Libertad y desarrollo



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Julio de 2001

ISSN 0717-1536

LIBERTAD Y DESARROLLO



serie informe
económico


nº 122


INversión pública de DECISIÓN REGIONAL 1998-2001

nº 122 Catalina Braun María de la Luz Domper

Inversión pública de DECISIÓN regional


●●Catalina Braun

●M. de la Luz Domper

Resumen Ejecutivo


Al iniciar su gobierno en 1994 el Presidente Frei asumió el compromiso de transferir un mayor poder de decisión a los Gobiernos Regionales respecto de los recursos de inversión pública. Su meta fue duplicar la proporción de la inversión pública que deciden los gobiernos regionales, para que el 42% de los recursos totales llegaran a ser decisión del gobierno regional. Por su parte, el Presidente Lagos se propuso la meta de aumentar la participación regional en la inversión pública a un 50%.

El presente estudio analiza la situación actual de los recursos de inversión de decisión regional y su evolución en los últimos años que ha tenido una tendencia decreciente, pasando de 27,96 % en 1999 a 27,08% en la actualidad. Estos datos no coinciden con las cifras entregadas por la autoridad, quien señala que sí han cumplido la meta.




● Ingeniero Comercial con mención Economía y Magister en Macroeconomía Aplicada Universidad Católica. Investigadora Programa Económico Libertad y Desarrollo.

●●Ingeniero Comercial con mención Economía de la Universidad Católica, Premio Raúl Ives al mejor Egresado de Economía 2000 de la Universidad Católica.


Una posible explicación a ello podrían ser las diferentes definiciones de inversión

    pública total utilizadas y/o la incorporación, por parte de la autoridad, de otros programas no contemplados inicialmente como programas de inversión de decisión regional.




    Dentro de los recursos de Inversión de Decisión Regional (IDR), se encuentran: el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) creado en 1989; las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR) que surgen en 1992; las Inversiones Regionales de Asignación Local (IRAL) de 1995, los Convenios de Programación creados en 1996 y Otros, dentro de los que se incluye el Programa de Pavimentos Participativos

Para el 2001 se observa un aumento de 8,8% en la inversión pública, definida como inversión real más transferencias de capital, respecto del año 2000. Por su parte, la inversión de decisión regional crece en aproximadamente un 7,1% para el 2001 respecto del año anterior.

Evolución


Si se analiza la evolución de los componentes del IDR entre 1998 y 2001, se aprecia que los mayores incrementos se dan en los recursos destinados a las Inversiones Regionales de Asignación Local (66%), lo cual es un signo de efectiva descentralización ya que los recursos destinados a los programas IRAL son administrados por los gobiernos locales. Básicamente, se trata de programas FOSIS que pasan a formar parte de los programas IRAL. Dentro del FNDR el mayor incremento de recursos se registra en las provisiones, las que aumentan en un 40,3% entre los años 2000 y 2001. Si bien estos son recursos que se destinan a inversiones regionales, es el gobierno central, a través de los ministerios, quien administra y distribuye estos fondos. Este aumento de las provisiones se debe a que varios de los programas ISAR se están traspasando a provisiones, con el objetivo de aumentar gradualmente los fondos de las regiones. Sin embargo, se trata tan solo de un cambio cualitativo y no cuantitativo. Las provisiones también son utilizadas para cumplir ciertas metas del Gobierno, como por ejemplo llegar al 95% de electrificación rural en el 2005. Se espera traspasar todos los actuales programas ISAR a provisiones en los próximos años.

Por su parte los recursos destinados a los programas ISAR aumentan en un 4,2% entre 2000 y 2001, y los destinados a los Convenios de Programación disminuyen en un 13% en el mismo período. Finalmente, el programa pavimentos participativos aumenta sus recursos en un 16% para el año 2001.



Composición de recursos

Al analizar la composición de los recursos de inversión de decisión regional, el FNDR representa un 11,53% del total de la inversión pública para el 2001. Sin embargo, si se quiere analizar cuántos recursos son efectivamente de decisión regional, habría que descontar las provisiones, que representan un 5,14% de la inversión pública para el 2001. Las provisiones corresponden a transferencias de recursos que se destinan directamente a las regiones para el desarrollo de inversiones en áreas específicas; se consideran dentro del FNDR pero no se distribuyen entre las regiones según los parámetros de éste. El programa ISAR representa un 5,5%. Por su parte, los instrumentos IRAL y Convenios de Programación, representan un 2,08% y 6,71% respectivamente del total de los recursos de inversión pública.

En consecuencia, del total de inversión pública, los IDR representan un 27,08%1. Es decir, la participación de los Gobiernos Locales y Re- gionales en las decisiones de inversión pública asciende a 27,08%. Si consideramos que en el 2000, la participación alcanzaba a 27,5% y en 1999 a 27,71%, podemos concluir no sólo que no se cumplió la meta propuesta del 42%, sino que además en los últimos años la participación del IDR en la inversión pública total ha ido decreciendo, y se está lejos de alcanzar la meta propuesta de 50%, para fines del gobierno del Presidente Lagos.

Adicionalmente, es preciso preguntarse si efectivamente los instrumentos o programas existentes son “programas de inversión de decisión regional”.

Los recursos regionales que se destinan al desarrollo de inversiones en infraestructura social y económica de la región y que conformarán el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), se determinan anualmente en la Ley de Presupuestos. Este fondo está destinado a permitir que las regiones reciban recursos para el financiamiento de acciones en los ámbitos de infraestructura social y económica, en consecuencia, cumple un objetivo de compensación territorial, de tal manera que las regiones con menor desarrollo reciban más recursos. Sin embargo, el FNDR también persigue otros objetivos: (i) atender necesidades de la población de escasos recursos; (ii) el crédito BID comprende un componente destinado al fortalecimiento institucional, específicamente de MIDEPLAN y SUBDERE.

