Ley de Subvención Escolar Preferencia (sep): Algunos resultados preliminares de su implementación Preferential School Subsidy Act (sep): Some Preliminary Results of its Implementation



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Ley de Subvención Escolar Preferencia (SEP): Algunos resultados preliminares de su implementación

Preferential School Subsidy Act (SEP): Some Preliminary Results of its Implementation

Juan Pablo Valenzuela1

Centro de Investigación Avanzada en Educación (CIAE) y Escuela de Economía, Universidad de Chile.
Gabriel Villarroel

Escuela de Economía, Universidad de Chile


Cristóbal Villalobos

Centro de Políticas Comparadas en Educación (CPCE), Universidad Diego Portales



Resumen
El estudio entrega diversos resultados cuantitativos del impacto de la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP) en la calidad y equidad del sistema educativo chileno. Considerando la importante cantidad de recursos, los cambios en la estructura de financiamiento y las transformaciones en el proceso de mejora continua que ha generado, la SEP se considera una de las mayores reformas de las últimas décadas. Se entregan resultados de estudios preliminares de la SEP en tres áreas: La entrega de mayores oportunidades de elección a los alumnos vulnerables, la mejora de resultados académicos, y la mayor integración del sistema. Los resultados muestran que, a pesar de ser una política bien orientada y con importantes logros, la SEP no puede ser considerada como el principal mecanismo para que las escuelas cierren las brechas de calidad, ya que ha generado limitados cambios en las posibilidades de elección de los alumnos vulnerables, un mejoramiento en los resultados académicos heterogéneo y concentrado sólo en las escuelas autónomas y una casi inexistente mejora en los niveles de segregación escolar. Todo esto lleva a plantear la necesidad de realizar una serie de políticas de corto y largo plazo, que se discuten en el artículo.
Abstract
The study provides several quantitative results of the impact of Preferential School Subsidy Act (SEP) in the quality and equity of the Chilean education system. Given the significant amount of resources, the changes in the financing structure and the transformations in the continuous improvement process that has generated the SEP is considered one of the major reforms of the last decades. They give preliminary results of the SEP studies in three areas: Delivering greater choice vulnerable students, improving academic performance, and increased system integration. The results show that, despite being well-targeted policy and important achievements, the SEP can not be considered as the main mechanism for schools to close the gaps in quality, as it has generated limited changes in the choice of vulnerable students, an improvement in academic performance heterogeneous and focused only on charter schools and almost no improvement in the levels of school segregation. All this raises the need for a series of policies to short and long term, which are discussed in the article.
Palabras claves
Subvención Escolar Preferencial, calidad educativa, alumnos vulnerables
Keywords
Preferential School Subsidy, education quality, vulnerable studentsIntroducción
El sistema escolar chileno está en un intensivo proceso de reforma y cambio desde mediados de la década del 2000. Dichos cambios responden a que gran parte de la sociedad está insatisfecha con la educación alcanzada por sus hijos e hijas, y especialmente por las diferenciadas oportunidades a las cuales estos pueden acceder según sus condiciones socioeconómicas y culturales de origen.

Sin embargo, es importante resaltar que tanto en pruebas nacionales como internacionales, los estudiantes chilenos están mostrando mejorías en la calidad de sus aprendizajes de lectura, así como una importante reducción de la brecha en resultados académicos entre estudiantes de diferente nivel socioeconómico, aun cuando dicho mejoramiento no se presenta en el subsector de matemática, donde se mantiene una brecha considerablemente mayor respecto de países de similar nivel de desarrollo o con promedios similares a los obtenidos por los países de la OCDE (OCDE, 2010).

