I introduccióN 294 II. Evolución imprevista de las circunstancias 295 III. Rama de producción nacional 302 IV. Amenaza de daño grave 306



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ANEXO 2-9
SEGUNDA COMUNICACIÓN DE NUEVA ZELANDIA
(29 de junio de 2000)
ÍNDICE

Página

I. INTRODUCCIÓN 294
II. EVOLUCIÓN IMPREVISTA DE LAS CIRCUNSTANCIAS 295
III. RAMA DE PRODUCCIÓN NACIONAL 302
IV. AMENAZA DE DAÑO GRAVE 306
V. CAUSALIDAD 313
VI. NECESIDAD 320
VII. TRATO DE LA NACIÓN MÁS FAVORECIDA 324
VIII. CONCLUSIÓN 325

ANEXOS

NZ14 Testimonio de Kirk Halpern, actas de la audiencia relativa al daño, página 276.

NZ15 Testimonio de John Cassidy, actas de la audiencia relativa al daño, páginas 223 a 225; testimonio de Brian Comfort, actas de la audiencia relativa al daño, páginas 215 y 236.

NZ16 Testimonio de Daniel Sumner, actas de la audiencia relativa a la medida correctiva, páginas 177 y 178.

NZ17 Crawford, miembro de la USITC, actas de la audiencia relativa a la medida correctiva, página 200.

NZ18 Testimonio de Daniel Sumner, actas de la audiencia relativa a la medida correctiva, página 214.

NZ19 "USDA - Glickman announces $4 million to promote US Lamb", cable de prensa de Reuters, 12 de mayo de 2000; "USDA to buy $15 million lamb", Dow Jones Commodities Service, 14 de febrero de 2000; USDA, "Domestic Lamb Industry Adjustment Assistance", diciembre de 1999.

NZ20 Embajador Barshefsky, Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales, actas de la reunión de 23 de junio de 1999 de la Comisión de Agricultura de la Cámara de Representantes.



I. INTRODUCCIÓN

1.1 En su alegato escrito y su alegato oral en el presente asunto, Nueva Zelandia ha probado que la actitud de los Estados Unidos al imponer medidas de salvaguardia respecto de las importaciones de carne de cordero no se conforma a las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes de las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias y el GATT de 1994: no se ha demostrado la evolución imprevista de las circunstancias que tuvieran como resultado un aumento de las importaciones; la rama de producción nacional presuntamente amenazada por un daño grave no ha sido correctamente identificada; no se ha podido demostrar que ninguna amenaza de daño grave fuese causada por un aumento de las importaciones; no se ha podido demostrar que la medida impuesta se hubiese aplicado sólo en la medida necesaria para prevenir el daño grave o para facilitar el reajuste; y la medida no se aplicó a todas las importaciones independientemente de la fuente de donde procedieran.

1.2 Al responder en su Primera comunicación escrita y en su declaración oral ante el Grupo Especial los Estados Unidos intentaron corregir el informe de la USITC tratando de demostrar que cumplía las obligaciones contraídas por los Estados Unidos en el marco de la OMC. Pero una cuidadosa comparación entre lo que dijo la USITC y lo que ahora los Estados Unidos alegan que dijo, muestra que la descripción del informe de la USITC que hacen los Estados Unidos carece de fundamento. Le adjudican conclusiones que la USITC no realizó y juntan una serie de observaciones dispares que hizo para luego sostener que representan en conjunto una conclusión de la USITC. De esta forma tratan de volver a escribir el informe de la USITC, sugiriendo conclusiones que no alcanzó y omitiendo afirmaciones que sí efectuó. Este intento de reemplazar el informe realmente preparado por la USITC por un nuevo informe preparado por los Estados Unidos tratando de defenderse de las alegaciones en su contra es inadmisible. El Acuerdo sobre Salvaguardias exige que la autoridad investigadora "evalúe" y "demuestre", y que presente análisis y conclusiones fundamentadas. Estas obligaciones no se cumplen con posteriores intentos de demostrar lo que la USITC debería haber dicho.

1.3 Los Estados Unidos también tratan de que el Grupo Especial interprete con amplitud las obligaciones dimanantes del Acuerdo sobre Salvaguardias. En su declaración oral ante el Grupo Especial en la primera audiencia, los Estados Unidos alegaron que la facultad de los Miembros de adoptar medidas de salvaguardia no debía limitarse innecesariamente.1 Al responder a las preguntas del Grupo Especial, alegaron que éste no debía interpretar las medidas de salvaguardia en forma "restringida" ni "rigurosa".2 Evidentemente, los Estados Unidos piensan que sus medidas de salvaguardia no deben ser objeto de una investigación muy rigurosa.