La distribución del 90% de los recursos del FNDR a nivel regional la realiza la SUBDERE junto con el Ministerio de Hacienda a través de la Ley de Presupuestos de cada año. Para ello se basan en ciertos indicadores de nivel socioeconómico de las regiones, tales como: tasa de mortalidad infantil, desempleo regional, población en extrema pobreza, indicadores de salud, educación, infraestructura sanitaria, y otros indicadores de compensación territorial como son: porcentaje de ruralidad, distancia a la Región Metropolitana e inverso de la densidad poblacional. El 10% restante se asigna a lo largo del año, es decir, no bajo los criterios mencionados. Un 5% se asigna como estímulo de eficiencia a las regiones y un 5% se distribuye como reserva de emergencia.

Dentro de las provisiones se encuentran: de infraestructura educacional, para ampliar la cobertura de electrificación rural, para un programa de ley de drogas y proyectos de inversión en salud, para proyectos de preinversión y de fomento productivo, otorgar patentes mineras, fondos compensatorios de inversión sanitaria, para el fortalecimiento institucional, para pavimentación urbana y caminos secundarios. Estas aumentan en 40,3% entre los años 2000 y 2001, cifra bastante relevante de considerar al evaluar el objetivo de descentralización.

En términos generales, el FNDR cuenta en la actualidad con varios problemas que es preciso resolver, entre los cuales se encuentran:



  • Algunos indicadores de compensación territorial, como la distancia a la RM distorsionan la distribución de estos recursos.

No existiría una correspondencia positiva o negativa entre la asignación del FNDR y los indicadores de pobreza regional.

No se generan incentivos correctos. Si la distribución intrarregional se realiza sobre la base de los indicadores de carencias socioeconómicas de las provincias, no existen incentivos para que cada provincia mejore sus indicadores, ya que recibiría menores recursos.

Para solucionar dichos problemas se propone:

Establecer un objetivo único para el FNDR. Este debe ser el desarrollo de la infraestructura regional que tenga un impacto positivo en el desarrollo de la región

Que exista una evaluación de MIDEPLAN, o el organismo que lo reemplace, como institución encargada de evaluar estos proyectos, o bien de delegar su evaluación en un consultor o en alguna entidad privada, de tal manera que ellos cumplan con una cierta rentabilidad social y conformen un banco integrado de proyectos.

Una vez aprobados los proyectos, la región podría cambiar la prioridad en su ejecución, de acuerdo a parámetros u otras consideraciones subjetivas regionales, todo ello entre los proyectos aprobados previamente por el Banco Integrado de Proyectos.



    El objetivo de focalización de los recursos hacia los sectores más necesitados debiera estudiarse en el contexto de un plan integral nacional que permita descentralizar recursos a nivel local, correspondiendo al gobierno central destinarles financiamiento a través de un Fondo Social Local, a distribuir entre los 341 municipios del país, de acuerdo a ciertos parámetros o criterios que permitan priorizar las necesidades que éstos enfrentan. Este fondo se repartiría entre los municipios, y su operatoria sería similar a la del Fondo Común Municipal.

  • Finalmente, el objetivo de gestión y de desarrollo institucional de los gobiernos regionales es un tema permanente y que involucra a todos los órganos del Estado. Falta incorporar incentivos a la buena gestión en el sector público.

Por último, cabe señalar que en la práctica existen programas del gobierno que no tienen recursos propios y que focalizan los recursos de programas ya existentes, como son los recursos del FNDR. Respecto de lo anterior el FNDR debiera ser sólo un fondo y sus recursos no debieran destinarse a financiar otros proyectos específicos.

Por su parte, el programa ISAR, cuyos fondos son recursos asignados por la Ley de Presupuestos para financiar estudios y proyectos de inversión que, siendo de responsabilidad de un Ministerio o Servicio centralizado o descentralizado, se materializan y benefician a una región específica. Es de competencia del Consejo Regional priorizar los proyectos de la región, y mandarle a la SUBDERE el listado de proyectos a financiar.

En la actualidad se están traspasando los programas ISAR a provisiones del FNDR, con lo cual su administración queda en manos del Gobierno Regional. Si bien la distribución de los recursos sigue siendo centralizada, al delegarla se está dando un paso en el proceso de descentralización, a pesar de lo cual persisten algunos problemas

El programa IRAL, reformulación de programas que operaban bajo la modalidad ISAR, contempla el Programa de Mejoramiento Urbano y tres programas FOSIS: Programa de Fomento Productivo, Programa de Desarrollo Social y Gastos Asociados de Administración. En esta modalidad el gobierno regional no decide sobre proyectos, sino sobre cuáles de estos programas (de los cuatro mencionados) quiere priorizar y en qué comunas y cuántos recursos asignará a esas comunas (en base a criterios que entrega el Ministerio o Servicio correspondiente).

En conclusión, un análisis detallado de cada programa de inversión de decisión regional revela que ellos adolecen de problemas y que en la práctica, la intervención de la Región en las inversiones públicas es baja. Es preciso avanzar en el camino de otorgarle a los gobiernos regionales y comunales mayor autonomía respecto de las inversiones públicas que se realizan en su Región (o comuna), ya que es el gobierno local quien mejor conoce las necesidades de inversión de la región o comuna.


INTRODUCCIÓN


    Transferir mayor poder de decisión a los gobiernos regionales ha sido una de las metas de los dos últimos gobiernos.

    Uno de los compromisos que adquirió el Presidente Frei al iniciar su mandato fue precisamente transferir un mayor poder de decisión a los Gobiernos Regionales sobre el destino de los recursos de inversión pública. La meta propuesta fue duplicar el porcentaje de la inversión pública que deciden los gobiernos regionales, de tal manera que el 42% de los recursos totales llegaran a ser decisión del gobierno regional.



Por su parte, el Presidente Lagos se propuso el objetivo de que al final de su período de gobierno, el 50% de la inversión pública fuera de decisión regional.