En este contexto, la aprobación de la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP) a comienzos del 2008 se enmarca como la principal reforma destinada a lograr un alto nivel de equidad en los aprendizajes de los estudiantes más vulnerables. La novedad de la Ley SEP es que no sólo corrige un sistema de financiamiento que era neutro respecto a las condiciones socioeconómicas de las familias de los estudiantes (incorporando un considerable monto de recursos adicionales al sistema escolar subvencionado, con un presupuesto superior a los MM$ 320.000 para el año 2012), sino que también desarrolla un nuevo modelo de gestión institucional de mejoramiento educativo, en el cual se transfiere la responsabilidad de diseñar e implementar estrategias de mejoramiento pedagógico y de gestión tanto a sostenedores, equipos directivos y docentes de las escuelas, mientras que el nivel central construye condiciones técnicas, financieras y de soporte para avanzar en un mejor desempeño de los aprendizajes alcanzados por los estudiantes vulnerables (Weinstein, Fuenzalida y Muñoz, 2010).

Ahora bien, es importante destacar que la reforma introducida supera con creces el componente financiero aun cuando éste está en el centro de su diseño -ya que modifica sustantivamente los aportes del Estado para el tercio más vulnerable de los estudiantes- sino que también busca generar procesos de mejoramiento en las escuelas que educan a estos estudiantes. Sin embargo, estas expectativas deberían ser acotadas, pues la evidencia internacional y nacional da cuenta que mayores recursos financieros, incluso cuando éstos son cuantiosos, no aseguran un mejoramiento en el desempeño educativo2 (Hanushek, 2006; OECD, 2010; Barber y Mourshed, 2008), siendo clave para lograr estas transformaciones el diseño institucional del sistema escolar, la generación de capacidades en las escuelas y la calidad de los equipos directivos y docentes disponibles.

Dada las altas expectativas que ha generado la reforma en todos los actores educativos, la amplia cobertura que reviste (puesto que participan más del 70% de los establecimientos del país), los enormes recursos involucrados en el programa y el contexto político y social en que se encuentra Chile (donde se demanda un nuevo pacto social respecto a la educación escolar y superior) se ha desarrollado una intensa agenda de investigación acerca de diversos aspectos de la implementación de la reforma, lo que permite realizar una evaluación y monitoreo (Weinstein et al., 2010; Romaguera y Gallegos, 2010; Contraloría General de la República, 2012) y generar un debate informado acerca de los alcances y necesidades de ajuste en este proceso.

A su vez, los resultados SIMCE de 4º básico en los últimos años muestran un importante incremento en los puntajes de Lectura en 2010 y Matemática en 2011, lo que ha implicado que no sólo las autoridades ministeriales, sino también diversos académicos y diseñadores de políticas educacionales señalen que ya es posible observar los efectos de la implementación de la Subvención Escolar Preferencial en los colegios participantes de dicha política. En la figura 1 se aprecia que entre 2007 (antes de iniciarse la reforma) y el 2010 las escuelas han incrementado entre 13 a 19 puntos promedio en la prueba SIMCE de Lectura, lo presenta en todos los grupos socioeconómicos (GSE) de escuelas, con excepción de aquellas del GSE Alto. Este incremento también se presenta entre las escuelas de GSE Medio-Alto, muy pocas de las cuales participan de la Ley SEP. Por otra parte, el mejoramiento en Matemática en el mismo grupo de escuelas y durante el mismo período es bastante más reducido (entre 4 a9 puntos), lo que muestra que el mejor desempeño de las escuelas chilenas podría estar asociado a otros factores o a impactos parciales de la reforma.


[Figura 1]
Con esta motivación, el presente artículo pretende describir un conjunto de estudios cuantitativos recientes, los cuales dan cuenta de una serie de resultados preliminares asociados a la implementación de la Ley SEP, al mismo tiempo que describe la experiencia de financiamiento diferenciado del sistema escolar holandés, el cual tiene varias similitudes con el chileno y de cuyos resultados podemos obtener valiosas lecciones. El trabajo concluye con una reflexión sobre las expectativas que se deben tener sobre el impacto de la Subvención Escolar Preferencial en el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes de los estudiantes vulnerables y un conjunto de propuestas para potenciar dicho objetivo a partir de la evidencia internacional y nacional.
Revisión de la literatura: La experiencia internacional de sistemas de financiamiento diferenciado por estudiante: el caso holandés
Los sistemas compensatorios generalizados que entregan aportes monetarios de manera diferenciada a los establecimientos de acuerdo a las condiciones de vulnerabilidad de los estudiantes están presentes en diversos sistemas escolares: Inglaterra, Nueva Zelanda, la provincia de Ontario en Canadá, entre otros. Sin embargo, la reciente investigación sobre el sistema holandés (Ladd y Fiske, 2009) y la similitud de algunas de sus características con el sistema chileno hace atractivo analizar su experiencia como un valioso antecedente. Desde 1985 en las escuelas básicas de Holanda, que atienden estudiantes de 4 a 12 años de edad, se implementa un sistema de financiamiento diferenciado por estudiante (“Weighted Student Funding”[WSF]), que contempla diferentes variables para determinar su monto y le da una amplia libertad al establecimiento para usar el dinero entregado.

