIONES E INTEGRACIÓN ENTRE LOS ARCHIVOS: La relación e integración de los archivos es una práctica que permite el intercambio de experiencias y conocimientos. La colaboración y el trabajo conjunto facilitan el desarrollo de proyectos afines, en beneficio de todos. Además, permitirá una comunicación más fluida y una conexión entre las partes. De esta manera, las directrices que imparte el SNA tendrá difusión entre sus miembros.

  • LAS POLÍTICAS ARCHIVÍSTICAS: El SNA requiere promulgar lineamientos para guiar el progreso de los archivos, es decir, precisa establecer políticas archivísticas que afecten a todo el conjunto de archivos que son parte de él. De esta manera, estos centros de información dispondrán de pautas generales que les permitirán innovar en su entorno laboral, de cara a proporcionar un servicio de calidad.

  • LAS ASESORÍAS, EL CONTROL Y LA INSPECCIÓN: Las asesorías son el mecanismo más efectivo para brindar la asistencia en aspectos concretos que los archivos soliciten. Cuando éstos requieran implantar una nueva actividad, y no tienen los conocimientos o experiencia necesaria, pueden pedir la recomendación técnica al SNA para su atinada aplicación. Aunado a lo anterior, es preciso configurar mecanismos de control de las diferentes pautas que dicta el ente rector del Sistema. A su vez, la inspección del funcionamiento en general de los archivos para determinar sus posibles fallas o limitaciones. Así como, los aspectos positivos para que sirvan de referencia a sus homólogos.

  • LAS COMISIONES: Las comisiones especiales precisan ser creadas con el objetivo de que centren su trabajo en actividades concretas, como apoyo y complemento a las directrices generales que dicte el SNA.


2.2 EL DOCUMENTO
El documento constituye la materia prima de cualquier archivo, sin éstos su existencia sería nula; por lo tanto, es de interés determinar lo que apuntan las leyes sobre los siguientes elementos:


  • EL DOCUMENTO PÚBLICO Y EL DOCUMENTO DE ARCHIVO: Cuando mencionamos la palabra documento surgen muchas acepciones, ante esta situación es conveniente precisar a qué nos estamos refiriendo. Las leyes del Sistema deben ser categóricas en este aspecto. Por lo tanto, requieren definir con claridad los conceptos de uso frecuente en la misma y, por ende, de incidencia en el contexto archivístico del territorio nacional. De ahí la importancia por determinar que se entiende por documento público y documento privado.

  • EL PATRIMONIO DOCUMENTAL DE LA NACIÓN (PDN): La custodia y conservación del PDN permite la promoción y participación en el fomento de la identidad nacional. Contribuye a conocer el pasado de los pueblos y las bases que han permitido el desarrollo de una Nación. Trasmite una identificación plena con su pretérito, para reivindicarlo en el presente y futuro. En consecuencia, la importancia de que el SNA defina qué se entiende por dicho patrimonio y qué regule su actuación.

  • LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO DOCUMENTAL DE LA NACIÓN: La protección del PDN es una de las funciones que debe cumplir cualquier SNA, para la preservación en el tiempo y en el espacio de la memoria histórica documental del país. Esto permitirá conocer mejor el pasado para crear una mayor concienciación de la identidad nacional.

  • EL DOCUMENTO ELECTRÓNICO: El surgimiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) ha provocado grandes transformaciones en todos los campos, el archivístico no es la excepción. Su incidencia se manifiesta, entre otras cosas, en la aparición de los documentos electrónicos. Por lo tanto, es preciso que se regulen aspectos concernientes a su producción, tratamiento, validez y conservación.

  • LA ACCESIBILIDAD: Todo ciudadano tiene derecho al acceso de la documentación que custodian los archivos públicos. Estos cumplen la función de garantes y promotores de la equidad de la información, por lo tanto, ésta deberá ser de libre consulta. Salvo cuando por razones constitucionales, legales, de conservación o que afecten la intimidad de las personas, será de uso restringido o inaccesible. De lo contrario, la accesibilidad a la información constituye un derecho infalible dentro de cualquier Estado democrático. En consecuencia, Romero Tallafigo considera que si se reconoce y conservan los documentos, organizados y descritos en forma de memoria, es solo con la condición de que sean accesibles y servidos al usuario, que puede ser la misma institución productora del archivo o un ciudadano o interesado que acuda a ellos. Se trata de tener acceso a la documentación histórica pero también se trata de hacer posible las aspiraciones legítimas de los ciudadanos de acceder a la documentación que les permita conocer y controlar la gestión de la administración.4