En este trabajo se revisa si se logró cumplir el objetivo propuesto por el Presidente Frei, y se analiza la evolución y efectividad de los distintos programas de inversión de decisión regional.


I. diagnóstico cuantitativo de la inversión de DECISIÓN regional

1.- La Inversión Pública Total


La inversión pública total, definida como inversión real más transferencias de capital, para 1999 disminuyó en aproximadamente un 13,1%, respecto del año anterior. En efecto, de MM$ 1.561.703 recursos destinados en 1998, bajó a MM$ 1.357.292 en 1999. En el año 2000, la inversión pública total disminuyó en 0,59% respecto de 1999, y sólo en el 2001 (según la Ley de Presupuestos) se observa un aumento de 8,8% respecto al año pasado. Cabe mencionar que a pesar del aumento registrado para el año 2001, la inversión pública total sigue siendo inferior a la de 1998 en un 5,98% (ver cuadro N°1).
Cuadro N°1
Inversión Pública* MM$ 2001

  1998 1999 2000 2001 VAR VAR VAR

01/98 01/99 01/00  

1.561.703 1.357.292 1.349.320 1.468.300 -5,98% 8,18% 8,82%

* Corresponde a la Inversión Real más las transferencias de capital, que no es necesariamente la base para evaluar las metas gubernamentales.      

2.- Evolución de los distintos programas de Inversión de Decisión Regional (IDR)


Dentro de los recursos de Inversión de Decisión Regional (IDR), se encuentran:

FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) creado en 1989;

ISAR (Inversiones Sectoriales de Asignación Regional) que surgen en 1992;

IRAL (Inversiones Regionales de Asignación Local) que aparecen a fines de 1995,

Convenios de Programación creados en el año 1996 y Otros, dentro de los que se incluye el Programa de Pavimentos Participativos.

En el cuadro N°2 se presenta la evolución de los componentes del IDR para el período 1998 – 2001. Tal como se observa, los recursos totales aumentan en aproximadamente un 7,1% para el 2001 respecto del año anterior. Los mayores incrementos se observan en los recursos destinados a las Inversiones Regionales de Asignación Local (66%), lo cual es un buen signo de una efectiva descentralización ya que los recursos destinados a los programas IRAL son administrados por los gobiernos locales. Básicamente, se trata de programas FOSIS que pasan a formar parte de los programas IRAL.

Dentro del FNDR el mayor incremento de recursos se registra en las provisiones, las que aumentan en un 40,3% entre los años 2000 y 2001. Si bien estos son recursos que se destinan a inversiones regionales, es el gobierno central, a través de los ministerios, quien administra y distribuye estos fondos. Este aumento de las provisiones se debe a que varios de los programas ISAR se están traspasando a provisiones, con el objeto de aumentar gradualmente los fondos de las regiones. Sin embargo, las provisiones también son utilizadas para cumplir ciertas metas del Gobierno, como por ejemplo llegar al 95% de electrificación rural en el 2005. Se espera traspasar todos los actuales programas ISAR a provisiones en los próximos años, y así lograr la meta de aumentar el monto de FNDR.
Cuadro N° 2

Inversión de Decisión Regional

(Millones de pesos del 2001)

 

  1998 1999 2000 2001 %VAR %VAR %VAR



  01/98 01/99 01/00

FNDR Total 162.196 152.753 145.718 169.351 4,4% 10,9% 16,2%

FNDR Tradicional 104.233 96.058 91.953 93.902 -9,9% -2,2% 2,1%

Provisiones 57.964 56.695 53.764 75.449 30,2% 33,1% 40,3%

ISAR 102.268 81.736 77.468 80.696 -21,1% -1,3% 4,2%

IRAL 22.072 22.202 18.382 30.543 38,4% 37,6% 66,2%

CP 83.228 99.810 113.613 98.561 -18,9% -1,3% -13,2%

OTROS 22.378 19.542 15.945 18.449 -17,6% -5,6% 15,7%  



TOTAL 392.143 376.042 371.125 397.600 1,4% 5,7% 7,1%  

* Según la Ley de Presupuestos para 2001            

Por su parte los recursos destinados a los programas ISAR aumentan en un 4,2% entre el 2000 y 2001, y los destinados a los Convenios de Programación disminuyen entre esos años, en un 13,2%. Finalmente, el programa pavimentos participativos aumenta sus recursos en un 16% para el año 2001.

En el Anexo 1 se puede observar la evolución de todos los programas de inversión de decisión regional desde 1998, en detalle.


3. Composición de los distintos programas de Inversión de Decisión Regional (IDR)


En el Anexo 2 se presenta la composición de los recursos de inversión de decisión regional (IDR).

Tal como se observa, para el 2001, el FNDR representa un 11,53% del total de la inversión pública. Sin embargo, si se quiere analizar cuántos recursos son efectivamente de decisión regional, habría que descontar las provisiones, que representan un 5,14% de la inversión pública para el 2001. Las provisiones corresponden a transferencias de recursos que se destinan directamente a las regiones para el desarrollo de inversiones en áreas específicas; se consideran dentro del FNDR pero no se distribuyen entre las regiones según los parámetros bajo los que se distribuye el FNDR.

El programa ISAR representa un 5,5%. Por su parte, los instrumentos IRAL y Convenios de Programación, representan un 2,08% y 6,71% respectivamente del total de los recursos de inversión pública.

En consecuencia, del total de inversión pública, los IDR representan un 27,08%2. Es decir, la participación de los Gobiernos Locales y Regionales en las decisiones de inversión pública asciende a 27,08%. Si consideramos que en el 2000, la participación alcanzaba a 27,5% y en 1999 a 27,71%, podemos concluir no sólo que no se cumplió la meta propuesta del 42%, sino que además en los últimos años la participación del IDR en la inversión pública total ha ido decreciendo, y se está lejos de alcanzar la meta propuesta de 50%, para fines del gobierno del Presidente Lagos.