El principal objetivo de dicho programa de aporte financiero diferenciado, se centra en el logro de una mayor igualdad en las oportunidades educativas que le reportan las escuelas a todos los estudiantes, lo cual se traduce en la búsqueda de mecanismos para cerrar brechas entre las escuelas más que a concentrar el uso de los recursos adicionales entre los estudiantes vulnerables al interior del establecimiento. Este programa tampoco pretende reducir los niveles de segregación socioeconómica o de habilidades académicas entre los establecimientos, aunque sí tiene como objetivo que no existan diferencias entre los resultados de estudiantes con una determinada característica en el sistema escolar.

Los montos adicionales provenientes del WSF corresponden a 25% más de recursos para estudiantes cuyos padres son holandeses pero que tienen un bajo nivel de escolaridad y 90% adicional para hijos de inmigrantes desventajados, los cuales son destinados en su mayoría a contratar un mayor número de docentes y de personal de apoyo por estudiante. Una restricción impuesta por esta política es que los aportes adicionales se entregan a las escuelas sólo sobre el agregado de estudiantes vulnerables equivalentes que supera el 9%. Es decir, si el colegio tiene 100 alumnos y 10 de ellos son de padres inmigrantes de baja escolaridad (9% adicional de WSF) el colegio no recibirá aportes adicionales.

El sistema de financiamiento diferenciado por estudiante para las escuelas primaria de Holanda fue modificado en 2006, eliminando la condición de migrante como criterio e incluyendo una entrega de 30% adicional de recursos para estudiantes cuyos padres tienen un bajo nivel de escolaridad y 120% para aquellos con padres de muy baja escolaridad (la mayor parte migrantes) e iniciando un proceso gradual de cambio desde un financiamiento directo a los costos de los docentes por otro de transferencia general a los sostenedores para que realicen los pagos de los costos de personal. La evaluación de los resultados obtenidos por el WSF entre 2003 y 2007 dan cuenta que no se ha cumplido el objetivo de cerrar las brechas promedio de desempeño académico entre escuelas con diferentes niveles de concentración de estudiantes vulnerables, aunque si se observa que entre 1994 y 2004 se han reducido las brechas en los resultados promedio entre estudiantes de padres inmigrantes y los hijos de holandeses con al menos secundaria completa -aunque no de los hijos de padres holandeses de bajo nivel escolar respecto de los con al menor secundaria completa-. Considerando estos resultados, Ladd y Fiske (2009) entregan dos importantes reflexiones sobre el programa WSF en Holanda. La primera es que es posible que el programa no logre reducir las brechas entre las escuelas con diversos niveles de concentración de estudiantes vulnerables debido a que no es suficiente contar sólo con mayores recursos financieros para las escuelas, ya que estas presentan mayores dificultades para contar regularmente con docentes de calidad y tener directivos estables. Junto con esto, los autores relevan que las autoridades holandesas tienen claro que las escuelas no pueden ser las únicas responsables para el desarrollo de los niños y para el mejoramiento de sus oportunidades, por lo que la política financiera es complementada con un alto nivel de inversión en programas de educación preescolar, adquisición de habilidades de lenguaje y un sistema de salud fuerte que monitorea sistemáticamente las condiciones de cada niño en primaria.


