Los Grupos Especiales emiten los presentes informes en forma de un documento único que constituye dos informes distintos de los Grupos Especiales wt/DS412/R y wt/DS426/R



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3.Si las medidas impugnadas otorgan un "beneficio" en el sentido del párrafo 1 b) del artículo 1 del Acuerdo SMC

a)Argumentos de las partes

i)Japón

i.1Recordando que el Órgano de Apelación y distintos grupos especiales de la OMC han constatado reiteradamente que una "contribución financiera" otorga un "beneficio" cuando se concede en condiciones mejores que aquellas que el receptor puede obtener en el mercado pertinente, el Japón sostiene que las medidas en litigio otorgan un beneficio en el sentido del párrafo 1 b) del artículo 1 del Acuerdo SMC por dos razones principales.476

i.2n primer lugar, según el Japón, las medidas impugnadas otorgan un beneficio porque garantizan que los productores TR y microTR recibirán por la electricidad477 que producen un precio que es superior al precio de la electricidad en los mercados mayorista y/o minorista de Ontario, o en cualquiera de las cuatro jurisdicciones de fuera de Ontario ("jurisdicciones extraprovinciales"). Para justificar su opinión de que los productores acogidos a TR y microTR reciben una remuneración que excede del precio de la electricidad en el mercado mayorista de la electricidad, el Japón presenta siete referencias de precio al por mayor de electricidad como "producto básico". La primera de las referencias propuestas es lo que a juicio del Japón constituye el promedio ponderado real del precio al por mayor de la electricidad en Ontario en 2010, a saber, el promedio ponderado del HOEP.478 Las referencias segunda y tercera propuestas por el Japón son el promedio ponderado de la "tarifa mayorista" en 2010 para productores distintos de los productores TR y RESOP479, y "la parte correspondiente al producto básico" del precio pagado por los consumidores minoristas con arreglo al Plan de precios regulados ("RPP") en 2010.480 Las restantes cuatro referencias de precio al por mayor de la electricidad presentadas por el Japón representan supuestamente los precios medios al por mayor en 2010 en los mercados no regulados/competitivos de Alberta, Nueva York, Nueva Inglaterra y los Estados Unidos del Atlántico Medio.481 El Japón sostiene que el Grupo Especial puede recurrir a esas referencias extraprovinciales si determina que las referencias para el precio de la electricidad basadas en Ontario están distorsionadas de alguna manera.482 Por último, el Japón aduce que los precios del RPP que ha propuesto también pueden servir de referencia para determinar si las medidas impugnadas otorgan un beneficio porque, a su juicio, establecen un límite máximo para la cantidad que los consumidores de Ontario estarán dispuestos a pagar por la electricidad. Según el Japón, ningún productor de electricidad en Ontario debería esperar recibir una tarifa superior al precio pagado por los consumidores minoristas por la parte correspondiente al producto básico de su factura.483 Por consiguiente, en la medida en que los productores TR y microTR reciben precios por la electricidad suministrada que son superiores a los precios del RPP, el Japón sostiene que las medidas impugnadas necesariamente otorgan un beneficio.

i.3El segundo argumento que el Japón presenta para respaldar sus alegaciones concernientes al beneficio se basa en el historial del mercado de electricidad de Ontario y el diseño y estructura objetivos del Programa TR. En particular, el Japón sostiene que el historial del mercado de electricidad de Ontario demuestra que Ontario estableció su actual estructura de mercado, con inclusión del OPA y en última instancia del Programa TR, porque el mercado liberalizado que funcionaba en 2002 no atraía suficiente oferta de electricidad, en particular la procedente de fuentes renovables, para cubrir las necesidades de la Provincia.484 Según el Japón, el Gobierno de Ontario decidió internalizar las externalidades positivas de la energía renovable garantizando pagos que cubren los costos de producción y beneficios razonables para los productores TR y microTR a lo largo de un período de 20 años. El Japón sostiene que en caso contrario los productores de electricidad renovable no habrían tenido acceso a esos pagos, porque el mercado de electricidad al por mayor que existiría a falta del Programa TR los habría expuesto no sólo a precios más bajos sino también a otros términos y condiciones contractuales menos ventajosos. Así pues, el Japón aduce que el historial de la electricidad de Ontario y el diseño y estructura objetivos del Programa TR muestran que, a falta de dicho Programa los productores TR y microTR no habrían podido operar en el actual mercado mayorista de electricidad.485