Estos datos no coinciden con las cifras entregadas por la autoridad, quien señala que sí han cumplido la meta. Una posible explicación a ello podrían ser diferentes definiciones de inversión pública total utilizadas y/o la incorporación por parte de la autoridad de otros programas no contemplados inicialmente como programas de inversión de decisión regional.

II. diagnóstico cualitativo de los Programas de inversión de DECISIÓN REGIONAL


Luego de un diagnóstico cuantitativo de los programas de inversión de decisión regional, que muestra que el proceso de descentralización no ha avanzado según lo esperado, es preciso preguntarse si efectivamente los instrumentos o programas existentes son “programas de inversión de decisión regional”.

En este contexto, a continuación, se analiza cada uno de los programas que componen el IDR.


1. Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)


En la Ley de Presupuestos de cada año se determinan los recursos regionales que se destinarán al desarrollo de inversiones en infraestructura social y económica de la región.

Para ello, se establece un programa de inversiones públicas, denominado Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que tiene finalidades de compensación territorial. Está destinado a permitir que las regiones reciban recursos para el financiamiento de acciones en los ámbitos de infraestructura social y económica. Sin embargo, el FNDR también persigue otros objetivos:



  1. atender necesidades de la población de escasos recursos;

  2. el crédito BID comprende un componente destinado al fortalecimiento institucional, específicamente de MIDEPLAN y SUBDERE.

El principal aporte, aproximadamente un 70% del FNDR proviene de un contrato suscrito entre el Gobierno de Chile y el B.I.D.; el porcentaje restante proviene de recursos fiscales. En la parte del fondo integrada con fondos del B.I.D., los recursos quedan sujetos al cumplimiento de los términos del convenio, que en líneas generales establece que los fondos deben favorecer a la población de menores ingresos de cada región y para financiar proyectos de los sectores de educación, salud, vialidad urbana, rural, agua potable, alcantarillado urbano y electrificación rural.

Por su parte, el total de los recursos del FNDR financiado con recursos nacionales puede ser canalizado a cualquier otro tipo de proyectos, salvo los del sector deporte y recreación.

El FNDR, también cumple un objetivo de compensación territorial para que las regiones con menor desarrollo reciban más recursos. La distribución del 90% de los recursos del FNDR a nivel regional la realiza la SUBDERE junto con el Ministerio de Hacienda a través de la Ley de Presupuestos de cada año. Para ello se basan en ciertos indicadores de nivel socioeconómico de las regiones, tales como: tasa de mortalidad infantil, desempleo regional, población en extrema pobreza, indicadores de salud, educación, infraestructura sanitaria, y otros indicadores de compensación territorial como son: porcentaje de ruralidad, distancia a la Región Metropolitana e inverso de la densidad poblacional.

El 10% restante se asigna durante el año, no bajo los criterios mencionados. Un 5% se asigna como estímulo de eficiencia a las regiones y un 5% se distribuye como reserva de emergencia.

Dentro del FNDR, el componente provisiones es el que ha registrado un mayor crecimiento. En el cuadro N°3 se presentan los recursos destinados a provisiones durante el período 1998-2001, según la Ley de Presupuestos de cada año.

Cuadro N°3

Provisiones (MM $ 2001)

1998 1999 2000 2001  

Fondo Nac. Desarrollo Regional 10.040 9.029 8.567 8.765

FNDR- Patentes Mineras 2.545 2.011 1.417 1.690

FNDR- Infraestructura Educacional 31.397 31.943 31.233 31.082

FNDR- Electrificación Rural 5.236 5.277 5.261 5.236

FNDR- Ley de Drogas 11 12 11 11

FNDR- Preinversión 1.158 1.167 1.063 0

FNDR- Fomento Productivo 3.184 3.209 3.083 1.025

FNDR- Fondos Compen. Inv.Sanitaria 4.392 4.048 3.129 14.008

FNDR- Fortalecimiento Institucional 0 0 0 820

FNDR- Pavimentación Urbana 0 0 0 1.743

FNDR- Caminos Secundarios 0 0 0 9.533

FNDR- Inversión en Salud 0 0 0 1.538

TOTAL PROVISIONES 57.963 56.696 53.764 75.451  

Las provisiones son transferencias de recursos, que se destinan directamente a las regiones para el desarrollo de inversiones en áreas específicas, y se consideran dentro del FNDR. Su origen se encuentra en el art. 78 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, que establece:

“Los ingresos propios que genere el Gobierno Regional y los recursos que por ley o por convenio se destinen a una o más regiones, no se distribuirán entre éstas conforme a criterios enunciados en el artículo 75, pero podrán sumarse a la cuota del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que corresponda a la respectiva región, para todos los efectos de esta ley”.

En consecuencia, estos recursos no se distribuyen entre las regiones según los parámetros de distribución del FNDR.

Dentro de las provisiones se encuentran: provisiones de infraestructura educacional; provisiones para ampliar la cobertura de electrificación rural; provisiones para un programa de ley de drogas; provisiones para proyectos de preinversión; para proyectos de fomento productivo, para otorgar patentes mineras, para fondos compensatorios de inversión sanitaria, como también provisiones para el fortalecimiento institucional, para pavimentación urbana, para caminos secundarios y para proyectos de inversión en salud.

Inicialmente se crearon la provisión de infraestructura educacional y la de patentes mineras y posteriormente, se han incluido el resto de las provisiones; las últimas en crearse, en la Ley de Presupuestos del 2001, son provisión FNDR de fortalecimiento institucional, provisión FNDR de pavimentación urbana, provisión FNDR de caminos secundarios y provisión FNDR de inversión en salud. En el cuadro N°6 se muestra la evolución de los recursos destinados a provisiones, desde 1998.

