La integración de impuestos y prestaciones: el uso de subsidios salariales en la experiencia internacional. Lecciones para España



Descargar 345.55 Kb.
Página1/6
Fecha de conversión26.06.2018
Tamaño345.55 Kb.
  1   2   3   4   5   6

La integración de impuestos y prestaciones: el uso de subsidios salariales en la experiencia internacional. Lecciones para España

Fernando Rodrigo Sauco,

Departamento de Estructura e Historia Económica y Economía Pública,



Universidad de Zaragoza

Gran Vía, 2, 50005-Zaragoza

frodrigo@unizar.es
(26 de junio de 2015)

Resumen: El presente trabajo ofrece una descripción de los denominados subsidios salariales (o work-in benefits) con especial atención a los vigentes, desde hace varias décadas, en la experiencia anglosajona. Por medio de una revisión detallada, tanto de la literatura económica evaluadora de sus efectos económicos, como de las prestaciones españolas de carácter asistencial y de los beneficios fiscales del IRPF que actualmente se dirigen específicamente al colectivo de trabajadores, llevamos a cabo una primera valoración de las posibilidades de una implantación, hasta ahora inédita, de este tipo de ayudas dirigidas a los hogares con ingresos laborales reducidos. Planteamos un conjunto de factores que, a priori, pueden condicionar su diseño regulatorio, su gestión efectiva, y su coste presupuestario. Finalmente, detallamos algunas posibles fuentes de financiación de estas nuevas ayudas públicas.
Abstract: This paper provides a description of so-called work-in benefits, with special attention to those existing in the Anglo-Saxon experience. Through a detailed review of both the economic literature devoted to evaluating their economic effects, as the Spanish mean-tested cash transfers and IRPF tax benefits especifically targeted to working people, we offer an initial assessment of the chances of implementing this type of instrument for low-income workers in Spain. We highlight a set of factors that, a priori, may condition its regulatory design, effective management and budgetary costs, as well as detail some sources of funding for these new transfers.
Palabras clave: Oferta laboral, subsidios salariales, trabajadores de bajos ingresos, pobreza monetaria, margen extensivo

Keywords: Labor supply, in-work benefits, low-income workers, monetary poverty, extensive margin

Clasificación JEL: H21, H24, H31, H53

Agradecimientos: El autor agradece los comentarios de Julio López Laborda y la financiación recibida del Ministerio de Economía y Competitividad (proyecto ECO2012-37572) y del Gobierno de Aragón y el Fondo Social Europeo (Grupo de investigación de Economía Pública).
La integración de impuestos y prestaciones: el uso de subsidios salariales en la experiencia internacional. Lecciones para España
(“Si no trabajáis, seréis pobres. Si trabajáis, también seréis pobres, ¡elegid!”, extraído de una viñeta de Andrés Rábago García, El Roto, en El País, 26 de julio de 2014)

1.-Introducción: motivación y objetivos

El uso de impuestos y subsidios es la intervención pública más eficaz para redistribuir la renta de mercado y acercarse a los objetivos de equidad en los ingresos compartidos socialmente.

En concreto, en un estudio que ofrece datos para un conjunto de veinte países de la OCDE, Caminada et al. (2012) señalan que el índice de Gini de la renta primaria en España se situaba en 2004 en un valor de 0,44 que era reducido por la acción conjunta fundamentalmente de la imposición personal sobre la renta y las transferencias monetarias de la seguridad social a 0,32. Datos más actuales para España son los ofrecidos por Cantó (2013) que, con el apoyo del simulador EUROMOD1, cifra la capacidad redistributiva de nuestro sistema de prestaciones estatales (contributivas y no contributivas), de las cotizaciones sociales abonadas por el empleado y del IRPF, durante el período 2005-2011, en un efecto reductor de la desigualdad de entre el 34 y el 38% del valor ofrecido por la distribución de la renta primaria.