i.4En respuesta a la afirmación del Canadá de que la referencia de mercado adecuada debería ser un precio que refleje los costos más altos de producción de la electricidad de fuentes renovables, el Japón aduce que el Canadá no ha establecido que actualmente exista en Ontario un mercado diferenciado para la electricidad de fuentes renovables, y que en consecuencia la alegación del Canadá debe rechazarse. El Japón destaca, por el contrario, que no hay un mercado separado de tal naturaleza, porque la electricidad es un producto básico y los consumidores de Ontario no distinguen una unidad de electricidad de otra unidad de electricidad. Observa, además, que el Programa TR no ofrece a los consumidores la opción de escoger una fuente renovable para la electricidad que utilizan, y pagar un precio más alto por esta electricidad. Antes bien, según el Japón, los precios más altos debidos a los productores TR se distribuyen entre todos los consumidores por medio del ajuste global para establecer un precio único pagado por los consumidores por la electricidad producida mediante todas las tecnologías de producción.486



i.5Por último, el Japón señala a la atención del Grupo Especial la distinción entre: i) precios regulados que cubren los costos de producción más un beneficio razonable; y ii) precios subvencionados que cubren los precios de producción más un beneficio razonable. El Japón sostiene que en un entorno de mercado el productor de electricidad más eficiente (debido por ejemplo a economías de escala) debería poder vender su electricidad a un precio que cubra su costo de producción más un beneficio razonable, y debería ser el productor dominante. Según el Japón, el mercado puede incluso aceptar que ese productor cobre un precio más alto, pero no deberá permitírsele que venda a un precio más alto en virtud de una reglamentación gubernamental. En contraste, el Japón aduce que en un entorno de mercado los productores menos eficientes en función de los costos, como los productores de energía renovable, no podrían sobrevivir a la competencia con el productor dominante. Sostiene que para que esos productores menos eficientes en función del costo sobrevivan en el mercado a pesar de su inferior eficiencia, el gobierno debe subvencionarlos, lo cual, a juicio del Japón, es exactamente lo que el Programa TR hace en Ontario.487
ii)Unión Europea

ii.1Al igual que el Japón, la Unión Europea presenta dos líneas argumentales en apoyo de sus alegaciones de existencia de un beneficio. En primer lugar, recurriendo a las mismas referencias de mercado para el precio al mayor de la electricidad presentadas por el Japón, mantiene que las medidas impugnadas otorgan un beneficio porque garantizan que los productores TR y microTR recibirán por la electricidad que producen un precio superior al precio de la electricidad en el mercado mayorista de electricidad de Ontario, o en cualquiera de las cuatro jurisdicciones extraprovinciales a que el Japón hace referencia.488 En segundo lugar, la Unión Europea aduce que la naturaleza intrínseca del Programa TR demuestra la existencia de un beneficio, porque revela que el Programa tiene por objeto facilitar la inversión privada en nuevas instalaciones de producción de electricidad de fuentes renovables que el mercado mayorista de Ontario no puede atraer. En ese sentido, la Unión Europea hace referencia a dos características principales del Programa TR: i) los precios supuestamente superiores a los del mercado para la electricidad producida por productores TR; y ii) la garantía de duración por un período de 20 años de esos precios supuestamente superiores a los del mercado (con inclusión de condiciones "generosas" de revisión de los precios a diversos intervalos). Según la Unión Europea, ninguna de esas características sería aplicable a los mismos productores de electricidad de fuentes renovables si tuvieran que operar en el mercado mayorista de electricidad de Ontario. Así pues, la Unión Europea sostiene que de no existir el Programa TR los productores acogidos al Programa no habrían podido participar en el mercado mayorista de electricidad de Ontario.489

