La regulación actual de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia



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la APROXIMACIÓN DEL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL A LA REALIDAD AUTONÓMICA DEL ESTADO1
Manuel Gerpe Landín

Catedrático de Derecho Constitucional. UAB

Miguel Angel Cabellos Espiérrez

Profesor Titular de Derecho Constitucional. UdG

Marta Fernández de Frutos

Profesora Asociada de Derecho Constitucional. UAB

SUMARIO: 1. Introducción. 2. El Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno del Poder Judicial. 3. La descentralización del gobierno del Poder Judicial en el derecho comparado. En particular, el caso italiano. 4. Propuestas doctrinales e institucionales en relación con el acercamiento del Gobierno del Poder Judicial a la realidad autonómica. 4.1. Propuestas doctrinales. A) La vía de los Consejos autonómicos. B) Potenciación de las funciones de las Salas de Gobierno. 4.2. Propuestas institucionales. 5. La potenciación de las funciones de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia como primera forma de acercamiento de las Comunidades Autónomas al gobierno del Poder Judicial. 5.1. Cuestión previa: La regulación actual de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia. 5.2. Formas de potenciación de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia. 6. La creación de Consejos territoriales como segunda vía de acercamiento de las Comunidades Autónomas al gobierno del Poder Judicial. 7. Formas de articulación de las propuestas enunciadas. Bibliografía citada.