Teniendo en cuenta este marco redistributivo general, el objetivo fundamental de este trabajo es el de poner el foco en un instrumento de apoyo a los hogares donde coexisten participación laboral y pobreza, y que es todavía inédito en el caso español: los denominados, de forma general, como subsidios salariales (o work-in-benefits, en la terminología anglosajona). De forma más concreta, se pretende ver cómo en la experiencia comparada se ha utilizado la imposición personal sobre la renta para integrar en, o con apoyo de la misma, determinados beneficios sociales orientados a incrementar los recursos, fundamentalmente, de los trabajadores que obtienen salarios relativamente bajos.

En determinados países ha parecido existir el consenso, compartido, al menos, por los partidos políticos mayoritarios, de que en los hogares donde uno de los adultos trabaja a tiempo completo no se debería experimentar una situación de pobreza monetaria. Otro consenso global en esos países ha sido el de que la salida de la pobreza debe ser un objetivo especialmente atendido en los hogares donde hay niños, pues la investigación ha destacado en numerosas ocasiones que en su caso la escasez de rentas no solo compromete su bienestar actual, sino que condiciona decisivamente su salud, su participación educativa y laboral, y sus ingresos futuros.

Centrándonos nuevamente en España, la red de prestaciones asistenciales española ha sido frecuentemente criticada por ser insuficiente, estar mal planificada y ejecutarse de forma descoordinada entre las distintas administraciones públicas, ser extremadamente compleja para los potenciales beneficiarios y, en consecuencia, en muchas ocasiones poco efectiva para mejorar sus condiciones vitales en la práctica.

Pues bien, de forma tan sólo exploratoria, pretendemos valorar en este trabajo las posibilidades de sustitución o de complemento de algunas de estas prestaciones a través de posibles reformas de nuestro IRPF que den lugar a la aparición de alguno de los esquemas de subsidio salarial ya vigentes en muchos países occidentales. La importante acumulación de literatura evaluadora de estas experiencias internacionales nos puede proporcionar pautas válidas para las propuestas españolas.

Planteado el objetivo general del trabajo, éste se estructura como sigue. Dedicamos un segundo apartado para describir el funcionamiento general de este tipo de esquemas en una selección de los países donde han sido establecidos estos programas. Un apartado tercero recoge de forma sistematizada los efectos económicos de los subsidios subrayados por la literatura. El apartado cuarto revisa y aporta una valoración abreviada, tanto de las prestaciones monetarias asistenciales vigentes en España sometidas a una comprobación de medios, como de los beneficios fiscales del IRPF que, en la actualidad, se dirigen a contribuyentes con ingresos laborales, y que podrían dar lugar, con las oportunas reformas, a la creación pionera de un subsidio salarial. Un último apartado explora las posibilidades de introducción del citado subsidio a la luz del análisis económico revisado.


2.-La integración de impuestos y prestaciones: el uso de subsidios salariales en la experiencia internacional

Como se ha señalado en la introducción, desde hace cuatro décadas, en varios países de la OCDE2 se han venido estableciendo determinados programas denominados in-work benefits que son básicamente prestaciones monetarias o ayudas fiscales dirigidas a trabajadores que obtienen bajos salarios. De una forma más concreta, atendiendo a la distinta sensibilidad de la respuesta laboral, se suelen focalizar estas medidas en el colectivo de madres solteras, siendo, a veces, la edad de los niños un determinante adicional de la cuantía global de la ayuda fiscal.

Los esquemas impositivos utilizados para aumentar la renta disponible de este colectivo han sido variados pero se pueden concentrar en dos tipos de medidas: o bien deducciones reintegrables dentro de la imposición sobre la renta (por lo tanto, abonadas tras la declaración de ingresos), o bien experiencias donde la obtención del beneficio se produce mensualmente como un complemento salarial basado en los ingresos consignados en ejercicios fiscales anteriores.

El trilema de objetivos planteado con esta política pública es el siguiente: se quiere garantizar ingresos suficientes para los asalariados que, o bien, obtienen remuneraciones bajas, o bien, tienen una participación reducida en el mercado de trabajo, aumentando la progresividad interna del impuesto (objetivo de equidad), sin comprometer su participación laboral (objetivo de eficiencia) y, al mismo tiempo, contener el coste de la financiación pública (objetivo de suficiencia). Como en cualquier trilema, la consecución simultánea no es posible, y se trata de conseguir un compromiso equilibrado entre los tres.

