Informe del presidente del consejo permanente sobre la reunion de expertos sobre fortalecimiento de la gobernabilidad democrat



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SYSTÈME D’ALERTE PRÉCOCE POUR LA

GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE DANS LE CONTINENT AMÉRICAIN
Edgar Gutiérrez6/
I
GOUVERNANCE ET DÉMOCRATIE
A l’heure actuelle, les problèmes de gouvernance démocratique occupent une place de premier ordre dans l’agenda gouvernemental. La préoccupation pour les réformes structurelles a cédé le pas au discours sur la "transparence" et le "développement institutionnel"; la critique à l'endroit des États forts a été remplacée par la préoccupation pour les États faibles; la durabilité des réformes, par celle des démocraties. L’absence d’une approche intégrée fondée sur les besoins de nos pays et axée sur les processus politiques et économiques inhérents à la modernisation a mené à une prédominance des visions généralisatrices, en général impulsées par les centres de décision internationaux ou transnationaux.
Comme on le sait, la gouvernance et la démocratie sont des concepts différents qui peuvent sembler parfois contradictoires. La démocratie évoque la relation d’une personne au système politique et se concrétise symboliquement par un vote. En revanche, la gouvernance trouve sa logique dans la relation entre les pouvoirs effectifs. Tout ceci porte à reconnaître que la gouvernance, et particulièrement la gouvernance démocratique, est un fait qui revêt une caractéristique extrêmement problématique. Gouverner met en jeu un projet de conduite politique de l’État et la société qui est gouvernée, projet qui comprend des dimensions culturelles et économiques.
Ceci suppose:
a. Que la gouvernance doit être mise en place dans sa dimension exacte, c’est-à-dire politique. La gouvernance s’inscrit dans le cadre tant d’une conjoncture politique déterminée que d’une intensité précise des tensions et des conflits que confronte l’État dans l’exercice du pouvoir. Ainsi, une situation de gouvernance exprime la capacité des acteurs politiques à produire une conjoncture de viabilité politique et de faible intensité conflictuelle pour les actions et les décisions gouvernementales; dans l’extrême inverse, une situation d’ingouvernance révèle en général une situation de non viabilité politique et de haute intensité conflictuelle imposée aux acteurs politiques.

b. La gouvernance implique les relations de pouvoir qui interviennent dans une société donnée. Ce qui commence par un problème de confiance peut aboutir, en l’absence de réaction face à la dynamique des conflits par l’inertie, à une crise de l’État.

c. La gouvernance révèle la capacité ou l’incapacité des gouvernements à bâtir un intérêt général et à donner une orientation précise au processus politique, économique et social.

II
LES CRISES DE GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE EN AMÉRIQUE LATINE:

PROPOSITION D’INTERPRÉTATION

Quiconque voudrait tirer des conclusions générales pourrait commencer par affirmer que, en Amérique latine, les processus de réforme institutionnelle ont été régis par deux principes fondamentaux: le développement de la raison technique et technocratique au détriment de la raison politique et l’intensification de la privatisation des intérêts publics.