1.4 En su Primera comunicación escrita Nueva Zelandia señaló que las medidas de salvaguardia son medidas excepcionales y que, como el Órgano de Apelación declaró en el asunto Argentina   Medidas de salvaguardia impuestas a las importaciones de calzado, "su carácter extraordinario debe tenerse en cuenta cuando se interpretan los requisitos previos para la adopción de tales medidas".3 Este enfoque no depende de caracterizar como excepciones las disposiciones de salvaguardia de los Acuerdos sobre la OMC. Es un reconocimiento de que los Miembros deben cumplir cuidadosamente sus obligaciones cuando tomen medidas que impliquen una suspensión temporal de las obligaciones dimanantes de tratados que prive a otros Miembros de beneficios negociados. Vale decir que no se justifica la amplitud de interpretación que los Estados Unidos reclaman en el presente asunto. El Acuerdo sobre Salvaguardias se interpretará, más bien, según el sentido corriente de las palabras en su contexto, y esa interpretación no se extenderá para dar cabida a la forma en que haya sido interpretada internamente por uno de los Miembros.

1.5 En esta Segunda comunicación escrita Nueva Zelandia reafirmará los argumentos que presentó en su anterior comunicación escrita y en su exposición oral, y demostrará que los intentos de los Estados Unidos por refutar los argumentos neozelandeses carecen de fundamento. Nueva Zelandia probará que la USITC no demostró la evolución imprevista de las circunstancias. También demostrará que la definición estadounidense de "rama de producción nacional" presuntamente amenazada por un daño grave no tiene fundamento en las normas de la OMC. Nueva Zelandia demostrará que la USITC formuló la determinación de que la rama de producción nacional estaba amenazada de daño grave sobre la base del simple supuesto de que cuando las importaciones aumentan la rama de producción nacional sufre, y no sobre la base de un análisis objetivo y fundamentado. Además, los Estados Unidos no demostraron que hubiese una amenaza de daño grave a su rama de producción nacional causada por las importaciones, y atribuyeron el daño causado por otros factores al aumento de las importaciones. Y por último, los Estados Unidos no aplicaron la medida correctiva en el grado necesario para prevenir el daño grave y facilitar el reajuste, ni la aplicaron a todas las importaciones que presuntamente contribuían a la amenaza de daño grave a la rama de producción nacional.



II. EVOLUCIÓN IMPREVISTA DE LAS CIRCUNSTANCIAS

2.1 En su Primera comunicación escrita Nueva Zelandia señaló que la USITC no había identificado una "evolución imprevista de las circunstancias", en el sentido del artículo XIX del GATT, que había conducido a las medidas impuestas por los Estados Unidos.4 Además, como dejó en claro Nueva Zelandia, no hubo tal evolución imprevista de las circunstancias, ya que la decadencia de la rama nacional de producción de cordero era bien conocida, prevista y previsible.5 En su Primera comunicación escrita los Estados Unidos trataron de reparar este error del informe de la USITC mencionando "modificaciones notables e inesperadas" que percibían como aumentos en las importaciones y, principalmente, como aumentos en el producto refrigerado.6 Pero, como bien lo demostró Nueva Zelandia en su declaración oral en la primera audiencia, tales aumentos no constituyen una evolución imprevista de las circunstancias en el sentido del artículo XIX del GATT, que es la disposición que los Estados Unidos pueden invocar en el presente asunto.7 Además, corresponde a la USITC en el momento de la investigación, y no a los Estados Unidos a posteriori, demostrar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias.

2.2 El párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT dispone, en su parte pertinente, que

"si, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por una parte contratante en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto en el territorio de esta parte contratante han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave …"

En el asunto  Argentina - Calzado, el Órgano de Apelación dejó en claro que, si bien al referirse a una "evolución imprevista de las circunstancias" la primera parte del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 no establece condiciones independientes para la aplicación de una medida de salvaguardia, sí describe "determinadas circunstancias cuya concurrencia debe demostrarse como cuestión de hecho para que pueda aplicarse una medida de salvaguardia de forma compatible con las disposiciones del artículo XIX del GATT de 1994".8