1. Introducción
El objeto de este artículo es analizar de qué forma se puede acercar a la realidad autonómica del Estado el gobierno del Poder Judicial. Las propuestas que aquí se harán, dirigidas a esta finalidad, se insertan por otra parte en el marco más general de toda una serie de propuestas dirigidas a adecuar el Poder Judicial al Estado autonómico. En este sentido, por ejemplo, ya nos hemos referido en otro artículo a la manera de reformar las competencias de los TSJ para convertirlos en órganos que verdaderamente culminen la organización jurisdiccional en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, tal y como prevé el art. 152.1 de la Constitución (Gerpe, M., Cabellos, M.A., Fernández, M., 2005).
El gobierno del Poder judicial, contemplado como objeto de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas, no planteaba hasta fechas recientes especiales problemas doctrinales. La exclusividad estatal sobre la materia, fijada legislativamente en la LOPJ desde 1985, así como en la propia jurisprudencia constitucional (vd., entre otras, las SSTC 108/86, 56/90 y 105/00), se admitía unánimemente. Era doctrinalmente pacífico considerar que la Constitución impide que las Comunidades autónomas tengan facultades propias en la ordenación del gobierno del Poder judicial.
El proceso actualmente abierto de reforma de los Estatutos de autonomía deberá despertar la dormida problemática competencial. Los proyectos de reforma, singularmente el vasco y el catalán, introducen sin habilitación estatal previa los Consejos judiciales autonómicos o territoriales y asignan a los órganos autonómicos algún tipo de facultad o de atribución en la regulación o en el ejercicio de la función de gobierno de la judicatura. Aunque son muchas las dudas que se plantea la doctrina ante las iniciativas de las Comunidades autónomas, dos pueden ser consideradas las cuestiones fundamentales. La primera, si es contraria a la Constitución la descentralización territorial del gobierno judicial; la segunda, si pueden los Estatutos de autonomía, sin habilitación previa de la LOPJ, incidir e innovar en materia de gobierno del poder judicial.
Este trabajo, aunque no analizará la rechazada propuesta de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi ni las hasta hoy embrionarias reformas estatutarias, pretende, desde la interpretación de la regulación constitucional del gobierno judicial, aportar criterios para responder las preguntas anteriormente planteadas y proponer alternativas institucionales que permitan el mayor grado de acercamiento del gobierno judicial a la realidad autonómica. Conviene insistir en que todo ello se hace desde el presupuesto del respeto a la actual realidad constitucional.
El respeto a la normativa constitucional tiene consecuencias importantes, puesto que implica descartar la creación de Consejos Autonómicos del Poder Judicial como órganos independientes del Consejo General del Poder Judicial, que asuman funciones parecidas de gobierno en su respectivo ámbito territorial. Como indica E. Albertí (2000, 142-143) resultaría incompatible con la Constitución la fragmentación o desmembración del Consejo General del Poder Judicial en órganos de ámbito territorial interno.
Sin reforma constitucional, pues, no es posible hacer cambios sustantivos en la ordenación del gobierno del Poder Judicial. Por lo demás, a este punto de partida han de acompañarse otras dos consideraciones que en cierto modo derivan de él. La primera (que da respuesta a una de las cuestiones planteadas supra y sobre la que se volverá más adelante), que los Estatutos no pueden por sí solos llevar a cabo modificaciones en tal materia, esto es, que no es posible que varíen la estructuración actual del gobierno del Poder Judicial sin contar previamente con una habilitación por parte de la LOPJ para contribuir a regular tal cuestión. Y la segunda, que pudiera resultar problemática en esta materia la aplicación del art. 150.2 de la Constitución, en la medida en que de la lectura de diversos preceptos constitucionales (vd. arts. 117.5, 122.1 y 2, 123.1, 152.1) pudiera derivarse la conclusión de que el gobierno del Poder Judicial no es susceptible de transferencia o delegación por el procedimiento de modificación extraestatutaria de las competencias autonómicas (cfr. Lucas Murillo de la Cueva, P., 2000, 112). Con todo, el uso que se ha dado al art.150.2, que ha excedido el que en un principio se pensó que tendría (vd. sobre ello Muñoz Machado, S., 2005, 744) permitiría también fundamentar la opinión contraria.
La imposibilidad de crear organismos autonómicos en sentido estricto no impide, sin embargo, que haya otros medios para mejorar la aproximación y la participación de las Comunidades Autónomas en el gobierno de la administración de justicia.
Los instrumentos de aproximación y de participación pueden ser de muy diversa naturaleza y entidad. Aquí se harán propuestas que implican una reordenación general del ejercicio de la función de gobierno del Poder Judicial y que, respetando la posición constitucional del Consejo General del Poder Judicial, potencien a través de la territorialización autonómica del ejercicio de la función de gobierno el arraigo autonómico y la eficacia en el ejercicio de la tutela judicial efectiva.
Concretamente, las vías que se analizarán tras hacer referencia al derecho comparado y a las diversas propuestas doctrinales e institucionales hasta ahora formuladas serán fundamentalmente la ampliación de las funciones de las Salas de Gobierno de los TSJ, modificando eventualmente su composición, y en segundo lugar la posible creación de Consejos Territoriales como órganos delegados del CGPJ dentro de la Comunidad Autónoma. Por las razones que se expondrán, esta última solución, que ya comienza a recogerse en las primeras propuestas estatutarias que se van conociendo, es la que consideramos preferible.