2.3 LAS CLASES DE ARCHIVOS
Los archivos pueden clasificarse -de acuerdo con su ente productor- en dos grandes clases: públicos y privados. Hay que tener en cuenta, para cada uno de ellos, el tipo de derecho que lo rige. Entonces, en este apartado indagamos si los SNA tienen en cuenta estas dos clases de archivos.


  • LOS ARCHIVOS PÚBLICOS: Por la naturaleza misma del derecho público, el SNA y las leyes que lo regulan están enmarcadas dentro de ese sector. En consecuencia, tendrá una mediación al cien por cien en la esfera estatal y, por ende, la cobertura será total. No obstante, es conveniente que en las disposiciones legales quede reflejado qué se entiende por archivos públicos y cuáles lo constituyen.

  • LOS ARCHIVOS PRIVADOS: El SNA no puede ni debe reglar solo un sector del entramado archivístico, requiere dar cabida a otras clases de instituciones que, por su naturaleza, escapan de la jurisdicción primogénita del Sistema. Nos referimos a los archivos privados.




    1. LAS ETAPAS DEL ARCHIVO

Las etapas del archivo son consecuencia directa del ciclo de vida de los documentos. Las distintas fases por las que éstos pasan dan origen al archivo de gestión, central, intermedio e histórico. A partir de ello, corroboraremos si éstos son tenidos en cuenta por las leyes de los SNA.


2.5 LOS PROCESOS TÉCNICOS ARCHIVÍSTICOS
Corresponde a todas aquellas actividades propias de la Archivística que permiten el tratamiento de la documentación, en aras de una adecuada organización y recuperación de la información. Éstos procesos son: la clasificación, la ordenación, la descripción, la transferencia, el expurgo y la conservación. Por lo que hay que determinar si están presentes en las leyes.
2.6 LOS SERVICIOS ARCHIVÍSTICOS
El fin último de todo archivo es poner al servicio de los clientes la información que custodian. Para ello se valen de una serie de dispositivos convencionales como la consulta, el préstamo y la reprografía. En tal caso, conocer que plantean las leyes al respecto, y si tienen en cuenta otro tipo de servicios acorde con los nuevos avances que para ese fin postula la teoría archivística, tales como: los Servicios de Referencia e Información Archivística, la formación de usuarios, el valor agregado de la información, etc.


    1. LOS ARCHIVISTAS

Los archivistas son los profesionales encargados de organizar, administrar, facilitar y difundir la información custodiada en los archivos, que está bajo su responsabilidad. Por lo tanto, es preciso que las leyes contemplen dos aspectos ineludibles de las instituciones archivísticas: los recursos humanos y su formación.




  • LOS RECURSOS HUMANOS: Es reconocida e indiscutible la importancia de los archivistas como los profesionales encargados de la organización y administración de los archivos. En consecuencia, la obligación de que su intervención quede registrada en las diferentes normas legales que conciernen al mundo de los archivos y, en especial, al SNA.

  • LA FORMACIÓN: La formación de los profesionales de los archivos los faculta categóricamente para el ejercicio de su carrera. Una adecuada instrucción garantiza, en gran medida, óptimos resultados en los archivos y, en consecuencia, un tratamiento profesionalizado de la información. Además, la calidad de la asistencia que proporcionen los archivistas, a los clientes internos y externos, está condicionada por el tipo de formación que hayan recibido.


2.8 LA EXTENSIÓN CULTURAL
Los archivos como sistemas de información de una entidad o una nación tienen diversas misiones. Tradicionalmente a los de gestión y centrales les han atribuido una función administrativa; servir la información a los clientes internos, para la gestión y trámite de todos aquellos asuntos que le permitan consumar las tareas encomendadas para agilizar el proceso de toma de decisiones. A los históricos les han adjudicado como misión capital la custodia del PDN, éste es facilitado a los clientes externos para que sustenten estudios retrospectivos. Por lo tanto, los archivos están al servicio de la administración y la investigación.