Cuadro N° 4

Evolución Provisiones

  1999 2000 2001

Fondo Nac. Desarrollo Regional -10,1% -5,1% 2,3%

FNDR- Patentes Mineras -21,0% -29,5% 19,2%

FNDR- Infraestructura Educacional 1,7% -2,2% -0,5%

FNDR- Electrificación Rural 0,8% -0,3% -0,5%

FNDR- Ley de Drogas 6,8% -3,4% -2,9%

FNDR- Preinversión 0,8% -8,9% -100,0%

FNDR- Fomento Productivo 0,8% -3,9% -66,8%

FNDR- Fondos Compen. Inv.Sanitaria -7,8% -22,7% 347,7%

FNDR- Fortalecimiento Institucional  

FNDR- Pavimentación Urbana  

FNDR- Caminos Secundarios  

FNDR- Inversión en Salud    

TOTAL PROVISIONES -2,2% -5,2% 40,3%

Tal como se observa, las provisiones aumentan en 40,3% entre los años 2000 y 2001, cifra bastante relevante de considerar al evaluar el objetivo de descentralización. En efecto, las provisiones contemplan recursos que son administrados y destinados a nivel central.

Por ejemplo, la provisión de infraestructura regional se distribuye entre las regiones mediante una resolución de la SUBDERE, y basándose en una proposición del Ministerio de Educación, quien para estos efectos considera, los déficit de cobertura educacional y las carencias de infraestructura para el desarrollo de proyectos educativos.

La provisión de electrificación rural se distribuye también mediante resolución de la SUBDERE. Es así como un 50% de estos recursos se distribuyen en relación directa con el número total de viviendas rurales sin electricidad a nivel regional y el otro 50% en función de la cartera de proyectos para el sector de electrificación rural, considerando, asimismo, la inversión efectuada o en ejecución realizada en este sector en años anteriores.

La provisión de la ley de drogas, financia proyectos para la prevención y rehabilitación del uso de drogas que son presentados y postulan frente al gobierno regional. La distribución de estos recursos y la tipología de los proyectos a financiar se establece mediante resolución de la SUBDERE.

La provisión de fomento productivo financia proyectos, estudios y programas cuyo objetivo sea el fomento de actividades productivas regionales. Los recursos se distribuyen mediante resolución de la SUBDERE. Un 50% se distribuye en cantidades iguales por región y el otro 50%, en función de la cartera de proyectos en condiciones de ejecutarse.

La provisión que involucra fondos compensatorios para proyectos de inversión sanitaria, se distribuye mediante decreto del Ministerio de Hacienda sobre la base de los acuerdos que se autorice celebrar a los gobiernos regionales con las empresas sanitarias CORFO, durante el primer semestre de 1998, para identificar y transferir a éstas el dominio o cualquier otro título que detenten, sobre todo los bienes correspondientes a obras sanitarias adquiridas o construidas con recursos del FNDR. De este modo se entiende compensada la inversión antes realizada.

A continuación se describen las cuatro provisiones nuevas, creadas en la Ley de Presupuestos del año 2001:



  • FNDR Fortalecimiento Institucional: se distribuirán estos recursos entre las regiones, sobre la base de convenios de trabajo celebrados entre la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y los Gobiernos Regionales. Los recursos estarán orientados a iniciativas que permitan fortalecer la institucionalidad territorial, inclusive la de los Gobiernos Regionales, a través de estudios, programas de preinversión, capacitación y asistencia técnica.

  • FNDR Pavimentación Urbana: estos recursos se destinarán a proyectos de construcción y reposición de pavimentos urbanos. Su distribución entre las regiones se efectuará mediante la resolución de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, sobre la base de una proposición fundada del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

  • FNDR Caminos Secundarios: estos recursos se destinarán a proyectos de conservación y mejoramiento de caminos secundarios. Se distribuirán entre las regiones mediante resolución de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, sobre la base de una proposición fundada del Ministerio de Obras Públicas.

  • FNDR Inversión en Salud: estos recursos se destinarán prioritariamente a estudios pre inversionales y a proyectos de inversión de reposición, y adquisición de equipamiento médico e industrial y de vehículos. Se distribuirán entre las regiones mediante resolución de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, sobre la base de una proposición fundada del Ministerio de Salud.

Tal como se aprecia, las provisiones, elemento que más ha crecido dentro del FNDR, no involucran mayores recursos de inversión de decisión regional; por el contrario, se trata de recursos que se destinan principalmente a nivel central.

Problemas del FNDR


La distribución interregional de los recursos tiene graves problemas:

  • Los indicadores de compensación territorial, como la distancia a la Región Metropolitana no reflejan las verdaderas necesidades de la Región, y por lo tanto, distorsionan la distribución de estos recursos.

  • El FNDR no debiera utilizarse como un instrumento de compensación territorial, puesto que el logro de este objetivo se contradice con su otro objetivo, cual es el de obtener una mayor y mejor focalización de los recursos.

Para la asignación intrarregional de estos recursos, también se consideran los indicadores de carencias a nivel intrarregional. Es la SERPLAC la que sugiere un porcentaje para cada provincia de la Región. Asimismo, la evaluación de los proyectos, previamente formulados por los distintos municipios o sectores, es responsabilidad de la SERPLAC3 (Secretaría Regional de Planificación y Cooperación), o bien, del Ministerio de Planificación. Finalmente es el Gobierno Regional el que decide si incorpora o no el proyecto en el presupuesto anual de la Región.

Los principales problemas de este sistema de distribución intrarregional son los siguientes:



  • En términos de focalización, la evaluación expost del FNDR realizada por la SUBDERE4, señala que el FNDR tiende a beneficiar a las comunas con mayor ruralidad. Sin embargo, el análisis también reflejó que la asignación del FNDR es neutra con respecto a algunos indicadores sociales. En efecto, no existiría una correspondencia positiva o negativa entre la asignación del FNDR y los indicadores de pobreza comunal.

  • El análisis también muestra que los municipios con mayor capacidad económica, medida por mayores ingresos municipales, inversión municipal con recursos propios, gasto en personal municipal, son los que captan una mayor participación del FNDR. Lo anterior refleja que es necesario preguntarse si el FNDR es un instrumento de focalización socioeconómica, o bien, de compensación territorial. En la práctica, pareciera que no es compatible el logro de ambos objetivos.