Las propuestas que se harán parten, obviamente, de la naturaleza y de las funciones que la Constitución atribuye al Consejo General del Poder Judicial y que a continuación recordamos.
2. El Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno del Poder Judicial
El art. 122.2 de la Constitución caracteriza al Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno del Poder Judicial y concreta de manera expresa alguna de sus atribuciones.
La interpretación del significado y el alcance funcional de la caracterización del Consejo como órgano de gobierno ha de atender a la finalidad que la Constitución pretende lograr con su creación. Como ha declarado el Tribunal Constitucional en su sentencia 108/86, “se ha querido crear un órgano autónomo que desempeñe determinadas funcionas cuya asunción por el gobierno podría enturbiar la imagen de la independencia judicial (...). La finalidad del Consejo es, pues, privar al Gobierno de esas funcionas y transferirlas a un órgano autónomo y separado” (F.J. 7).
Ciertamente, sin embargo, esta interpretación del TC resulta bastante restrictiva. También se tendría que considerar que la creación del CGPJ responde a la finalidad de ordenar a partir de nuevos criterios el gobierno del Poder Judicial. Se quiere reforzar la independencia judicial presuponiendo que su existencia potenciará la imparcialidad y la eficacia. Pero debe añadirse, no obstante, que esta independencia que la existencia del Consejo tiene que contribuir a preservar no se tiene que conceptuar sólo como un derecho del juez, sino que en último término expresa un derecho fundamental del ciudadano a una decisión judicial imparcial como requisito integrado en la tutela judicial efectiva. Así pues, la finalidad del Consejo no es proteger los intereses de los jueces ni desapoderar al Gobierno, sino servir a los ciudadanos, al interés general, y conseguir una administración de justicia idónea para hacer efectiva la tutela judicial de los derechos e intereses de las personas (Gerpe, M., 2002, 999).
La función de gobierno que desarrolla el Consejo, orientada a conseguir estas finalidades, es materialmente administrativa: sus actividades decisorias tienen esta naturaleza, tienen que quedar sujetas al control de la jurisdicción contencioso-administrativa y producirse siempre dentro del principio de la reserva de ley. El Consejo podrá dictar, dentro de estos presupuestos, normas reglamentarias no sólo internas sino también externas para regular el gobierno del colectivo de jueces y magistrados, y ordenar el ejercicio de la jurisdicción.
El ámbito material de la función de gobierno atribuida al Consejo lo establece, de manera enunciativa, el art. 122.2 CE: nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario del Poder Judicial. Las mencionadas son, obviamente, funciones que necesariamente ha de ejercer el Consejo; constituyen, por lo tanto, el ámbito funcional constitucionalmente garantizado al CGPJ. En este sentido, el TC ha indicado que “es el único órgano constitucionalmente llamado a desempeñar las funciones que la LOPJ, dentro de la reserva constitucional establecida en el art. 122.2 CE, contempla en relación con el estatuto jurídico de Jueces y Magistrados, a fin de salvaguardar la independencia judicial del área de influencia del Poder Ejecutivo” (STC 105/2000, FJ 4). Aquí se coincide en que las expresamente mencionadas en el art. 122.2 CE tienen que ser realizadas obligatoriamente por el CGPJ, pero también se defiende que queda dentro su órbita competencial, como poderes que se hallan implícitos en la configuración constitucional del CGPJ, todo lo que afecte a la aplicación del estatuto legal de los jueces y magistrados y al ejercicio de la potestad jurisdiccional en los juzgados y tribunales.
Respetando el contenido constitucionalmente garantizado, queda a la libre configuración de legislador la fijación definitiva del reparto de atribuciones en el ámbito de la administración de justicia. En este sentido, el TC ha declarado que la LOPJ “puede atribuir al Gobierno de la Nación o al CGPJ, indistintamente, competencias sobre todas aquellas materias que no afectan a dicho marco de atribuciones, constitucionalmente reservado al Consejo a través de la precisión que haga la LOPJ” (STC 105/2000, FJ 4). Aunque se disienta en la determinación de lo constitucionalmente reservado al Consejo, tiene que coincidirse en que el modelo constitucional no está definitivamente fijado, queda en parte abierto, y es el legislador orgánico el que tiene que concretarlo. El legislador orgánico tiene varias opciones, como se puede comprobar comparando la regulación de 1980 (Ley Orgánica del CGPJ), la de 1985 (LOPJ), y la de 1994 (reforma de la LOPJ), quedando abierta la alternativa de concentrar en el CGPJ todas las atribuciones reglamentarias y ejecutivas en materia de Poder Judicial, que hoy comparte con el Gobierno de la Nación y con algunos Consejos Ejecutivos autonómicos.
3. La descentralización del gobierno del Poder Judicial en el derecho comparado. En particular, el caso italiano
En primer lugar, debe hacerse notar que los trabajos que han tratado en España los modelos de gobierno del Poder Judicial no han prestado demasiada atención a la descentralización territorial de este gobierno (vd. como excepción Lucas Murillo de la Cueva, P., 1995; López Guerra, L., 1997).