Resultados: Análisis cuantitativos del proceso de implementación de la SEP.
A continuación se presentan algunos resultados respecto del proceso de implementación de la Subvención Escolar Preferencial. Considerando la multiplicidad de objetivos de esta reforma, se pretende responder a tres preguntas centrales: i) ¿Entrega la ley SEP mayores oportunidades de elección para los estudiantes vulnerables; ii) La implementación de la SEP, ¿ha generado mejores resultados académicos? y; iii) La SEP, ¿ha producido una mayor integración del sistema escolar chileno?
a) Ley SEP: ¿Más oportunidades de elección para los estudiantes vulnerables?
Para responder a esta pregunta, Acevedo y Valenzuela (2011) proponen una simulación teórica sobre el comportamiento de los sostenedores de escuelas municipales y particulares subvencionadas respecto a la implementación de la ley SEP. Siguiendo el trabajo de Epple y Romano (1998, 2002) y Auguste y Valenzuela (2003), anticipan que en un contexto donde las escuelas públicas no pueden seleccionar a los estudiantes ni cobrar aportes financieros a las familias (financiamiento compartido) y donde es voluntaria la participación del sostenedor en la ley SEP, el conjunto de éstas firmarán el convenio de participación en la ley SEP. Sin embargo, ello no provocaría una ampliación de las alternativas de elección educativa para los estudiantes vulnerables, ya que estas se encontraban previas a la implementación de la reforma.

Al contrario, los sostenedores particulares subvencionados tendrían un comportamiento más heterogéneo en su respuesta a la firma del convenio de participación, la cual estaría directamente vinculada a la relación entre el valor de la SEP por estudiante vulnerable, el costo marginal de aceptar a este grupo de estudiantes –el cual incluye los efectos asociados a un menor efecto par sobre el conjunto de estudiantes no vulnerables-, el rango previo de financiamiento compartido (FC) en que se encontraba el establecimiento y el costo fijo de participar en el programa. En este sentido, es posible anticipar que las escuelas particulares subvencionadas gratuitas y con FC por debajo del valor de la SEP firmarán el convenio de participación, mientras que aquellas con FC en el rango del valor de la SEP o sobre ésta no lo firmarán, puesto que de hacerlo tenderían a perder a sus estudiantes de mayor NSE y habilidad. Por su parte, las escuelas particulares subvencionadas muy pequeñas o con escasos estudiantes prioritarios tampoco tendrían incentivos a firmar el convenio SEP, debido a los altos costos fijos que le podría producir el participar de la iniciativa frente a los escasos recursos adicionales a recibir.

En síntesis, estos resultados anticipan que las escuelas públicas debiesen continuar perdiendo estudiantes –especialmente los más vulnerables-, y que la rapidez de la pérdida de esta matrícula estará en función del monto de la SEP por estudiante prioritario. Así, entre mayor sea el monto, mayor será la pérdida y posiblemente ello sea acompañado por la entrada de nuevos establecimientos particulares subvencionados en sectores de alta concentración de población vulnerable.

Ahora bien, al analizar la situación de los establecimientos municipales y particulares subvencionados que proveen educación entre 1º y 4º básico respecto de la firma del Convenio con MINEDUC al año 20103 se aprecia que casi la totalidad de los colegios municipales (97,8%) firmaron el convenio con el Ministerio de Educación, los cuales representaban el 99% de la matrícula sujeta al potencial beneficio. Sin embargo, en el sector particular subvencionado se observa una situación heterogénea, donde 43,9% de los establecimientos –que representaban un porcentaje similar de la matrícula entre prekínder y 4º básico- no habían firmado el convenio al concluir el año 2010.