  • Finalmente, existe un problema ya que los incentivos que se generan no son los correctos. Si la distribución intrarregional se realiza sobre la base de los indicadores de carencias socioeconómicas de las provincias, no existen incentivos para que cada provincia mejore sus indicadores, ya que recibiría menores recursos.

Propuesta de reforma del FNDR


En primer lugar, se propone revisar y redefinir el objetivo de compensación territorial y de apoyo institucional que actualmente tiene el FNDR. El objetivo del FNDR debiera centrarse en el desarrollo de la infraestructura regional con impacto positivo en el desarrollo de la región.

Lo anterior contempla una separación entre los objetivos de desarrollo regional a través del financiamiento de obras con gran impacto, de los objetivos de desarrollo local o de cubrir necesidades de infraestructura para combatir la pobreza.

Solamente los proyectos de tamaño importante son posibles de ser claramente visualizados por la población regional, quien así podrá llevar al mejor uso de los recursos a través de la competencia regional. Proyectos menores deben ser responsabilidad local, cautelados por la democracia local y la competencia entre los municipios.

En este sentido, el FNDR ha ido absorbiendo el financiamiento de obras de nivel y responsabilidad local en desmedro de la descentralización efectiva y eficiente.



  • Se propone que exista una evaluación de MIDEPLAN, o el organismo que lo reemplace, como institución encargada de evaluar estos proyectos, o bien de delegar su evaluación en un consultor o en alguna entidad privada, de tal manera que ellos cumplan con una cierta rentabilidad social y conformen un banco integrado de proyectos.

  • Todos los proyectos a financiarse con el FNDR deben ser aprobados de acuerdo a criterios de rentabilidad social y con parámetros nacionales a modo de priorización nacional.

  • No obstante, una vez aprobados los proyectos, la región puede cambiar la prioridad en la ejecución de proyectos, de acuerdo a parámetros u otras consideraciones subjetivas regionales, todo ello entre los proyectos aprobados previamente por el Banco Integrado de Proyectos.

  • El objetivo de focalización de los recursos hacia los sectores más necesitados debiera estudiarse en el contexto de un plan integral nacional que permita descentralizar recursos a nivel local.

En efecto, la administración de todos aquellos proyectos o servicios sociales destinados a abordar los problemas locales de pobreza, quedaría radicada en el nivel local, correspondiendo al gobierno central destinarles financiamiento a través de un Fondo Social Local, a distribuir entre los 341 municipios del país, de acuerdo a ciertos parámetros o criterios que permitan priorizar las necesidades que éstos enfrentan. Este fondo se repartiría entre los municipios, y su operatoria sería similar a la del Fondo Común Municipal. Dentro de cada área correspondiente al respectivo programa, el Concejo podría optar por reducir su cobertura, destinando recursos a otros proyectos que constituyan soluciones más adecuadas a los problemas locales.

En la actualidad, el FNDR financia proyectos en sectores sociales que bien podrían descentralizarse y financiarse con este Fondo Social Local. Dentro de ellos se encuentran los proyectos relativos a los siguientes sectores:



  • Salud

  • Defensa y Seguridad

  • Cultura

  • Justicia

  • Silvoagropecuario




  • Finalmente, el objetivo de gestión y de desarrollo institucional de los gobiernos regionales es un tema permanente y que involucra a todos los órganos del Estado. Falta incorporar incentivos a la buena gestión en el sector público. En la actualidad, la provisión de eficiencia premia a las regiones que gastan todos los recursos que se le destinan –compara el gasto efectivo versus lo otorgado para ese año- y considera también la cantidad de proyectos que se realizaron. Sin embargo, no incluye la calidad de los proyectos que se ejecutan o, en otras palabras, si los recursos se gastan en proyectos rentables.

Por último, cabe señalar que en la práctica existen programas del gobierno que no tienen recursos propios y que focalizan los recursos de programas ya existentes, como son los del FNDR. Respecto de lo anterior el FNDR debiera ser sólo un fondo y sus recursos no debieran destinarse a financiar otros proyectos específicos. De lo contrario, se distorsiona su asignación entre los distintos proyectos que postulan a este financiamiento.

2. Programas de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR)


Estos programas operan desde aproximadamente 1992. Los fondos provenientes de los Programas de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR), según el artículo 74 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (Ley 19.175), son recursos asignados por la Ley de Presupuestos para financiar estudios y proyectos de inversión que, siendo de responsabilidad de un Ministerio o Servicio centralizado o descentralizado, se materialicen y beneficien a una región específica. Es de competencia del Consejo Regional priorizar los proyectos de la región, y mandarle a la SUBDERE el listado de proyectos a financiar.

Los Ministerios son los responsables de desarrollar los procedimientos para la distribución interregional de los recursos de tal manera de que se focalicen hacia aquellas zonas donde exista mayor pobreza y atraso. Asimismo, es el Ministerio el encargado de definir las normas de elegibilidad de los proyectos y de su evaluación técnica.

En la actualidad se están traspasando los programas ISAR a provisiones del FNDR, con lo cual la administración de los programas queda en manos del Gobierno Regional. Si bien la distribución de los recursos sigue siendo centralizada, al delegar la administración se está dando un paso en el proceso de descentralización. Todos los actuales programas ISAR se traspasarán a provisiones, pero queda abierta la posibilidad de crear nuevos programas de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) en el futuro.

Las principales críticas a este sistema son las siguientes:



  • El margen de decisión de los gobiernos regionales es mínimo. No participan en la definición de los criterios de elegibilidad o en la asignación de los recursos a nivel interregional.

  • Se producen muchos problemas entre los ministerios y los gobiernos regionales que finalmente sólo logran burocratizar más el sistema.