ii.2La Unión Europea rechaza el argumento del Canadá de que la referencia de mercado adecuada debería ser un precio que refleje los costos más altos de producción de la electricidad de fuentes renovables. Al igual que el Japón, la Unión Europea destaca que la electricidad es un producto básico, y que con independencia de que sea generada por fuentes de energía renovables o no renovables, es físicamente igual en todos los aspectos y perfectamente sustituible. La Unión Europea observa, además, que los precios de la electricidad pagados por los consumidores en Ontario no distinguen entre las distintas tecnologías de producción. Así pues, según la Unión Europea, en el contexto de las presentes diferencias, sólo puede haber un mercado del producto pertinente a efectos del análisis del beneficio, a saber, el mercado mayorista de Ontario para la electricidad generada por todas las fuentes de energía (es decir, energía renovable y no renovable).490

ii.3Si el Grupo Especial decidiera que la referencia de mercado pertinente debería tener en cuenta la existencia de una distinción entre la electricidad generada por fuentes renovables y no renovables, la Unión Europea considera que el Grupo Especial podría también determinar la existencia de un beneficio sobre la base de los distintos precios que se garantizan a los productores TR. En ese sentido, observa que la lista de precios TR revela que los precios ofrecidos a los productores que utilizan, por ejemplo, tecnologías hidráulicas, de biomasa o de biogás son más bajos que los ofrecidos a los productores de energía eólica y solar FV. Así pues, aun suponiendo que hubiera un mercado separado para la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables, los precios más altos pagados a los productores que utilizan tecnologías eólicas y solares FV en comparación con otras tecnologías "limpias" con arreglo al Programa TR demuestran que las medidas impugnadas otorgan un beneficio a los productores que utilizan tecnologías eólica y solar FV.

ii.4Por último, la Unión Europea sostiene que aun en el caso de que, como aduce el Canadá, el costo de la producción de electricidad eólica y solar fuera una referencia adecuada para el análisis del beneficio por parte del Grupo Especial, el Programa TR otorgaría pese a ello un beneficio, porque ofrece precios normalizados a todos los productores con independencia de sus costos de producción reales. Según la Unión Europea, el hecho de que la ubicación de una central de generación que utiliza energía solar o eólica influye en su productividad implica que las instalaciones situadas en buenas ubicaciones tendrán costos de producción globales relativamente más bajos, dado que los costos de capital entre las distintas centrales serán muy similares. Esto, a su vez, significa que los precios normalizados aplicados en virtud del Programa TR superarán inevitablemente los costos de producción de los productores con instalaciones situadas en buenas ubicaciones, y por esa razón otorgarán un beneficio a esos productores. En ese sentido, la Unión Europea recuerda que el antecesor del Programa TR (el RESOP) funcionaba sobre la base de los mejores precios ofrecidos por los productores a través de un proceso de licitación. Por tanto, la Unión Europea sostiene que Ontario puede obtener electricidad producida de fuentes de energía renovables a un costo más bajo en comparación con lo que garantiza el Programa TR.491


iii)Canadá

iii.1El Canadá aduce que los reclamantes no han conseguido establecer que las medidas impugnadas otorgan un beneficio porque las referencias de precios de la electricidad que proponen no tienen en cuenta la condición fundamental subyacente en la compra de electricidad por el Gobierno de Ontario en el marco del Programa TR, a saber, que la electricidad comprada es generada por fuentes de energía renovables. Según el Canadá, la referencia para el precio de la electricidad adecuada a efectos del análisis del beneficio por parte del Grupo Especial debe encontrarse en el "mercado" de electricidad producida mediante tecnología eólica y solar FV, habida cuenta de que el comprador de la electricidad suministrada en el marco del Programa TR es el Gobierno de Ontario (no el consumidor final). El Canadá sugiere que esa referencia puede encontrarse, en primer lugar, en los precios que pagan en Ontario los compradores privados de electricidad producida utilizando tecnología eólica y solar FV. Sin embargo, a juicio del Canadá, los reclamantes no han presentado ninguna referencia de esa naturaleza, como tampoco ninguna alternativa basada, por ejemplo, en los costos reconstruidos de la producción de electricidad generada utilizando tecnología eólica y solar FV o los precios de la electricidad extraprovinciales adecuados ajustados a las condiciones que reinan en Ontario.492