2.3 Al expresarse de esta forma el Órgano de Apelación dejó en claro que, si bien la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" no era una "condición" en el sentido de las disposiciones del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias relativas al aumento de las importaciones, causalidad y daño grave era, sin embargo, algo que debía demostrarse. El Órgano de Apelación no dijo que bastara con la mera existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias", sino que debía "demostrarse". Además, el Órgano de Apelación también indicó que correspondía a las autoridades competentes hacer esa demostración. En el asunto Argentina - Calzado señaló que, como por otras razones había llegado a la conclusión de que la medida de salvaguardia impuesta por la Argentina carecía de base jurídica, "no consideramos necesario completar el análisis … resolviendo si las autoridades argentinas han demostrado en su investigación que el aumento de las importaciones se ha producido en este caso 'como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias …'".9 La cuestión era determinar si las autoridades argentinas que realizaron la investigación habían demostrado la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias; y no si el Gobierno argentino lo había podido hacer a posteriori, durante el curso de las actuaciones en el seno de la OMC.

2.4 Que son las mismas autoridades competentes quienes deben demostrar la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" también se desprende de las disposiciones del párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias. La demostración de la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" corresponde, claramente, a la categoría de "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" sobre las que debe informar la autoridad competente, según lo dispuesto por dicho párrafo 1.

2.5 En su respuesta a las preguntas del Grupo Especial, los Estados Unidos tratan de respaldar su opinión de que las autoridades competentes no necesitan constatar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias en el curso de su investigación, alegando que ninguna disposición de los artículos 2, 3 ni 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias proporciona una norma que permita a las autoridades competentes decidir si los negociadores hubiesen podido prever la evolución posterior de las circunstancias.10 Los Estados Unidos alegan que, por lo tanto, las autoridades competentes deberán realizar otras investigaciones para determinar si existió una evolución imprevista de las circunstancias y si había sido prevista.11

2.6 Pero una sugerencia de este tipo es una reiteración apenas disimulada del argumento, rechazado en el asunto  Argentina - Calzado, de que el Acuerdo sobre Salvaguardias no impone a los Miembros la obligación de constatar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias. Esa obligación dimana del artículo XIX del GATT, y no del Acuerdo sobre Salvaguardias, por lo cual no es de extrañar que en los artículos 2, 3 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias no se encuentren normas para su aplicación. Además, los Miembros deben cumplir con la letra de los Acuerdos de la OMC y no limitarse a cumplir con esas obligaciones sólo cuando los Acuerdos contengan normas específicas para su aplicación.

2.7 Además, la distinción entre una condición jurídica y una circunstancia de hecho, a la que los Estados Unidos asignan tanta importancia, no acarrea las consecuencias que éstos implican. Si bien hay diferencia entre una condición jurídica que debe cumplirse y una circunstancia de hecho cuya existencia debe demostrarse, ambas constituyen requisitos jurídicos que hay que cumplir. El incumplimiento de un requisito jurídico de la aplicación de una medida de salvaguardia implica que esa medida no se podrá aplicar.

2.8 En su Primera comunicación escrita los Estados Unidos parecen sugerir que del informe de la USITC se puede deducir la demostración de la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias".12 Basan su argumento en afirmaciones efectuadas en una variedad de circunstancias dispares, y tratan de reunirlas en una demostración implícita de la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias". La USITC examinó los cambios en las condiciones de competencia cuando examinó la causalidad13; examinó las condiciones cambiantes del mercado cuando examinó las medidas correctivas14; y examinó el aumento del producto refrigerado para decidir si la carne de cordero nacional y la importada eran productos similares.15 Aparentemente con estas citas se intenta demostrar que la USITC había probado, por deducción, que la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" tenía por consecuencia un aumento de las importaciones. Pero esta deducción carece de fundamento. No tiene ninguna relación con lo que la USITC afirmó realmente en su informe.

2.9 Aunque los Estados Unidos todavía hubiesen estado a tiempo de corregir un error del informe de la USITC, no lo hicieron ni en su Primera comunicación escrita ni en su comunicación oral al Grupo Especial. En gran medida el argumento de los Estados Unidos es que hubo un aumento de las importaciones. Pero el requisito del "aumento de las importaciones" es una condición de la aplicación de una medida de salvaguardia establecida en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias que es independiente del hecho de una "evolución imprevista de las circunstancias". Ese es exactamente el punto marcado en la decisión del Órgano de Apelación en el asunto Argentina   Calzado, donde se estableció que la evolución imprevista de las circunstancias es una circunstancia cuya concurrencia debe demostrarse.16 No basta con demostrar que se han reunido las condiciones del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. También se debe demostrar que el aumento de las importaciones ocurrió como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias. Esta es precisamente la cuestión que el Órgano de Apelación, en el asunto Argentina - Calzado, consideró innecesario tratar porque su decisión había partido de otra base. De no haber existido esa otra base, el Órgano de Apelación tendría que haber examinado la cuestión de si las autoridades competentes de la Argentina habían demostrado que el aumento de las importaciones era una consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias.