Pasamos a continuación a ver cómo se ha resuelto este problema revisando los esquemas practicados en algunos países especialmente representativos.
2.1.-Estados Unidos: el Earmed Income Tax Credit (EITC)

El EITC es el caso emblemático dentro de la praxis internacional sobre subsidios salariales por haber sido el programa pionero. Por ello, realizamos una descripción detallada que nos permita ver el funcionamiento generalmente seguido por estos esquemas.

El EITC empezó a regularse por el gobierno federal en 1975. Ha experimentado reformas expansivas en numerosas ocasiones (especialmente en la década de los noventa del pasado siglo), siendo la última en 2009. En la actualidad es el esquema de transferencias monetarias dirigido a las rentas bajas estadounidenses que movilza un mayor volumen de recursos3. Adicionalmente, y en la actualidad, 26 estados tienen sus propios subsidios que complementan al del gobierno federal.

Este subsidio, del que se pueden beneficiar los declarantes que consignen ingresos laborales4, comprende tres fases diferenciadas que configuran su forma tradicional de trapezoide: una fase inicial (denominada phase in) donde el beneficiario incrementa la ayuda obtenida conforme aumenta su renta salarial; una fase de estabilización de esa ayuda (plateau); finalmente, una fase final decreciente con el nivel de ingresos obtenidos (phase out), y de menor pendiente que la fase inicial (la senda decreciente comprende un intervalo de ingresos relativamente más extenso que el de los tramos anteriores).

En la figura 1, se puede contemplar cómo afecta la obtención de la prestación a los ingresos antes de impuestos. La nueva restricción presupuestaria trazada sobre un diagrama convencional renta-ocio resultaría de la superposición del trapezoide descrito a la recta de balance tradicional en los intervalos de renta afectados por el programa

[por aquí, figura 1]

Con un EITC, la ampliación de la restricción presupuestaria no es lineal y esto hace que haya distintos incentivos sobre la oferta laboral dependiendo del intervalo de rentas en el que se ubique el beneficiario. Así, el precio relativo entre ocio y renta, reflejado en la distintas pendientes de la restricción presupuestaria, va a ser distinto en cada segmento.

En la fase inicial de programa se consigue que al efecto renta asociado a toda transferencia monetaria, y que lleva a aumentar las horas de ocio (en un contexto de elasticidad renta positiva en el consumo de este bien), se le añada un efecto sustitución incentivador de la oferta laboral, al aumentar el precio del ocio de w a w(1+s), siendo w el salario-hora de trabajo, y s el porcentaje de deducción fiscal de la fase ascendente del programa5.

En la fase plana solo existe efecto renta, y en la fase decreciente, ambos efectos conducen a un contracción de la oferta laboral: al efecto renta anterior, se le añade un efecto sustitución por el nuevo precio del ocio, que pasa a ser w(1-t), donde t es el porcentaje en que decrece la deducción conforme incrementan los ingresos salariales, o de otra forma, el tipo marginal (positivo) implícito del programa6.

No obstante, es fácil demostrar que, desde un punto de vista teórico, un programa asistencial como el denominado impuesto negativo sobre la renta (INR), que asegure un nivel de renta (o mínimo vital) para el que no trabaja, que someta a tributación las rentas laborales obtenidas hasta agotar el beneficio (cuando se alcanza la denominada renta límite), y que tenga el mismo coste presupuestario, consigue peores resultados laborales que un EITC en su fase creciente (que es la que afecta a las rentas más bajas).

