La política social de méxico 1995-2000



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LA POLÍTICA SOCIAL DE MÉXICO 1995-2000:

EVALUACIÓN DE RESULTADOS
Versión preliminar

Fernando Medina H.1
INDICE

I. Resumen 4

II. Introducción 5

III. La Política Social del Gobierno de México 7

1. Objetivos y Estrategias 7

2. Los Avances Recientes 10

IV. Evaluación de Programas Sociales: una primera aproximación 13

A. El Modelo Propuesto 15

2. El Contexto de las Evaluaciones 17

V. La Evaluación del PROGRESA 19

A. ¿Qué es el PROGRESA? 19

2. Cómo funciona el PROGRESA? 21

3. Acceso a la Educación: 21

4. Acceso a la Salud: 22

5. Acceso a la Alimentación y Nutrición: 22



1. Educación: 24

2. Alimentación: 25

3. Modelo de Evaluación 26

4. Registros administrativos: 28

5. Encuestas por Muestreo 28

VI. Resultados 36

A. Educación 36

2. Trabajo Infantil 39

3. Salud 40

4. Alimentación 42

VII. Conclusiones 45

1. En México, no existen antecedentes que permitan conocer la eficacia de los programas de política social en el nivel de vida de la población, y tampoco esta vigente una cultura de rendición de cuentas que permita conocer el efecto de las intervenciones estatales en la evolución de la pobreza y la distribución del ingreso. 45

2. Los actuales programas que se aplican para el combate a la pobreza, carecen de la base informativa necesaria para poder llevar a cabo una evaluación de impacto, así como para determinar relaciones de costo beneficio de las acciones públicas. 45

3. Se consideran muy significativos los primeros avances que se han registrado en materia de evaluación. La obligatoriedad de informar y presentar indicadores de gestión 45



I.Resumen

La política social del Gobierno de México, comprende un amplio conjunto de programas y acciones cuyo objetivo es igualar el acceso a las oportunidades y mejorar los niveles de vida de la población. Durante el periodo 1995-2000, se han asignado montos crecientes de recursos para atender las demandas sociales. Asimismo, se registró un cambio estructural en la concepción e instrumentación de la política social, al surgir la obligatoriedad de elaborar y publicar las reglas de operación que norman los programas, con el fin de generar mayor trasparencia e imparcialidad en el ejercicio del presupuesto y en la elección de los beneficiarios. Sin duda se han registrado avances significativos, y el cumplimiento de metas representa una constante en la mayoría de los programas. Sin embargo, el verdadero valor de la política social se determina a partir de su capacidad para mejorar el bienestar de la población, así como para generar avances concretos que se manifiesten en la reducción de la pobreza extrema y la desigualdad social.


En México, al igual que en la mayoría de las naciones de América Latina y el Caribe, no existe una cultura de evaluación de programas con adecuado rigor técnico y científico. De hecho, la evaluación de impacto es una actividad que está ausente en las agendas de los organismos encargados de la planificación y operación de políticas públicas.
En este trabajo se describe la experiencia reciente que México está desarrollando en materia de evaluación de impacto de programas sociales (costo-impacto y costo-beneficio). Se acepta que se han concretado avances muy importantes; sin embargo, también se reconoce que aún no se dispone de un verdadero sistema de evaluación y monitoreo en la gran mayoría de los programas. Lo más importante, es el hecho de que se ha iniciado un camino sin retorno, y la necesidad de evaluar ha permeado a los niveles más altos de la administración pública federal y estatal. En los puestos directivos, se ha despertado conciencia sobre la necesidad de disponer de sistemas de información, confiables y oportunos, que permitan hacer análisis de procesos, seguimiento a los programas, así como para conocer el efecto de las políticas en la población objetivo.
En uno de los apartados del trabajo, se hace evidente que la situación de excepción desarrollada por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), debe considerarse como un paradigma en la historia de los programas sociales en México. Se considera que la experiencia desarrollada en el diseño, operación y evaluación de este programa, es muy aleccionadora. Asimismo, se enfatiza que esta práctica debe preservarse, perfeccionarse y replicarse en el resto de los programas.
Finalmente, se señala el hecho de que conforme al modelo que se ha definido la información que generen las evaluaciones que actualmente se realizan en algunos de los programas que maneja la SEDESOL, deberán considerarse como punto de partida (línea de base) para caracterizar a población beneficiada, y el próximo año podrán utilizarse como insumo para determinar la viabilidad económica de los mismos (costo-beneficio), así como para determinar su verdadera capacidad para incidir en el bienestar de la población (evaluación de impacto).

II.Introducción

Erradicar la pobreza, la exclusión social y ampliar el acceso a las oportunidades del desarrollo, continúa siendo la asignatura pendiente y el principal reto de México al inicio del nuevo milenio.