El análisis de cómo en el derecho comparado se refleja la descentralización territorial en el gobierno del Poder Judicial tiene que partir del hecho de que no en todos los modelos se encuentra institucionalizado un sistema de gobierno del Poder Judicial. Así, y por lo que aquí interesa, hay Estados descentralizados territorialmente dónde no se prevé que hayan de existir órganos específicos que tengan atribuida la función de gobierno del Poder Judicial2.


Con respecto a los modelos europeos occidentales puede decirse que los sistemas en que se prevé la institucionalización del gobierno del Poder Judicial en un órgano específico (Bélgica, Francia, Italia, Portugal) son sistemas en los que el Poder Judicial es único para todo el territorio, aun cuando algunos de ellos sean, como España, Estados descentralizados. De entre estos sistemas sólo en Italia, país en que existe una descentralización territorial basada en un sistema regional, puede hablarse de propuestas en orden a una descentralización territorial del gobierno del Poder Judicial, lo que puede servir como referente para nuestro trabajo, y justifica el tratamiento en detalle que se hará de este modelo.
El sistema de institucionalización de un órgano de gobierno del Poder Judicial ha sido importado por ciertos países latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, México, Paraguay, Perú), y de estos, dos países con una organización territorial descentralizada que se extiende también al Poder Judicial cuentan con una descentralización del gobierno de éste. Así, en México, además del Consejo de la Judicatura Federal, creado en 1994, que tiene a su cargo el gobierno del Poder Judicial de la Federación, quince Estados tienen sus propios Consejos de la Judicatura, aunque su composición y funciones varía de un Estado a otro. En Argentina, el Consejo de la Magistratura de la Nación ejerce sus funciones sobre el Poder Judicial de la Nación, y varias provincias han creado sus propios Consejos de la Magistratura, aunque también aquí cada Consejo tiene una composición y funciones diferentes. Por su parte, en Colombia, aunque no existe una descentralización territorial del Poder Judicial, hay un Consejo Superior de la Magistratura y veintiún consejos que actúan como secciones que se ubican en las capitales de los Departamentos principales y se encuentran subordinados jerárquicamente al Consejo Superior.
Volviendo a los sistemas europeos, y concretamente al de Italia, la Constitución italiana (arts. 104 y 105) prevé la existencia del Consejo Superior de la Magistratura como órgano de gobierno del Poder Judicial, sin que se establezca una descentralización territorial del gobierno de dicho Poder. Pero en diferentes momentos se ha planteado la posibilidad de crear Consejos Regionales de Justicia, que tendrían una composición heterogénea (el presidente del Consejo Regional, los componentes de los Consejos Judiciales, otros miembros elegidos entre candidatos designados por los consejos comunales de las asociaciones profesionales y de las organizaciones sindicales) y funciones de gestión de carácter parajudicial y de los servicios accesorios, de organización de cursos, de elaboración de un informe anual sobre la administración de la justicia en la región, y de propuesta de nombramientos. No obstante, las objeciones planteadas a esta iniciativa (así, la adición de competencias en sectores dónde ya ejercen sus funciones el Ministerio, el Consejo Superior de la Magistratura y los Consejos Judiciales; o el peligro de politización derivada de la designación de miembros por parte de organismos políticos) han hecho inviable la propuesta.
Lo que sí que existe en Italia son Consejos Judiciales en cada una de las Cortes de Apelación, que realizan funciones consultivas e informativas para el Consejo Superior de la Magistratura, aunque no existe ninguna subordinación jerárquica respecto a este, sino que actúan en un régimen de colaboración. Estos Consejos Judiciales se componen, hasta ahora, por:

-el Presidente de la Corte de Apelación

-el Procurador General de la Corte.

-ocho componentes más (tres como suplentes) elegidos por y entre magistrados de los distritos judiciales correspondientes.


Respecto a sus funciones, los Consejos:
-emiten su parecer, de manera preceptiva o facultativa a petición del Consejo Superior de la Magistratura, sobre promoción de los magistrados, nombramiento para cargos directivos de magistrados, atribución de funciones jurisdiccionales a los que han accedido a la carrera judicial, cambio del ejercicio de funciones jurisdiccionales a otras funciones, suplencias, ejercicio de encargos extrajudiciales, e incompatibilidades.

-intervienen en la formación de los magistrados, siguiendo las directrices del Consejo Superior de la Magistratura.

-coordinan actividades de actualización de los jueces de paz

-hacen la propuesta de admisión de los candidatos en la convocatoria de plazas de jueces de paz y realizan la propuesta de idoneidad de los candidatos que se ha de enviar al Consejo Superior de la Magistratura.

-proponen los jueces honorarios

-realizan la propuesta de organización de la actividad de los juzgados para dos años, estableciendo el reparto entre secciones judiciales, y la asignación de magistrados a las mencionadas secciones.