  • La mayor crítica que se le hace a los programas ISAR es que ellos ofrecerían financiamiento para los mismos bienes y servicios a través de varios programas distintos. Este problema se ha denominado como la existencia de múltiples ventanillas.

3. Programas de Inversión Regional de Asignación Local (IRAL)


Creados a fines de 1995, como una reformulación de los que operaban bajo la modalidad ISAR. Entre ellos se encuentran: Programa de Mejoramiento Urbano y tres programas FOSIS: Programa de Fomento Productivo, Programa de Desarrollo Social y Gastos Asociados de Administración.

    • Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunitario (PMU): es administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional. Su objetivo es elevar la calidad de vida de la población a través del financiamiento de proyectos de infraestructura y equipamiento comunal. Un objetivo complementario es el de incrementar los niveles de empleos existentes en una localidad.

    • En los programas FOSIS corresponderá a los Consejos Regionales resolver, sobre la base de la proposición del Intendente, las provincias, comunas y/o agrupaciones de comunas, en que se aplicarán los programas FOSIS y los recursos asignados a cada una de ellas. Esta decisión deberá ser adoptada por el Gobierno Regional dentro de un plazo de 30 días contado desde la recepción, por el Intendente, de la resolución respectiva. La determinación de los proyectos específicos que se financiarán , en cada comuna, corresponderá a cada municipalidad asignataria, la que deberá decidir sobre la base del informe técnico del Servicio. En los casos de provincias o agrupaciones de comunas, la determinación se hará conforme lo establezca el instructivo del Servicio, el que deberá incorporar la participación de las comunas involucradas.

En esta modalidad el Gobierno Regional decide sobre cuales de estos programas (de los cuatro mencionados) quiere priorizar y en qué comunas y cuántos recursos asignará a esas comunas (en base a criterios que entrega el Ministerio o Servicio correspondiente). Una vez decidido lo anterior, es el Alcalde en conjunto con el concejo comunal quien decide la asignación de los recursos disponibles a los proyectos específicos. A pesar de que en estos programas el nivel de descentralización es mayor, debiera avanzarse aún más y permitir que sea el gobierno local y no el regional quien decida cuales programas quiere priorizar y en que comunas, y luego decida la asignación de los recursos a los diferentes proyectos. El gobierno local es quien mejor conoce las necesidades de la población.

Estos programas se han adecuado a la situación del país, y es por esto que en los últimos años se les ha dado prioridad. Entre 1999 y 2001 se han incrementado cerca de un 38%.


4. Convenios de Programación


Los convenios de programación se pueden definir como: ”acuerdos formales entre uno o más gobiernos regionales y uno o más Ministerios, en los cuales se definen acciones relacionadas con los proyectos de inversión que concuerdan realizar en un plazo determinado”.

Asimismo, la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional establece ciertos requisitos que deben cumplir los Convenios de Programación. Específicamente, en el artículo 80, se señala que: “ deberán especificar el o los proyectos sobre los cuales se apliquen las responsabilidades y obligaciones de las partes, metas por cumplir, procedimientos de evaluación y normas de revocabilidad. Los convenios de programación deberán incluir, cuando corresponda, cláusulas que permitan reasignar recursos entre proyectos”.

Estos convenios empezaron a operar en 1996, y han permitido financiar proyectos que involucran grandes montos de recursos, y que quedaban fuera del financiamiento vía FNDR.

En su funcionamiento han tenido problemas administrativos y problemas de déficit presupuestario. Como el presupuesto ha ido disminuyendo, algunos se han retrasado, pero en general, estos convenios se han ido cumpliendo.


IV. conclusiones


    El objetivo de las Autoridades, en cuanto a aumentar la proporción de la inversión pública que deciden los gobiernos regionales, debería ir acompañado de una mayor autonomía, y de reformas que permitan aumentar la participación regional y comunal en materia de decisiones de inversión regional. No basta con aumentar los recursos que se canalizan según los esquemas vigentes, ya que tal como se señaló, los programas de Inversión de Decisión Regional no son efectivamente de “decisión regional”. En efecto, un análisis detallado de cada programa de inversión de decisión regional revela que ellos adolecen de problemas y que en la práctica, la intervención de la Región en las inversiones públicas es mínima. Es preciso avanzar en el camino de otorgarle a los gobiernos regionales y comunales mayor autonomía respecto de las inversiones públicas que se realizan en su Región (o comuna), ya que es el gobierno local quien mejor conoce las necesidades de inversión de la Región o Comuna.


ANEXO 1


Inversión de Decisión Regional (Ley de Presupuesto MM $2001)