[Figura 2]
Las figuras 3 y 4 describen algunas de las características relevantes de los colegios particulares subvencionados que firman y no firman el Convenio de participación en la Ley SEP, donde sobresale que gran parte de las escuelas gratuitas y de bajo monto promedio en el cobro de Financiamiento Compartido4 participan del programa, sin embargo, aquellas escuelas que cobran en promedio por sobre $9.385 mensuales mayoritariamente no habían firmado el convenio hacia el 2010, situación que alcanzaba a más del 80% de los establecimientos que cobraban montos promedio mensuales superiores a $16.000, es decir, el alto valor de la SEP no era suficiente para atraer a parte importante de los establecimientos con FC. Un resultado similar, probablemente altamente correlacionado se observa al analizar el nivel de vulnerabilidad del establecimiento, medido a través del Índice IVE-SINAE elaborado anualmente por la JUNAEB.
[Figuras 3 y 4]
Adicionalmente, la consistencia de los resultados del modelo teórico es testeada por medio de una estimación probit respecto de la decisión de firmar o no el convenio de participación hacia el año 2010. Las especificaciones alternativas dan cuenta que el mayor monto del Financiamiento Compartido es una variable crítica para participar en la ley. Además, las escuelas pequeñas presentan una menor probabilidad de firmar el convenio, lo cual es consistente con la relación entre costos fijos y los potenciales recursos adicionales que podrían obtener dichos establecimientos. Por otra parte, a mayor vulnerabilidad del colegio –mayor valor en el índice IVE-SINAE- mayor es la probabilidad de participación en el programa. Es interesante notar que luego de controlar por las variables descritas previamente, la efectividad previa alcanzada por el establecimiento en los aprendizajes de los estudiantes –medida por los resultados SIMCE promedio 2005-2009 en 4º básico- no afecta la decisión de participar o no en el programa.
[Tabla 1]
Finalmente, los colegios particulares subvencionados presentan en todas las especificaciones un 20% menos de probabilidad participar en el programa, lo cual podría ser explicado parcialmente por la necesidad de mayor información hacia este grupo de sostenedores acerca de los alcances de la firma del convenio –lo cual podría implicar que en los años siguientes se podría sumar un mayor porcentaje de estos establecimientos a la reforma-, sin embargo, ello no es conclusivo, pues también podría estar vinculado a variables no observables de este subgrupo de establecimientos.
b) Implementación de la Ley SEP: ¿Mejores resultados en la calidad escolar a tres años de su inicio?
A partir de la entrega de los resultados de la prueba SIMCE de 4º básico del año 2010 se ha generado una enorme expectativa de que el incremento sostenido en el subsector de lectura se explica por la implementación de la ley SEP, situación que se amplió al subsector de matemáticas al entregar los resultados del SIMCE del año 2011

En el trabajo de Villarroel y Valenzuela (2012) se intenta analizar si efectivamente la SEP está correlacionada con la trayectoria de los resultados en el subsector de lectura, analizando para ello los resultados a nivel de los establecimientos entre el período previo a la reforma (2007) y los resultados del año 2010, es decir, 3 años después de iniciada ésta. La implementación de diversas metodologías semi paramétricas de evaluación de programas impide utilizar en el estudio los establecimientos municipales, puesto que prácticamente la totalidad de ellos está participando del programa desde el inicio de éste en el año 2008, impidiendo definir un grupo de control para estimar el efecto promedio del mismo.

Sin embargo, la heterogeneidad en el tratamiento entre las escuelas particulares subvencionadas posibilita la identificación del impacto del programa entre escuelas tratadas y otras relativamente similares que hacia el año 2010 aún no participaban del programa. La modalidad base para estimar el efecto promedio de participar en el programa es el estimador de diferencia en diferencia basado en un matching de las escuelas tratadas con aquellas que no lo han sido y que sirven de grupo de control. La selección de las escuelas de control se basa en la norma del vector de características observables pre-tratamiento asociado a participar en el programa. Esta norma para cada uno de los establecimientos, y luego para cada escuela tratada se selecciona la escuela perteneciente al grupo de control que posea la menor distancia, entendido como la minimización de la distancia entre la norma de los vectores de características entre tratados y no tratados. Por último, mediante el criterio de vecino más cercano seleccionaremos a los n-ésimos match, permitiendo que una escuela no tratada pueda ser utilizada como control para más de una escuela que ha recibido el programa.