La conséquence de ce phénomène a été l’abandon progressif de l’État, vidé non seulement de son contenu politique mais de son contenu public. Souvent, les États "réformés" ne peuvent assurer l'acquittement de certaines de leurs fonctions de base. L'éloignement entre les sociétés et leurs États respectifs grandit. Ce vide a été prétendument comblé par des leaders plébiscités et charismatiques. En conséquence, les fonctions de l’État ont été de plus en plus dépouillées de leurs caractéristiques institutionnelles. Si la politique survit, c’est grâce aux jeux offerts par une démocratie de l’image, particulièrement l’image médiatique.
À l’encontre d’une certaine assertion proposée par divers organismes des Nations Unies, à savoir, agir localement, penser mondialement, nos pays se trouvent face à un dilemme dans lequel les politiques sont de plus en plus mondiales mais leurs problèmes demeurent locaux. Les gouvernements de l’Amérique latine semblent être dépassés par le harcèlement politique et social issu de sociétés en état de protestation permanente.
Les actes incertains et répétitifs des gouvernements donnent lieu à des crises de gouvernance, elles aussi à répétition. Les difficultés inhérentes à une insertion proactive dans les processus de mondialisation précarisent les capacités des gouvernements à soutenir des démocraties stables. Les gouvernements font face à une demande, externe en majeure partie, qui semble les dépasser: ils doivent parvenir, en politique, à la stabilité que l’économie leur refuse avec entêtement. À l’encontre du consensus qui existait il y a une vingtaine d’années, l'on assiste aujourd'hui à une nouvelle conception du problème du développement et de la croissance économique: sans gouvernance démocratique, ces pays ne sont pas viables.
L’ancienne rupture entre la loi et la coutume observée au XIXe siècle semble être redevenue prédominante à l'heure actuelle. Les citoyennetés précaires empruntent une voie différente de celle que semblent indiquer les institutions démocratiques qui prétendent donner refuge à l'épanouissement de leur potentiel. Ainsi grandit encore la distance entre le pays profond et le pays formel. Ainsi s’accroît dangereusement la méfiance envers les institutions de l’État. Plusieurs enquêtes démontrent la faible crédibilité, parfois extrême, de l’administration de la justice, des partis politiques, des parlements et corps législatifs, et même des propres pouvoirs exécutifs. Cette situation amoindrit considérablement les différents efforts de construction de la gouvernance démocratique.
Bien que les institutions de l’État soient toujours victimes de l’affaiblissement “naturel” de leur exercice, l’Amérique latine est jonchée d’exemples qui démontrent comment la gouvernance se développe dans un climat qui tend vers la précarité. Les crises de gouvernance peuvent ainsi bloquer le fonctionnement de l’appareil étatique et peuvent mener à l’affaiblissement, voire la destruction, des bases des régimes politiques démocratiques. L’expérience récente démontre comment les crises de gouvernance suivent quatre étapes distinctes et bien définies:
a. La crise de gouvernance, crise de confiance. Ces crises se produisent de plus en plus tôt dans les gouvernements d’installation récente, dans un laps de temps politique accéléré, caractéristique des sociétés au fait des processus politiques différents à travers la télé-information. Les premières initiatives du gouvernement indiquent une insécurité stratégique et un diagnostic erroné des capacités de l’appareil public. La société remarque rapidement une “absence d'orientation”. Les débuts d’un gouvernement incertain, doté de peu d’expertise politique, ayant des difficultés à comprendre la nature symbolique de l’exercice du pouvoir, encore plus du pouvoir démocratique, provoquent un désenchantement rapide des électeurs qui s’acheminent vers un point, souvent de non retour : celui de la méfiance pour leur propre décision électorale. L’indicateur le plus sûr est une baisse considérable de la popularité du président, encore réversible à ce stade.

b. La crise de gouvernance, crise de conduite politique. L’étape suivante dans ce développement de l'éloignement politique du gouvernement produit des blocages importants dans la gestion du programme gouvernemental. C’est dans ce climat que s’effrite la viabilité politique des actes et décisions du gouvernement et qu’apparaît un climat de tension et de confrontation qui provoque un rejet de plusieurs de ces décisions, qui jouissent de la pleine légalité, par l’illégitimité croissante des actes gouvernementaux. Un indicateur bien connu de ce phénomène est la conjonction entre l’accélération du temps politique pour la société et la stagnation du temps politique de réaction pour le gouvernement, chaque jour confronté à la tenue de ses promesses électorales.

c. La crise de gouvernance, crise de légitimité. Pendant cette étape, les actes du gouvernement, particulièrement ceux du chef de l’exécutif, sont interprétés avec un soupçon marqué, soit à cause du manque d’expertise politique, soit pour des raisons de nature morale. La viabilité politique des actes et des décisions du gouvernement est gravement frappée tandis que s'installe un climat de confrontation généralisée. À ce moment, le gouvernement perd l’initiative et le contrôle de l’agenda public et semble manquer de représentation organique précise, ainsi que d’une stratégie cohérente.

d. La crise de gouvernance, crise de l’État. Cette étape est celle du plein développement de la crise de gouvernance, qui mène à la faillite du régime politique et de l’État même. Le climat de confrontation devient irréductible et le gouvernement perd le contrôle des tensions et des conflits sociaux. Le gouvernement devient l’un des acteurs politiques qui cherchent à combler le manque d’autorité et ne représente plus un élément clé de l’ordre politique.


Ce parcours répétitif des crises de gouvernance comporte ses propres points d’inflexion et de non retour; par conséquent, la compréhension de la dynamique des conflits par l’inertie revêt une importance capitale pour la gestion de chaque étape de la crise de gouvernance. Dans chaque situation, l’importance accordée au temps politique est capitale pour comprendre les divers facteurs de la gouvernance.
III
UN SYSTÈME D’“ALERTE PRÉCOCE” OU

L’OBSERVATOIRE DE LA DYNAMIQUE DU PROCESSUS DE

GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE

Compte tenu du caractère récurrent des crises dans le Continent, le Guatemala propose à l'OEA d'établir un système d’“alerte précoce” qui permette d’anticiper l'éclatement de crises dans les différents pays et d'apporter une collaboration avant toute tentative d’éviter celles-ci.