En el último quinquenio, el Gobierno de México ha destinado montos históricos de recursos al desarrollo social, y en particular se ha invertido significativamente en el desarrollo de las capacidades de las personas. Esta situación permitió que el gasto social por habitante se incrementara 12%, en términos reales, entre 1994 y el 2000. Asimismo, en este año, el gasto social con relación al programable alcanzó el 61%, en tanto que como porcentaje del PIB representó la cifra histórica del 9.6%.
A pesar de los avances registrados en los últimos años en el ámbito social, las condiciones de pobreza y marginación de los mexicanos no han cambiado de manera significativa. En 1998, el 18.5% de las personas (alrededor de 18 millones) vivía en condiciones de extrema pobreza2, agudizándose más esta situación en las zonas rurales del país.
Para combatir la pobreza y reducir la desigualdad, muchas son las acciones que el Gobierno de México ha realizado en materia social. Las cifras muestran el cumplimiento de metas programáticas; se comprueba que los recursos se han destinado para los fines que fueron concebidos, la cobertura en materia de servicios básicos en las viviendas se han incrementado de manera importante: las acciones productivas han permitido apoyar el presupuesto familiar. Además, la matrícula escolar aumentó y actualmente el 94% de los menores en edad escolar acuden a los planteles de educación básica, y también creció la cobertura en la prestación de los servicios básicos de salud, por lo que 9 de cada 100 mexicanos tienen acceso a los servicios básicos. Sin embargo, poco o nada se sabe acerca de los cambios efectivos que este y otro conjunto de acciones han tenido en los niveles de vida de los beneficiarios de los programas.
En México, al igual que en la gran mayoría de las naciones de América Latina y el Caribe, la rendición de cuentas en materia de políticas públicas no pasa por una evaluación rigurosa del efecto que tienen las acciones realizadas en la vida diaria de la población. No es común encontrar evaluaciones que cuantifiquen los efectos de los programas en las variables estructurales que condicionan el bienestar de la población.
Por ejemplo, a lo largo de muchos años, en México han existido diversos programas orientados a mejorar el estado nutricional de la población infantil, así como la ingesta alimentaria de las familias (desayunos escolares, abasto rural, entrega de leche subsidiada y tortilla gratuita). Sin embargo, históricamente se ha carecido de instrumentos informativos y analíticos que permitan conocer cómo ha evolucionado la tasa de desnutrición de los infantes ante la presencia de los apoyos recibidos; es decir, se desconoce cómo se hubiera manifestado la incidencia de desnutrición infantil ante la ausencia de las intervenciones del Estado.
Diversas situaciones como la descrita pueden citarse para otro tipo de programas sociales. La ausencia de una cultura de evaluación es el común denominador en la acción pública, y esta situación no permite conocer el verdadero alcance de las políticas de desarrollo social. En el presupuesto de las instituciones públicas no es habitual que se asignen recursos para el diseño y construcción de sistemas de información para la gestión y evaluación de proyectos, y tampoco se hacen las previsiones para dedicarle tiempo a los ejercicios analíticos de evaluación de impacto.
La práctica común de rendición de cuentas, se centra en el recuento farragoso del número de beneficiarios atendidos, del presupuesto erogado y las obras realizadas, del crecimiento de los recursos asignados, de los niveles de cobertura alcanzados en dotación de servicios básicos. Desafortunadamente, no se considera que es más importante, evaluar y conocer si los objetivos y metas planteados por los programas se cumplieron; si se modificaron las condiciones que dieron origen al diseño del programa; si se ha transformado en forma conveniente la situación inicial de los beneficiarios, entre otras preguntas pertinentes que una evaluación seria y responsable debiera responder.
A partir de 1999, la instrumentación de los programas sociales en México registró un cambio estructural en su concepción e instrumentación. En primera instancia, se decretó la obligatoriedad de publicar Reglas de Operación, con el objeto de normar las acciones de los programas de desarrollo regional y de combate a la pobreza. A partir de éstas, se garantiza mayor transparencia y objetividad en la identificación y selección de los beneficiarios, en los requisitos de elegibilidad y en el monto de los recursos asignados a cada proyecto.
Por otra parte, y en cumplimiento al ordenamiento legal inscrito en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene la obligación de informar y realizar evaluaciones periódicas que permitan conocer el efecto de los programas en el nivel de vida de la población.
Las evaluaciones pretenden cubrir dos grandes áreas: existe el compromiso de generar indicadores cuantitativos, de monitoreo y seguimiento, para conocer el cumplimiento de metas programáticas, el desembolso puntual de recursos y el número de acciones realizadas (beneficios otorgados, desayunos entregados, litros de leche asignados, etc.). Por otra parte, también se ha señalado la necesidad de disponer de evaluaciones de impacto que permitan conocer la pertinencia y el efecto de los programas en el nivel de vida de las personas.
Para dar cumplimiento al mandato emanado del PEF, actualmente la SEDESOL ha encargado a evaluadores externos el análisis de los siguientes programas.3

        1. Jornaleros Agrícolas

        2. Empresas Sociales con Capital de Riesgo

        3. Maestros Jubilados

        4. Servicio Social Comunitario

        5. Programa Productivo para Mujeres

        6. Crédito a la Palabra

        7. Capital de Riesgo

En este trabajo, se describe la experiencia que recientemente México está desarrollando en materia de evaluación de programas sociales. Con el fin de darle contexto a la exposición, en la primera parte se presenta una descripción genérica de los objetivos y estrategias que han orientado en los años recientes la política social, así como algunos de los principales resultados que se han concretado.


Posteriormente, la exposición se centra en la descripción del modelo teórico de evaluación que se definió para determinar la pertinencia de los programas sociales y conocer su eficacia4. En todos los casos, se describen los elementos conceptuales que dan sustento a la propuesta metodológica y se analizan cada uno de sus componentes, en el entendido de que se considera el marco de referencia ideal al cual deberán apegarse en el futuro las evaluaciones que realice la SEDESOL.
Por otra parte, y dado que ya se han generado los primeros resultados de las evaluaciones realizadas al Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)5, la segunda parte se orienta a explicar los procedimientos metodológicos y operativos que se están aplicando para evaluar el impacto social de cada uno de sus componentes, así como a presentar algunos de los resultados más relevantes que a la fecha se han generado.




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