En la actualidad (datos para el ejercicio fiscal 2014), en Estados Unidos los parámetros concretos que configuran la ayuda federal son: los ingresos del beneficiario, el estado civil y el número de hijos a cargo7. Así, los hogares con descendientes a cargo e ingresos laborales8 por debajo de 38.512$ (e incluso de 52.429$, dependiendo de la situación familiar) pueden optar a esta ayuda9. Si el hogar no tiene descendientes, y sus ingresos se sitúan por debajo de 14.594$ (20.024$, en el caso de una pareja casada) también puede ser beneficiario de esta ayuda. 10

La cuantía proporcionada por el EITC, en el caso de agotar la cuota impositiva del impuesto federal, genera una transferencia de renta a su favor. De ahí, que se le caracterice como una deducción reembolsable.

En el ejercicio fiscal de 2013, 27 millones de hogares se beneficiaron del EITC lo que da una idea de la notable extensión de este beneficio entre la población estadounidense. A su vez, para el ejercicio 2012, la ayuda media fue de 2.982$ anuales para familias con hijos (es decir, unos 249$ al mes). Para las familias sin hijos, esta cantidad fue sensiblemente menor: 277$ anuales.11

Para acabar con esta descripción del programa, señalar que existe una deducción adicional, también reembolsable (aunque con límites cuantitativos), denominada Child Tax Credit (CTC), de la que se benefician los hogares con descendientes dependientes por debajo de los 17 años. Esta deducción se extiende a contribuyentes cuyas retribuciones se pueden situar en tramos relativamente altos de ingresos12.

El perfil de la figura 1 permite empezar a comprender el trilema antes planteado: si lo que nos preocupa son los desincentivos laborales, la ayuda debería ser modesta (efecto renta) y su tasa de desaparición no debería tener una evolución muy brusca (efecto sustitución). El precio que pagaremos a cambio será una ayuda más costosa para el erario público, que acabará beneficiando a una franja de ingresos quizás relativamente amplia y que puede estar alejada de la población objetivo que a priori contemplaba esta política.

Por otra parte, al vincular la percepción de la ayuda fiscal a la previa existencia de ingresos laborales, se crea un incentivo permanente a la participación en el mercado de trabajo y de abandono, en todo o en parte, de los programas asistenciales vinculados al desempleo o a paliar a la situaciones de pobreza. En consecuencia, una parte del coste fiscal del programa se autofinancia con la recaudación inducida por la mayor participación laboral y, en segundo lugar, por el ahorro en las prestaciones monetarias asistenciales.

Una ventaja colateral, relevante en países con una abundante economía informal, es que podría constituir un incentivo para aflorar fuentes de ingresos que permanecen tradicionalmente ocultas, ya que para ser beneficiario de la deducción lógicamente los trabajadores deben consignar sus rendimientos salariales en la declaración de la renta.

Para completar este análisis apriorístico de la medida, un conjunto de potenciales problemas del programa serían, en primer lugar, los desincentivos que podrían aparecer para los que se sitúan relativamente cerca del límite de renta (por arriba) que califica para ser beneficiario en la figura 1; en segundo lugar, en el caso de matrimonios que se sitúan en la fase decreciente del EITC, el desincentivo que este diseño introduce a la participación laboral del segundo perceptor es notoria, ya que cada dólar ganado por éste reduce en t dólares el EITC familiar; en tercer lugar, si la regulación de la deducción no se dirige de forma específica a colectivos con notable respuesta a cambios salariales, puede ser poco exitoso; y, por último, si como veremos después, existe un posible aprovechamiento de los empleadores del EITC para rebajar sus gastos salariales, el coste fiscal de la medida puede ser considerablemente mayor que el incremento inducido en la renta del beneficiario.

Finalmente, un problema con el EITC que merece ser atendido es el apuntado por Scholz (1993) cuando señala que alrededor de un 80% de los contribuyentes que se podían beneficiar de la deducción en 1990 la recibieron finalmente13, lo que indica, en sentido contrario, un buen número de casos que, pudiendo, no aprovechan el ahorro fiscal (y que en la literatura sirve para calcular la denominada tasa de no participación en el programa -non-take up rate-): en concreto, 2,1 millones de contribuyentes estadounidenses.
2.2.-Reino Unido: el Working Tax Credit (WTC)

La regulación de las subsidios británicos que asemejan en su funcionamiento al EITC y al CTC estadounidense, se recogen de forma sucinta en la tabla 1. En la misma, se recogen los rasgos estructurales de las ayudas actualmente vigentes, los denominados Working Tax Credit (WTC) y el Child Tax Credit y la ayuda monetaria que va a pasar a reemplazar a éstos y otros beneficios sociales progresivamente y hasta 2020: el Universal Credit (UC).