Dado que es posible que el mismo tratamiento haya modificado la composición de los estudiantes de los establecimientos tratados y de control, sesgando los estimadores del tratamiento, se incluyen variables de control a nivel del establecimiento para los años 2007 y 2010 de las principales características que afectan el desempeño educativo, tales como el promedio de la escolaridad de las madres de los estudiantes, de la escolaridad de los padres, el promedio de libros en las familias de los compañeros de colegio y del promedio del ingreso –todos proxies del efecto par a nivel del establecimiento-; la condición urbana del colegio; si éste también ofrece educación media; la aplicación de mecanismos de selección de las familias por partes de los establecimientos (Contreras, Sepúlveda y Bustos, 2010); el porcentaje de estudiantes de sexo masculino sobre el total y dummies regionales, que controlen por condiciones territoriales no observables. Con el fin de reducir sesgos en la estimación del programa asociado a errores no aleatorios, generalmente presentes en establecimientos donde un reducido número de estudiantes rinden la prueba anualmente (Kane y Staiger, 2002), se consideran sólo los establecimientos donde al menos 15 estudiantes rinden la prueba anualmente.

Los resultados del efecto estimado dan cuenta de efectos de entre 2 a 4 puntos para lenguaje y matemática. Sin embargo, dado que los colegios participantes en la ley SEP llevan diferentes años desde el inicio del tratamiento (eg. firma del convenio con el Ministerio de Educación y desde la aprobación del Programa de Mejoramiento Educativo), debiese ser considerado este efecto diferenciado en la evaluación, para lo cual se incluyen tres dummies que dan cuenta de si la escuela tiene 1, 2 o 3 años desde aprobado el PME, dejando como control aquellas escuelas que aún no lo han aprobado, las cuales interactúan con la condición de tratamiento (escuela SEP y año 2010). Por otra parte, dado que las escuelas SEP presentan diversos rangos de concentración de estudiantes prioritarios, es indispensable controlar por esta condición. Ello se resuelve distribuyendo las escuelas en quintiles de acuerdo al grado de concentración de estudiantes prioritarios, de tal forma que la especificación para evaluar el impacto incluya 4 dummies de estos quintiles (dejando como control el quintil 5 (el 20% de escuelas con menor porcentaje de estudiantes prioritarios), así como la interacción de estos quintiles por la condición de tratamiento, donde los coeficientes asociados a estas últimas variables corresponden al impacto diferenciado de la ley SEP según la concentración de los estudiantes más vulnerables.

Los resultados entregados en la Tabla 2 dan cuenta de una alta heterogeneidad en la correlación del programa a nivel de escuela. Por una parte, sólo las escuelas que en el 2010 habían completado 3 años desde la firma del PME, todas ellas escuelas autónomas5, lograban un resultado positivo por el tratamiento de la ley SEP: entre 1,6 y 10,6 puntos en lectura y entre 8,6 y 13,6 puntos en matemática. El segundo grupo que experimenta un resultado positivo a nivel de escuela en el año 2010 son aquellas que concentran un alto porcentaje de estudiantes prioritarios, es decir, que están en el quintil de mayor concentración –sobre el 60% de su matrícula-, para este grupo de escuelas, el haber participado en el programa SEP conlleva alrededor de 3 puntos adicionales en lectura y un resultado similar en matemática. Sin embargo, para la mayor parte de las escuelas particulares subvencionadas participantes del programa aún no se puede observar un mejoramiento en los aprendizajes de los estudiantes vinculado directamente a esta condición. Asimismo, se observa que la mayor parte del mejoramiento en el subsector de lectura entre 2007-2010 es generalizado entre las escuelas, cuya explicación supera los alcances de esta investigación, aunque es posible levantar la hipótesis optimista en que el desarrollo de una institucionalidad que regula el mejoramiento, financia y apoya estrategias para alcanzarlo y que genera una cultura de mayor responsabilidad y transparencia podría estar colaborando al mejoramiento generalizado del desempeño educativo, siendo más factible iniciar el cambio en el subsector de lectura que de matemática.



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