iii.2El Canadá destaca que sería inadecuado utilizar una referencia para los precios de la electricidad que refleje un precio único para la electricidad como producto básico compuesta o de origen mixto, como el HOEP, porque en Ontario no hay un mercado único para esa electricidad, y las diferentes tecnologías de generación no compiten entre sí. A ese respecto, el Canadá afirma que habida cuenta de la gama de factores que han de considerarse para garantizar un suministro fiable y limpio de electricidad en Ontario, las distintas estructuras de costos y las características intrínsecas de las distintas tecnologías de producción necesarias para alcanzar ese objetivo deberán tenerse en cuenta y en última instancia reflejarse en la fijación de precios distintos. Explica que, en su mayor parte, el Gobierno de Ontario se encarga de ello mediante la aplicación de precios regulados y contractuales que son mayores que el HOEP.493 Según el Canadá, este criterio para garantizar un suministro de electricidad suficiente tiene en cuenta las limitaciones de los mercados mayoristas de todo el mundo en la oferta de incentivos adecuados para nueva generación. Este dilema, conocido como el problema de la "falta de dinero" se manifiesta en los sistemas de electricidad en los que los precios al por mayor no ofrecen una compensación adecuada de los costos fijos de los productores o de los costos totales de inversión de los nuevos productores, como consecuencia de lo cual los inversores no deciden entrar en el mercado.494

iii.3Aparte de criticar las referencias para el precio de la electricidad propuestas por los reclamantes por considerar que representan un precio de electricidad como producto básico compuesta o de origen mixto que no refleja la naturaleza de las contribuciones financieras impugnadas y la realidad de la "falta de dinero" en los mercados mayoristas de electricidad en Ontario y otras jurisdicciones, el Canadá rechaza la caracterización que los reclamantes hacen del mercado mayorista de electricidad administrado por la IESO como un mercado "competitivo". Según el Canadá, el mecanismo de equilibrio del mercado que da lugar al HOEP no es sino un instrumento creado por el Gobierno de Ontario para ayudar a la IESO a adoptar decisiones de despacho a fin de equilibrar la oferta y demanda físicas de electricidad.495 El Canadá afirma que la mayoría de los productores participan en ese mecanismo ofreciendo electricidad a precios que no cubren sus costos de producción ni rentabilidad alguna. Esos productores no hacen ofertas de volumen y precio sobre la base de consideraciones comerciales ordinarias, sino más bien para asegurarse de que la IESO acepta su producción de electricidad de manera que puedan obtener el precio regulado o contractual pertinente.496 Así pues, según el Canadá, el HOEP no refleja los costos y otras condiciones de funcionamiento que afronta la mayoría de los productores de electricidad en Ontario. El Canadá destaca, además, que los productores TR no hacen ofertas en el mecanismo de equilibrio del mercado de la IESO.

iii.4El Canadá compara el mercado administrado por la IESO que existe actualmente con el mercado mayorista de electricidad que existió en Ontario entre mayo y noviembre de 2002. Mientras que este último mercado funcionaba como un "foro" donde concurrían compradores y vendedores para intercambiar electricidad a un precio que equilibraba la oferta y la demanda, el Canadá explica que el mercado administrado por la IESO que existe actualmente no fija el precio que obtiene la inmensa mayoría de productores, que representa el 92% de la capacidad de producción de Ontario.497 Observa, además, que las instalaciones que actualmente sólo reciben el HOEP son centrales hidroeléctricas o de carbón más antiguas, de propiedad estatal, que el Gobierno de Ontario ha decidido no requieren tarifas contractuales o reguladas más altas, habida cuenta de que sus costos de capital están en gran medida amortizados, así como (en el caso de las instalaciones de carbón) de su cierre inminente.498



iii.5Por último, el Canadá también rechaza la opinión de que de no existir el Programa TR los productores TR tendrían que sobrevivir sobre la base del HOEP. Según el Canadá, esa hipótesis es incorrecta porque, "con toda probabilidad", un futuro productor de electricidad de fuentes renovables se dirigiría al Gobierno de Ontario por medio del OPA y trataría de negociar un contrato de venta de electricidad a precios que reflejaran las condiciones prevalentes en el mercado, que incluyen los costos de producción del productor y las prescripciones del gobierno en materia de oferta.499


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