L’OEA occupe une place privilégiée pour mener une tâche qui permettra aux gouvernements et à tout le leadership d’un pays de prévenir les tendances qui annoncent l’éclatement d’une crise. L’Organisation pourrait remplir son rôle en conseillant discrètement le leadership des pays en faveur de l’adoption ou du rejet de certaines décisions, ou en faisant office de facilitateur du dialogue entre les acteurs concernés, dans le but commun d'éviter une crise de déstabilisation.
Selon nous, afin de remplir cette tâche, l’OEA pourrait établir un “système d’alerte précoce” sur la dynamique de la gouvernance qui produira des données systématiques et actualisées sur le processus économique/social et politique/institutionnel dans chaque pays. À partir de ces bases, l'Organisation pourrait établir des rapports périodiques d'évaluation de l'état de la gouvernance qui permettraient d'instaurer un système d'alerte correspondant à chaque cas. Le “système d’alerte” pourrait également donner lieu à des propositions concrètes d'action pour orienter les décisions des pouvoirs exécutifs des États membres. La mise en marche du projet ne requiert pas l'existence d’un dispositif extraordinaire, mais elle exige que les États membres exercent leur pouvoir décisionnel.
La région a accumulé des données suffisantes et mis au point des instruments d’analyse qui assurent la viabilité du projet à travers la constitution d’un petit noyau de consultants externes qui collaboreront avec le Secrétariat général.
Le Ministère des affaires étrangères du Guatemala, convaincu de la nécessité d’un projet de cette nature, sollicitera l’appui du Secrétariat général pour mettre au point la proposition concrète sur les modalités de la création d’un “système d’alerte”, ses caractéristiques opérationnelles, sa portée et ses résultats. Cette initiative ne grèverait pas le budget de l’OEA car nous serions chargés d’effectuer les démarches pour mobiliser des ressources externes en collaboration avec le Secrétariat général. Cette période d’élaboration pourrait également comprendre une phase expérimentale au cours de laquelle la proposition concrète pourrait être mise en place à titre d’expérience pilote. À la fin de cette phase, le projet pourrait être évalué et les États membres pourraient adopter une décision quant à la pertinence de ce dernier.

T
RENTRE-TROISIÈME SESSION ORDINAIRE OEA/Ser.P

8 - 10 juin 2003 AG/doc.4155/03 rev.1

Santiago (Chili) 28 mai 2003

Original: espagnol
Thème du Dialogue des Chefs de délégation

ALLOCUTION DE MADAME MARÍA SOLEDAD ALVEAR,

MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DU CHILI
SUR LE THÈME “GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE DANS LES AMÉRIQUES”,

LORS DE LA SÉANCE DU CONSEIL PERMANENT TENUE LE 30 AVRIL 2003


NOTE EXPLICATIVE

La Sous-Commission de l’ordre du jour et de la procédure de la Commission préparatoire de l’Assemblée générale, prenant en compte la requête expressément formulée par la délégation du Chili, auteur du thème: “Gouvernance démocratique dans les Amériques”, a décidé que le Secrétariat du Conseil permanent demanderait aux secteurs appropriés du Secrétariat général de l’Organisation d’établir la documentation pertinente contenant des renseignements détaillés au sujet des activités et projets en cours dans le domaine de la gouvernance démocratique.


Donnant suite à cette requête, est publiée à titre d’additif au présent document, l’information reçue à cette date sur les activités menées par les Secrétariats exécutifs de la Commission interaméricaine des droits de l’homme (add. 1), de la Commission interaméricaine des femmes (add. 2) du Sous-Secrétariat aux questions juridiques (add. 3) et enfin de l’Unité pour la promotion de la démocratie.
Le 28 mai 2003

ALLOCUTION DE MADAME MARÍA SOLEDAD ALVEAR,

MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DU CHILI

SUR LE THÈME “GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE DANS LES AMÉRIQUES”,