Estos archivos además de ejercer esos cometidos por los cuales fueron creados y que constituyen su razón de ser y la base de su existencia, pueden complementarlos con otros de igual calibre y alcance que es la extensión o servicios culturales. De cara a la proyección y relación directa con los clientes y con los ciudadanos en general. Al respecto, Fuster Ruiz señala que parte de las funciones de los archiveros son realizar una adecuada extensión cultural del archivo, de forma que éste, a pesar de mantenerse como centro científico no masivo y selectivo de investigación, nunca permanezca de espalda a la sociedad.5


La extensión cultural es una actividad que permite darle una mayor proyección y difusión a los archivos dentro de su entorno y fuera de él. De ahí, el interés por precisar qué Sistemas contemplan su intervención.
2.9 EL PRESUPUESTO
Es la materia prima para que cualquier SNA funcione acertadamente y le permita llevar a buen puerto todos sus planteamientos. Por consiguiente, conocer si las leyes contemplan la forma de financiamiento del Sistema. A razón de que éste es uno de los mayores problemas que tienen que enfrentar los archivos; así como, todas aquellas instituciones que tengan que ver con su entorno.

2.10 LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y DE LAS COMUNICACIONES
No hay duda de la magnitud que adicionan las TIC a los archivos. A pesar de que su incorporación haya sido tardía, en comparación con las otras ramas de la Ciencia de la Información, hoy día es más visible su aplicación en los diferentes procesos archivísticos y en su entorno laboral. Su diligencia en las múltiples tareas de los archivos, es una realidad incuestionable. Por lo tanto, es importante indagar si las leyes tienen presente la incorporación de dichas tecnologías.
2.11 DISPOSICIONES ESPECÍFICAS
Corresponden a una serie de aspectos que son particulares a cada una de las leyes, aunque en algunos casos pueden existir coincidencias. Éstas serán detalladas en las secciones respectivas.
3- EL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS DE BRASIL
La creación del SNA de Brasil está íntimamente relacionada con el interés del Archivo Nacional (AN) en implementar un sistema de archivos, compuesto por el conjunto de servicios archivísticos públicos y privados del país. Al respecto Jardim señala que6 os investimentos governamentais em serviços de informação, particularmente após os anos 60, não resultaram de políticas públicas na área. No caso específico dos arquivos, jamais se desenvolveran esforços voltados para a implementação de políticas nacionais de arquivos. A partir dos anos 80, o tema passa a ser objeto de reflexão, promovida pelo Arquivo Nacional em função da perspectiva de una Lei Nacional de Arquivos.7
Los intentos de implementar el SNA en Brasil se han producido en tres etapas, o más bien, tres han sido los proyectos presentados para su establecimiento, en 1962, 1978 y 1994. Los dos primeros no llegaron a consolidarse, por consiguiente, el tercero fue el único aprobado y en vigencia actualmente. Al respecto Jardim comenta que dichos proyectos presentaban algunas características comunes, a saber:
-su finalidad ha sido garantizar la ordenación y el control, por el Estado, de todo el patrimonio archivístico público y privado de la nación.

-como centro del Sistema, es el Archivo Nacional quién debe conducir los mecanismos de organización provisionalmente la norma archivística de la totalidad de esos archivos;

-esta totalidad comprende como mínimo los archivos del Estado brasileño, inclcuyendo sic además los diversos Poderes Públicos, estados y municipios (como en la versión de 1978) y, además detrás de la esfera privada (comom sic en 1962 y1994)”.8
Con la aprobación de la ley 8159, de 1991, fue creado el Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e instalado en 1994 como órgano vinculado al AN. Su principal objetivo es definir la política nacional de archivos públicos y privadas de Brasil. A su vez, tiene la función de ser el representante central y rector del Sistema Nacional de Arquivos (SINAR). En 1994, fue emitido el decreto 1173, donde se delimitan las competencias, organización y funcionamiento del CONARQ y del SINAR.
Ambas leyes son las que regulan actualmente el SNA de ese país con dimensiones continentales. Además, el CONARQ ha emitido una serie de decretos y resoluciones, complementarios a los preceptos legales antes señalados. Juntos constituyen el conglomerado de disposiciones que intervienen en el SNA de Brasil.



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