La estructura y funciones de los Consejos Judiciales han sido objeto de diferentes propuestas de modificación que no han prosperado. Con respecto a la estructura, se ha propuesto adoptar una análoga a la del Consejo Superior de la Magistratura, incluyendo en su composición miembros no pertenecientes a la carrera judicial. Así, por una parte, se ha planteado la posibilidad de que, igual que en el Consejo Superior de la Magistratura, un tercio de los componentes de los Consejos Judiciales se nombren por el legislativo regional entre personas que no sean magistrados; o que se elijan representantes de otras categorías de personas que colaboren con los magistrados en el ejercicio de la actividad judicial.
Las propuestas de modificación de las funciones de los Consejos Judiciales han pretendido impulsar dos ámbitos; por una parte, otorgar a los Consejos Judiciales un papel de vínculo entre los órganos judiciales y las autoridades políticas y administrativas a nivel local (de manera similar a como el Consejo Superior de la Magistratura tiene relaciones con los órganos constitucionales del Estado a nivel central), y por ello se ha defendido que las circunscripciones judiciales tengan que coincidir con las circunscripciones regionales; y, por otra, convertir a los Consejos Judiciales en órganos descentralizados del Consejo Superior de la Magistratura que ejerzan funciones asignadas a este.
Actualmente, se está tramitado un proyecto de ley de delegación al Gobierno para la reforma del ordenamiento judicial, que fue aprobado por el Senado el 21 de enero de 2004 y por la Cámara de Diputados con enmiendas el 30 de junio de 2004, habiendo vuelto al Senado que lo aprobó el 10 de noviembre de 2004 y nuevamente la Cámara de Diputados el 1 de diciembre de 2004 y, teniendo que volver a votarse en el Senado (al haber sido devuelto por el Presidente de la República) el 14 de abril de 2005, la votación no pudo llevarse a cabo por falta de quórum3. Este proyecto de ley, entre otros objetivos, pretende configurar los consejos judiciales como órganos descentralizados del Consejo Superior de la Magistratura, puesto que, atendido su vínculo territorial con los juzgados de la circunscripción, pueden realizar una valoración más esmerada de las exigencias de la organización de los juzgados y de cuáles son sus disfunciones. Además, las competencias otorgadas demuestran la voluntad de que los Consejos Judiciales, además de funciones consultivas, asuman funciones deliberativas.
El proyecto de ley incluye la creación de un consejo directivo de la Corte de Casación compuesto por:

-el Presidente Primero de la Corte

-el Procurador General de la Corte

-el Presidente del Consejo Nacional de la Abogacía

-cinco magistrados

-un profesor de universidad de materias jurídicas

-y un abogado con veinte años de ejercicio de la profesión que lleve inscrito como mínimo cinco años para ejercer ante las jurisdicciones superiores.
Este consejo directivo de la Corte de Casación ejercerá en su ámbito de actuación las funciones que el proyecto de ley atribuye a los Consejos Judiciales.
Con respecto a las modificaciones que se proponen respecto a los Consejos Judiciales, estas afectan a su composición y a sus atribuciones. Respeto a la composición, se dispone que los Consejos Judiciales de los Tribunales de apelación se compongan de:

-el presidente y el procurador general del tribunal de apelación

-el presidente del colegio de abogados que tenga la sede en la capital del distrito judicial

-cinco o siete magistrados (dependiendo, respectivamente, de si en el distrito judicial actúan hasta 350 magistrados o bien más de 350) que presten sus servicios en los juzgados de distrito

-cuatro miembros no pertenecientes a la carrera judicial (uno entre profesores universitarios de materias jurídicas, uno entre abogados con quince años de ejercicio de la profesión, y dos elegidos por mayoría cualificada por el consejo regional).

-y un representante elegido por los jueces de paz del distrito judicial.