LORS DE LA SÉANCE DU CONSEIL PERMANENT TENUE LE 30 AVRIL 2003

Monsieur le Président,

Monsieur le Secrétaire général,

Mesdames et Messieurs les Représentants permanents,


J’éprouve un grand honneur à prendre la parole devant ce Conseil permanent pour émettre quelques réflexions sur le sujet proposé par le Chili comme thème de Dialogue des Chefs de délégation qui assisteront à la XXXIIIe Session ordinaire de l’Assemblée générale de l’Organisation devant se tenir à Santiago (Chili): la gouvernance démocratique dans les Amériques.
La gouvernance est la clé de l’avenir pour notre région et il est évident que l’action de l’Organisation des Etats Américains peut favoriser la réalisation de ce projet collectif.
Le rétablissement de la démocratie représentative dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix constitue l’une des victoires les plus importantes des peuples américains. Cette conquête doit être constamment réaffirmée pour que la démocratie devienne un espace pertinent de la vie des membres de la société du continent par le biais de la gouvernance institutionnelle et de la participation politique. L’OEA a approuvé il y a douze ans l’Accord de Santiago sur la démocratie et la rénovation du Système interaméricain qui a porté création d’un espace culturel et politique pour la démocratie dans les Amériques.
Cet organe continental n’a pas été étranger à la dynamique des événements d’un système mondial dans lequel la gouvernanceest un facteur essentiel de stabilité sur la voie du progrès et de la paix.
Avec l’adoption de la Charte démocratique interaméricaine à Lima, le 11 septembre 2001, nous avons entériné le droit et l’obligation de promouvoir et de défendre la démocratie. Cette charte inclut l’esprit et le texte des résolutions, déclarations et modifications de la Charte de l’OEA qui correspondent à l’orientation démocratique de l’Organisation.
C’est un engagement éthique et politique qui repose sur des valeurs partagées reflétant une vision de notre région et du monde. Les pays des Amériques ont reconnu que c’était ainsi que l’on pouvait lancer le développement politique, social, économique et culturel dans la liberté, l’équité et la diversité.
Ce processus favorise le dynamisme du continent et sa mise en oeuvre contribue à consolider qualitativement la dignité et le droit des peuples américains. Ceux-ci élisent leurs gouvernants, mais établissent aussi une relation plus étroite avec le pouvoir. Une société civile de plus en plus forte donne à des millions de personnes la possibilité de participer et d’exercer leur influence.
C’est là l’aspect positif de notre équilibre politique que personne ne peut nier et qu’il est indispensable d’encourager pour atteindre les stades supérieurs du développement.

Les difficultés
La réalité du Continent, notamment pour les Latino-américains, commune à tous pour la première fois dans leur histoire, c’est un système politique semblable régi par le principe de la démocratie représentative, la présence de partis dans la représentation, des formes de gouvernement parlementaire ou présidentiel, une forte tendance à la centralisation qui s’accompagne de tentatives de décentralisation administrative et actuellement d’énormes difficultés dans la création de la société civile.
Même si notre démocratie a permis des formes de participation à la vie publique et aux secteurs émergents, elle a aussi donné lieu à de grandes frustrations. L’indifférence des élites, la corruption, l’inefficacité des institutions et la pauvreté se sont traduites par la déception face à la politique, voire une désaffection à l’égard de la démocratie. C’est un phénomène préoccupant que nous, qui avons des responsabilités politiques, ne pouvons ignorer.
La démocratie et la gouvernance sont deux concepts complémentaires et interdépendants. Cette complémentarité est une relation vertueuse dans la gouvernance démocratique. Elle la caractérise d’une manière positive, comme un bien public et symbolique ancré dans l’éthique et qui trouve son origine dans une action politique basée sur des valeurs, des consensus, des normes et des objectifs à long terme qui donnent naissance à la stabilité systémique dans la société. C’est donc une nécessité urgente d’approfondir la démocratie avec la gouvernancepour préserver l’Etat de droit, le respect des postulats démocratiques et la légitimité des institutions.
Le paysage social d’aujourd’hui est donc préoccupant. Les indicateurs socio-économiques et les perceptions et opinions des citoyens de la région reflètent cette tendance. La CEPAL indique qu’en 2003 la région a perdu plusieurs années car il n’y a pas eu le moindre progrès économique et social espéré.
Quelle est la principale cause de ces difficultés? Je me risquerai à avancer qu’elle n’est pas seulement économique. A l’évidence, les problèmes sont énormes dans ce domaine, mais ils découlent de situations dont les causes sont d’origine politique et sur lesquelles je voudrais attirer votre attention.
Le progrès de la région semble paralysé par le mauvais fonctionnement des éléments centraux des systèmes politiques. C’est justement parce que nous croyons en la démocratie que nous nous devons de la perfectionner.
La voie à suivre
Aujourd’hui le grand défi que doit relever le continent est d’accélérer la définition et le lancement d’un Programme de gouvernance démocratique des Amériques qui permette de trouver les chemins qui mèneront à un renforcement de la démocratie, de l’Etat de droit et du plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Il s’agit aussi d’améliorer la qualité des institutions publiques, d’assurer l’équilibre entre les pouvoirs de l’Etat, de renforcer les systèmes de représentation et les partis politiques, la transparence et la probité de la fonction publique et de la vie politique de même que les formes modernes de citoyenneté et de participation de la société civile.