  % % %


  1998 1999 2000 2001 01/98 01/99 01/00

PROGRAMAS    

FNDR  

Tradicional y BID 104.233 96.058 91.953 93.902 -9,9% -2,2% 2,1%

Provisiones 57.964 56.695 53.764 75.449 30,2% 33,1% 40,3%

Total FNDR 162.198 152.753 145.718 169.351 4,4% 10,9% 16,2%  



ISAR  

MOP- Caminos Secundarios 22.834 16.598 17.008 22.357 -2,1% 34,7% 31,5%

MOP- Agua Potable Rural 22.824 22.131 22.322 18.844 -17,4% -14,9% -15,6%

MINVU- Pav. Urbana 9.933 1.739 1.701 5.030 -49,4% 189,3% 195,8%

MINSAL- Consultorios 5.710 2.213 2.206 658 -88,5% -70,3% -70,2%

DIGEDER- Infra. Deportiva 2.031 2.125 2.067 1.804 -11,2% -15,1% -12,7%

FOSIS (a)- Forest. y Recup. 0 0 0 0  

FOSIS- Gen. de Capacidades 459 0 0 0  

FOSIS- Apoyo Grupos Vul. 1.882 0 0 0  

FOSIS- Asis. y Cap. Microem. 4.794 2.306 0  

FOSIS- Cap. Lab. Jóvenes II 3.106 913 0  

MINTER- Prog. Mej. Barrios 36.595 29.030 28.945 32.003 -12,5% 10,2% 10,6%



Total ISAR 102.268 81.736 77.468 80.696 -21,1% -1,3% 4,2%

IRAL  

FOSIS- Des.Prod. Rural 2.614 2.419 797 0  

FOSIS- Gen. de Capacidades 5.502 4.315 922 0  

FOSIS- Apoyo a Grupos Vul. 1.267 2.676 702 0  

FOSIS- Prog. Fom. Prod. 7.855  

FOSIS- Prog. Des. Social 8.544  

FOSIS- Gastos Asoc. Adm. 1.941  

MINTER- Prog. de Mej. Urb. 12.689 12.792 15.960 12.203 -3,8% -4,6% -23,5%



Total IRAL 22.072 22.202 18.382 30.543 38,4% 37,6% 66,2%

TOTAL ISAR + IRAL 124.340 103.938 95.850 111.239 -10,5% 7,0% 16,1%
CONVENIOS DE PROGRAMACION  

MOP 39.142 43.529 68.630 69.613 77,8% 59,9% 1,4%

MINVU 38.156 43.336 31.863 21.283 -44,2% -50,9% -33,2%

BIENES NACIONALES 1.103 960 63 63 -94,3% -93,5% 0,0%

AGRICULTURA 611 852 754 0

JUSTICIA 231 587 25 0

ECONOMIA 510 507 0 1.076 111,1% 112,4%  

SALUD 2.873 9.535 11.428 5.538 92,8% -41,9% -51,5%

EDUCACION 281 505 824 754 168,1% 49,4% -8,5%

PLANIFICACION 321 0 0 0  

DEFENSA 0 0 27 233 769,2%

Total CP 83.228 99.810 113.613 98.561 18,4% -1,3% -13,2%  

OTROS  

MINVU- Pav. Participativos 22.378 19.542 15.945 18.449 -17,6% -5,6% 15,7%



Total Otros 22.378 19.542 15.945 18.449 -17,6% -5,6% 15,7%

   


TOTAL IDR 392.144 376.042 371.125 379.600 1,4% 5,7% 7,1%  

TOTAL INV. PUBLICA 1.561.703 1.357.292 1.349.320 1.468.300 -6,0% 8,2% 8,8%

Anexo 2


Composición Inversión de Decisión Regional

(Según Ley de Presupuesto de cada año en MM$ 2001)

PROGRAMA 1998 1999 2000 2001

FNDR

Tradicional y BID 6,67% 7,08% 6,81% 6,40%

Provisiones 3,71% 4,18% 3,98% 5,14%

Total FNDR 10,39% 11,25% 10,80% 11,53%  

ISAR  

MOP- Caminos Secundarios 1,46% 1,22% 1,26% 1,52%

MOP- Agua Potable Rural 1,46% 1,63% 1,65% 1,28%

MINVU- Pavimentación Urbana 0,64% 0,13% 0,13% 0,34%

MINSAL- Consultorios 0,37% 0,16% 0,16% 0,04%

DIGEDER- Infraestructura Deportiva 0,13% 0,16% 0,15% 0,12%

FOSIS (a)- Forestación y Recup. 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

FOSIS- Generación de Capacidades 0,03% 0,00% 0,00% 0,00%

FOSIS- Apoyo a Grupos Vulnerables 0,12% 0,00% 0,00% 0,00%

FOSIS- Asist. y Cap. Microempresarios 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

FOSIS- Cap. Laboral de Jóvenes II 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

MINTER- Prog. Mejoram. Barrios 2,34% 2,14% 2,15% 2,18%



Total ISAR 6,55% 6,02% 5,74% 5,50%  

IRAL  

FOSIS- Desarrollo Productivo Rural 0,17% 0,18% 0,06% 0,00%

FOSIS- Generación de Capacidades 0,35% 0,32% 0,07% 0,00%

FOSIS- Apoyo a Grupos Vulnerables 0,08% 0,20% 0,05% 0,00%

MINTER- Prog. de Mejoram. Urbano 0,81% 0,94% 1,18% 0,83%

Total IRAL 1,41% 1,64% 1,36% 2,08%  

TOTAL ISAR + IRAL 7,96% 7,66% 7,10% 7,58%  
CONVENIOS DE PROGRAMACION  

MOP 2,51% 3,21% 5,09% 4,74%

MINVU 2,44% 3,19% 2,36% 1,45%

MIN. DE BIENES NACIONALES 0,07% 0,07% 0,00% 0,00%

MIN. AGRICULTURA 0,04% 0,06% 0,06% 0,00%

MIN. JUSTICIA 0,01% 0,04% 0,00% 0,00%

MIN. ECONOMIA 0,03% 0,04% 0,00% 0,07%

MIN. SALUD 0,18% 0,70% 0,85% 0,38%

MIN. EDUCACION 0,02% 0,04% 0,06% 0,05%

MIN. PLANIFICACION 0,02% 0,00% 0,00% 0,00%

MIN. DEFENSA 0,00% 0,00% 0,00% 0,02%

Total CP 5,33% 7,35% 8,42% 6,71%

   


OTROS  

MINVU- Pavimentos Participativos 1,43% 1,44% 1,18% 1,26%



Total Otros 1,43% 1,44% 1,18% 1,26%

TOTAL IDR 25,11% 27,71% 27,50% 27,08% 

TOTAL INVERSION PUBLICA 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%







1 Se incluyen las provisiones del FNDR , pero hay que considerar que en éstas la distribución y administración de los recursos depende del gobierno central.

2 Se incluyen las provisiones del FNDR , pero hay que considerar que en éstas la distribución y administración de los recursos depende del gobierno central.

3 Si el monto del proyecto es inferior a $250 millones, la evaluación la realiza la SERPLAC, en caso contrario, la realiza MIDEPLAN.

4 Véase Evaluación Ex-Post FNDR 1990-1994, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Ministerio del Interior de Febrero de 1997.



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