También se prevé que hayan cinco miembros suplentes (dos magistrados y tres miembros no pertenecientes a la carrera judicial).
Los miembros del Consejo Judicial serán designados por un periodo de cuatro años, y no pueden volver a ser inmediatamente reelegidos. Los componentes designados por el Consejo Regional, los profesores de universidad, los abogados y el representante de los jueces de paz sólo podrán intervenir en las reuniones, discusiones y deliberaciones relativas a las competencias número 1, 4 y 5 que a continuación se relacionan.
Con respecto a las funciones que se propone atribuir a los Consejos Judiciales son, sin perjuicio de las que ya se los corresponden en la actualidad, las siguientes:
1. Emitir su parecer sobre los criterios de organización de los tribunales propuestos por los titulares de los juzgados respetando los criterios generales que establece la ley (y sin perjuicio de que el Consejo Superior de la Magistratura pueda reclamar esta atribución)
2. Emitir su parecer, a petición del Consejo Superior de la Magistratura, sobre la actividad de los magistrados respeto a su preparación, capacidad tècnico-profesional, trabajo, diligencia y equilibrio en el ejercicio de sus funciones
3. Vigilar el comportamiento de los magistrados, con la obligación de señalar los hechos disciplinariamente relevantes.
4. Vigilar el funcionamiento de los juzgados del distrito, advirtiendo de las disfunciones observadas al Ministro de Justicia
5. Emitir su parecer y hacer propuestas sobre la organización y el funcionamiento de los juzgados de paz del distrito judicial
6. Adoptar decisiones relativas al estatuto de los magistrados (especialmente respeto a licencias, permisos, enfermedades por causa del servicio, indemnizaciones, pensiones y subsidios)
7. Emitir su parecer, a petición del Consejo Superior de la Magistratura, respecto de la adopción por el Consejo de decisiones relativas a jubilaciones, dimisiones, perdida del trabajo, concesión de títulos honoríficos y readmisión en la magistratura.
Por tanto, puede concluirse que en Italia se ha optado por la potenciación de los Consejos Judiciales, en una línea similar a las propuestas existentes en nuestro sistema que abogan por una potenciación de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia. Así, se potencian sus funciones, permitiendo, por una parte, que los Consejos Judiciales tengan una mayor intervención en la organización y control del funcionamiento de los Juzgados incluidos en su ámbito de actuación y, por otra, que puedan incidir en el estatuto de los magistrados; al tiempo que se varía su composición posibilitando que los Consejos Regionales puedan designar dos de los miembros de los Consejos Judiciales, sin perjuicio de que esos miembros designados por los Consejos Regionales no pueden intervenir más que en funciones relativas a la organización y funcionamiento de los Juzgados, y no en lo relativo al estatuto de los magistrados.

4. Propuestas doctrinales e institucionales en relación con el acercamiento del Gobierno del Poder Judicial a la realidad autonómica

4.1. Propuestas doctrinales

Una vez examinado el derecho comparado, corresponde ahora volver al caso español e indicar cuáles han sido las propuestas en relación con el tema que tratamos, empezando por las propuestas doctrinales.


La doctrina ha planteado en varias ocasiones la necesidad de aproximar de alguna manera el gobierno del Poder Judicial a las CCAA y, al mismo tiempo, de intensificar (y formalizar) las relaciones entre CCAA y CGPJ. Las discrepancias surgen, como es natural, en cuanto a la manera de realizar tales propósitos. Que sean admisibles y recomendables parece cuestión bastante pacífica. Y como Albertí ha recordado (2000, pág. 140-141), si bien del carácter unitario del Poder Judicial y de la configuración con idéntico carácter de su órgano de gobierno podría derivarse a simple vista una respuesta negativa a esta posibilidad de aproximación, no es menos cierto que profundizando en el carácter del CGPJ se puede llegar a la opción contraria: no ostentando este funciones jurisdiccionales, ni siendo, como recordó la STC 108/86, un órgano de autogobierno de los propios jueces que exprese una especie de autonomía organizativa del Poder Judicial que impida la participación de otros poderes en el gobierno de la judicatura, parece posible que las CCAA puedan de alguna manera participar en este órgano, y más en la medida en que ellas mismas ostentan diversas facultades y competencias en relación con la Administración de Justicia.
Las vías ensayadas por la doctrina se pueden reconducir a dos: la formación de Consejos autonómicos o territoriales, y la potenciación de funciones de las Salas de Gobierno de los TSJ.



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