C’est ensemble que nous devons construire la démocratie. Elle est le résultat d’un effort commun que doivent déployer les gouvernements, les institutions nationales et la société civile. Ainsi que le déclare la Charte démocratique interaméricaine, vivre en démocratie est un droit dans notre continent et nous nous devons de ce fait de prendre des mesures pour le garantir. Nous proposons pour cela un certain nombre de lignes d’action.


Gouvernance et modernisation institutionnelle
Nous devons améliorer l’accès, la transparence et la responsabilité dans la gestion publique ce qui exige des mesures de modernisation en vue d’optimiser l’efficacité mais aussi d’autres mesures plus importantes destinées à briser l’inégalité d’accès et à lutter contre la corruption.
Il s’agit de renforcer la qualité des institutions publiques et de promouvoir la modernisation de l’Etat. La politique est la fibre la plus sensible du lien qui relie les institutions et les citoyens. C’est pourquoi, les institutions d’un pays dépendent de manière cruciale de leur système politique.
Aujourd’hui, notre préoccupation devrait se limiter à la recherche d’un Etat plus intelligent, ouvert, transparent, équitable, oeuvrant en coordination plus étroite avec la société civile et le secteur privé. Dans ce contexte, la solidité de ses institutions politiques jouera un rôle déterminant face à une crise de gouvernance.
C’est pourquoi nous estimons que l’OEA, notamment l’Unité pour la promotion de la démocratie, doit oeuvrer en faveur de la consolidation de l’espace démocratique des Amériques, grãce à un réseau de coopération qui privilégie la gouvernance comme élément inhérent aux obligations que nous impose la Charte démocratique interaméricaine.
Gouvernance, partis politiques et société civile
Les insuffisances du système politique exigent le renforcement du rôle que jouent les partis qui transmettent les exigences du peuple dans une démocratie représentative. La modernisation des partis consolidera la crédibilité et la confiance et introduira dans l’organisation interne des formes plus transparentes de direction et de gestion et encouragera l’interaction et le dialogue avec les autres acteurs sociaux. On encouragera ainsi la pleine participation de la femme à ces structures. L’objectif visé est d’éviter que les citoyens n’affichent de l’indifférence à l’égard de la politique et des institutions démocratiques.
De même, nous devons renforcer la participation de la société civile au système politique en encourageant la prise en compte de ses intérêts et en éliminant les obstacles à l’accès de nouveaux acteurs, notamment ceux qui représentent les préoccupations des générations à venir. L’OEA doit être ouverte à ce nouveau contexte qui favorise la participation de la société civile dans la gestion de projets dont elle a l’initiative et encourage la définition et le perfectionnement des exigences et des politiques d’intérêt général.
C’est pourquoi notre organisation doit fixer les priorités des actions et des programmes destinés à promouvoir la pleine participation des citoyens non seulement à titre d’électeurs mais aussi d’acteurs de la société regroupés en diverses expressions de la société civile ce qui permettra d’affermir leur dialogue avec les partis politiques. Il conviendra aussi d’encourager la formation de nouveaux dirigeants démocratiques chez les jeunes et d’appuyer leur intégration au processus politique.
Gouvernance et culture démocratique
Aujourd’hui, plus que jamais, nous avons besoin d’une éducation civique qui mette l’accent sur les bienfaits de la vie en démocratie et permette en même temps de préserver la diversité, le pluralisme et le droit d’être différent dans un climat de tolérance et de coexistence civile. Il faut aussi encourager le débat public et reconnaître les désaccords. La promotion accrue d’une culture démocratique permet d’atteindre des niveaux plus élevés de participation et d’inclusion. Il faut déployer des efforts pour promouvoir les droits de la personne et élargir les libertés des citoyens afin de créer un continent qui se caractérise par la validité et le plein respect de ces libertés.
Enfin, nous proposons que les instances du Système interaméricain qui se penchent sur ces sujets, notamment la Commission interaméricaine des droits de l’homme et la Commission interaméricaine des femmes, travaillent activement à des programmes et des projets destinés à éliminer les obstacles qui entravent la participation aux processus démocratiques. Il est indispensable de ne jamais oublier de lutter contre l’ignorance, l’intolérance, la discrimination, l’apathie et l’absence de véritables options.

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