[por aquí, tabla 1]

Centrándonos en el WTC y el Child Tax Credit británicos, de los que, en la actualidad, se benefician algo más de 6 millones de hogares14, señalar que ambas son ayudas creadas en 2003 por el gobierno laborista, que tuvieron como antecedente el denominado Working Family Tax Credit (WFTC) -establecido éste en octubre de 1999 con un ámbito subjetivo de participación menor15, pero con unos rasgos estructurales muy similares, ya que también se evaluaba la intensidad laboral, el número de hijos, el coste de su crianza y los ingresos familiares-, y que, en las mismas, encontramos los mismos elementos configuradores de la experiencia norteamericana: se vincula la primera ayuda a la obtención de ingresos laborales y dependiente de la situación familiar; se vincula la segunda a las cargas por descendientes; se regulan conjuntamente para que exista una ayuda máxima global vinculada a los ingresos brutos por hogar, y un tipo marginal implícito único, t, del 41%.

Este t relativamente alto, la posibilidad de que el beneficiario esté sujeto a los tipos vigentes en la imposición sobre la renta y al pago de cotizaciones sociales, y la consideración de los tipos implícitos de otras prestaciones sociales, hacen que el coste de emplearse en el caso británico sea especialmente elevado. Un beneficiario tipo puede perder el 72% de cada libra extra ganada: un 41% por el abatimiento de los tax credits, un 20% por la imposición sobre la renta y otro 11% adicional por las cotizaciones sociales.

Hay lógicamente rasgos diferentes -no existe propiamente un tipo marginal negativo, s, hay un tratamiento diferente de la situaciones de discapacidad y de las edades de los distintos integrantes de la familia, etc.-, pero, finalmente, su configuración básica es equivalente a la americana y también comparte los objetivos fundamentales de incentivar el esfuerzo laboral de los beneficiarios y de reducir su posible nivel de pobreza (fundamentalmente infantil16).

Hay una cuestión diferencial adicional con la experiencia americana que se debe tener en cuenta: la gestión de los cobros. A pesar de aludir en su denominación al término de deducción fiscal (tax credit), ambas ayudas se abonan semanal o mensualmente de forma provisional, basándose en los ingresos declarados el ejercicio fiscal anterior y las circunstancias familiares y laborales actuales.

Según Gregg, Hurrelll y Whittaker (2012), con datos del ejercicio fiscal 2009-2010, la primera decila de la distribución de la renta británica constituía el 9% del conjunto de beneficiarios de ambas ayudas, y obtenía el 11% de su cuantía total. Los porcentajes de beneficiarios y de ayudas se concentraban entre las decilas 2ª a 5ª (y principalmente en la 2ª y 3ª). La ayuda media variaba entre las 97£ semanales para los padres solteros, las 58£ para la parejas con hijos y las 44£ de las que no los tenían.

En cuanto al UC, que es la transferencia monetaria que va a sustituir a medio plazo, entre otras, a las dos anteriores, es uno de los instrumentos incluido en la Welfare Reform Act aprobada en 2012. Se trata de una prestación no vinculada a la declaración de la renta, pero sí a una prueba de ingresos, con un tipo marginal implícito positivo sobre las renta que superen un determinado límite, y con un carácter de pago mensual.

Como se puede ver en la tabla 1, su puesta en marcha está siendo gradual desde 2013. A pesar de usar el calificativo de universal no debe confundirse con el establecimiento de un esquema teórico conocido como de renta básica (RB), ya que la percepción del UC está sometida a condicionalidad laboral y de ingresos globales, rasgos éstos no presentes en la RB.


2.3.-Otras experiencias internacionales

Por último, y sin ánimo de ser exhaustivos, recogemos en este apartado experiencias similares con subsidios salariales vinculados en forma de deducciones fiscales de otros tres países: Bélgica, Canadá, y Francia.


