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IV CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Buenos Aires, 22 al 24 de agosto de 2007
Gobernabilidad, gobernanza y educación en Argentina

Alejandro Morduchowicz y Aída Arango

Buenos Aires, junio de 2007.
Como es sabido, el concepto de gobernabilidad se vinculaba inicialmente con las dificultades que afrontaban las democracias para hacer frente a las crecientes demandas sociales, para derivar posteriormente en otras cuestiones relacionadas con la gobernabilidad pero sustancialmente distintas a ella, como la eficacia. La preocupación se centraba en la efectividad con la cual los actores políticos arribaban a decisiones y en la capacidad institucional y gubernamental para aplicarlas. La gobernabilidad era así un atributo sistémico, en principio, del poder ejecutivo del gobierno y, más ampliamente, del gobierno en su totalidad y el sistema político en su conjunto.
La discusión actual sobre la gobernabilidad ha dejado atrás la concepción de que las decisiones estatales son el factor principal que define las condiciones de legitimidad y eficacia, para aceptar la existencia de otras importantes influencias. Así, hay vida más allá del gobierno. Además de la regulación y acción del gobierno democrático, existen también otros dispositivos y principios de autorregulación y autogobierno social, cuya mayor o menor vitalidad aumenta o disminuye la capacidad de orden y cohesión social (Aguilar Villanueva, L.F., citado por Cruz, C., 2001).
Surge entonces el concepto de gobernanza, es decir, el conjunto de instituciones -patrones, estructuras y reglas de juego- que condicionan y posibilitan la acción política y social. Este giro redefine los protagonistas relevantes, que pasan de ser no solamente los actores políticos y sociales estratégicos que actúan en el nivel nacional y subnacional -poderes ejecutivo, legislativo y judicial, partidos políticos, sindicatos, movimientos- para incluir también ONGs, organismos internacionales, agrupaciones comunitarias, corporaciones privadas y diferentes redes de actores. De este modo, muy lejos de una estructura jerárquica, una variedad de participantes pueden obstaculizar o cooperar con la formulación e implementación de las políticas públicas.
En este marco, el documento dará cuenta de las principales problemáticas que condicionan la gobernabilidad del sector educativo, algunas estrategias que está desarrollando el gobierno nacional y las cuestiones que deben encararse para su solución.
Asimismo, se presentarán los actores del sector educación, qué intereses defienden, con qué recursos cuentan, cuánto poder ejercen, qué rol les asigna el Estado y cuál es el que adoptan, y en lo posible, cuál es su grado de organización, especialización y autonomía, con el objetivo de entrever si comparten una definición de interés público o por el contrario, manipulan el proceso a favor de sus intereses particulares, y si es posible lograr soluciones cuando los problemas económicos disminuyen los incentivos para alcanzar acuerdos que supongan sacrificios para los involucrados.

I. EL SECTOR EDUCATIVO EN ARGENTINA1

Durante las últimas décadas del siglo pasado y los primeros años del presente en Argentina se ha registrado una tendencia sostenida al crecimiento general de la escolarización en todos los niveles. Este incremento es particularmente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 años (educación inicial) y de 13 a 18 años (nivel secundario).


La mayor cobertura estuvo acompañada por una prolongación del período de escolarización obligatoria, adelantando la educación inicial, por un lado, y extendiéndola más allá del nivel primario, por el otro.
En la actualidad el sistema educativo en todos sus niveles no universitarios, tiene una organización federal, de manera que la responsabilidad principal por la prestación del servicio está en manos de las provincias, lo que implica una distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de la administración. En contraste, el sistema universitario es responsabilidad del gobierno nacional.

I.1. Estructura y organización del sistema educativo



La educación básica: A diez años de sancionada la Ley Federal de Educación y a unos meses de la Ley de Educación Nacional, se observa un período de transición en el cual coexisten, en muchas provincias (y aun dentro de una misma), diferentes estructuras.
En particular, la surgida a partir de la Ley Federal de Educación se encontraba organizada en tres niveles (Nivel Inicial, Educación General Básica -EGB- y Educación Polimodal) y comenzó a aplicarse gradualmente en 1996 con la transformación del último año de la Educación Inicial y de los tres primeros años (primer ciclo) de la EGB. Cada provincia ha tenido diferentes ritmos de aplicación de esa estructura. En la actualidad, el nivel inicial y los dos primeros ciclos de la EGB poseen una implementación masiva en el país. Por el contrario, con el último año de la escuela primaria y los dos primeros del secundario (equivalente al tercer ciclo de la EGB) existen diversos y heterogéneos modos de aplicación que no se reducen sólo a su localización espacial sino a las estructuras curriculares, cargas horarias, condiciones laborales de los docentes y modelos institucionales. Esta heterogeneidad aparece, también, reflejada en la educación polimodal que coexiste con la educación secundaria.
Dada la atomización de modelos organizativos, la Ley de Educación Nacional, vigente a partir del 2007, se propone ordenar el sistema educativo en cuatro niveles y ocho modalidades. A su vez, se estableció que cada provincia tendrá sólo dos opciones para decidir la estructura de los niveles primario y secundario: a) una de seis años para cada uno de ellos o, b) una de siete para el primero y de cinco para el segundo.
La educación técnica: esta modalidad de enseñanza merece un desarrollo particular dado que fue considerada la rama “olvidada” de la reforma educativa de los años noventa y hoy es depositaria de crecientes expectativas por ser, en el marco de un desarrollo con mayores niveles de inclusión y equidad social, un factor clave para el crecimiento económico sostenido y sustentable del país, en términos regionales y locales. Tiene, además, fuerte relación con la productividad y la actividad económica y la competitividad territorial.


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