Bélgica

En 2007 el gobierno belga flamenco estableció una ayuda similar a la WFTC británica denominada Jobkorting. En 2007, esta deducción exigía, en las regiones flamencas, una ganancia anual de ingresos laborales de, al menos, 5.500 euros. Por otra parte, cada trabajador que ganaba entre 5.500 y 21.500€ recibía una deducción fiscal de 125€ que comenzaba a decrecer a partir de entonces con un t de 0,1 (por lo tanto, la ayuda desaparecía a los 22.250€).

En 2009, se produce un cambio importante en el diseño de la medida. A través de un pago único, pasa a haber dos deducciones fijas: una de 300€, en el caso de que las ganancias anuales estén entre los 5.500 y los 22.000€ anuales; otra de 250€, si se supera la última cifra. En 2010, se vuelve al diseño de una deducción decreciente a partir de 17.250€, con un t del 10%, que hace que la ayuda de 125€ concedida inicialmente desaparezca cuando se alcanzan los 18.500€.
Canadá

En Canadá, el denominado National Child Benefit (NCB)17, establecido en 1998, también tiene por objetivo principal ayudar monetariamente a las familias con hijos de bajos ingresos subvencionando sus rentas laborales. Comprende tanto un programa federal de deducciones fiscales reembolsables (National Child Benefit Supplement), como ayudas particulares adicionales diseñadas y financiadas por las provincias canadienses. De forma más concreta, las provincias canadienses podrían considerar o no esta ayuda en el cálculo de sus transferencias a las rentas bajas (descontando, por ejemplo, un dólar provincial por cada dólar federal obtenido), además de establecer sus propios requisitos de participación y diseño de los esquemas asistenciales, por lo que los tipos marginales a los que se enfrentan los beneficiarios pueden ser muy desiguales a lo largo del país.

Cuando se introduce en 1998, el beneficio federal anual era de 605 dólares canadienses por el primer hijo, 405 para el segundo, y 330 para los adicionales. Esta ayuda se reduce con los ingresos familiares: para el mismo año, el umbral a partir del cual se daba la tasa de descuento es de 20.291 dólares canadienses, y se reduce a cero, para todos lo tamaños familiares, al llegar a los 25.921. No obstante, a lo largo de los años, los intervalos de renta descritos han experimentado diversas variaciones causadas por las ampliaciones sucesivas del NCB.
Francia

La deducción fiscal denominada prime pour l’emploi (PPE) se introduce en la primavera de 2001 por el gobierno socialista de Lionel Jospin para compensar a los contribuyentes de rentas bajas por los ahorros fiscales inicialmente concedidos a los hogares franceses de mayor renta. El programa fue reformado en parte por los gobiernos conservadores siguientes.

De acuerdo a las estadísticas, 8,7 millones de hogares se beneficiaron de la deducción en 2001, aproximadamente el 25% de los hogares franceses. Para el mismo año el gasto total en esta deducción equivalía a 2.500 millones de euros, siendo la deducción media por hogar de 290€ (con un mínimo de 30€ y un máximo de 500€).

En la fase creciente de la deducción, el porcentaje aplicado a la misma es del 4,4% de los ingresos salariales. La deducción llega a su máximo, aproximadamente, cuando los ingresos anuales coinciden con los que se obtendrían a tiempo completo con el salario mínimo. A partir de ahí, en la fase descendente, la deducción decrece a un ritmo del 11% de la diferencia entre 15.000€ y los ingresos anuales del contribuyente. La prima por hijo es muy reducida: 31€ por dependiente, 62€ por el primer hijo de un padre soltero. Los casados reciben 78€ adicionales si el otro cónyuge no trabaja. No obstante, estas condiciones iniciales han experimentado un conjunto de cambios menores con el paso del tiempo.



Compartir con tus amigos:
  1   2   3   4   5   6


La base de datos está protegida por derechos de autor ©composi.info 2017
enviar mensaje

    Página principal