2.10 Tampoco el otro argumento implícito de los Estados Unidos puede resistir el análisis. En su Primera comunicación escrita implicaron que no sólo el aumento de las importaciones constituía una "evolución imprevista de las circunstancias", sino que era el cambio en la composición por productos, de congelado a refrigerado, lo que constituía un cambio en las condiciones de competencia o en la situación del mercado que era imprevisto.17 Pero este argumento adolece de los mismos defectos que el que acabamos de examinar. Resulta de una mala interpretación del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Esta disposición deja en claro que cualquier aumento de las importaciones y cualquier cambio en las condiciones de su importación debe ser consecuencia de una "evolución imprevista de las circunstancias". Es necesario demostrar que el aumento de las importaciones  y las condiciones de la importación son consecuencia de algo imprevisto.

2.11 Admitir que el aumento de las importaciones o cualquier cambio en las condiciones de importación sea una "evolución imprevista de las circunstancias" sería aceptar que el aumento de las importaciones y las condiciones en que se realiza la importación son consecuencia del aumento de las importaciones y de las condiciones en que se realiza la importación. Esto equivale a decir que deben ser una "consecuencia" de sí mismos. Esto convertiría en redundante la prescripción de demostrar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias. Sería dar al texto legal una interpretación que excluyera precisamente algo que el Órgano de Apelación en el asunto Argentina   Calzado había confirmado como parte de la ley.

2.12 En su respuesta a las preguntas formuladas por el Grupo Especial, los Estados Unidos trataron de caracterizar la posición de Nueva Zelandia como un argumento en el sentido de que la expresión "como consecuencia de" que figura en el artículo XIX del GATT de 1994 significa lo mismo que la expresión "que causan" que figura en dicho artículo y en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.18 Nueva Zelandia no afirma esto. Alega en cambio que para cumplir la prescripción de demostrar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias, los Estados Unidos deben señalar alguna circunstancia cuya evolución imprevista haya hecho que las importaciones de ese producto aumentaran en tal cantidad, y se realizaran en condiciones tales, que causen o amenacen causar un daño grave. Como incluso los Estados Unidos parecen reconocer, el "resultado" del aumento de las importaciones en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave "se produce generalmente" después de cierta evolución imprevista de las circunstancias.19 Pero no necesariamente fueron causadas por ella. Vale decir que la calificación que hacen los Estados Unidos de que la posición de Nueva Zelandia impone un doble criterio de causalidad es errónea.

2.13 Como el Órgano de Apelación afirmó en el asunto Argentina - Calzado, la clásica interpretación de la expresión "evolución imprevista de las circunstancias" sigue siendo la establecida por el Grupo de Trabajo del GATT sobre los Sombreros de fieltro:

"una evolución acontecida después de haberse negociado la concesión arancelaria correspondiente y que, en el momento de esa negociación, los representantes del país que había hecho la concesión no podían ni debían haber previsto, dentro de lo que razonablemente cabía esperar de ellos".20

En ese asunto "el grado en que la moda había cambiado afectó ... la situación de la competencia" y eso fue lo que constituyó una evolución imprevista de las circunstancias.21

2.14 En su respuesta a las preguntas del Grupo Especial, los Estados Unidos han tratado de reducir al mínimo la importancia del criterio establecido en el asunto Sombreros de fieltro.22 La esencia de la posición estadounidense es que el mero hecho de que las importaciones aumenten constituye una evolución imprevista de las circunstancias. Los Estados Unidos llegan a decir que existe una presunción de que los aumentos subsiguientes de las importaciones fueron imprevistos23: "Como no puede presumirse que los Miembros pongan en peligro intencionalmente a sus ramas de producción mediante el otorgamiento de concesiones arancelarias, debe presumirse que las circunstancias posteriores que ponen en peligro a sus productores han sido 'imprevistas' cuando se negociaron las concesiones."24 Además, por las pruebas documentales que se adjuntan a la respuesta de los Estados Unidos a las preguntas del Grupo Especial, es evidente que ésta es una posición de larga data.25 Ellos mismos citan de un comentario del Presidente de la Comisión Arancelaria en un testimonio ante la Comisión de Finanzas del Senado, en junio de 1948, que cuando la entrada de las importaciones ha aumentado en tal cantidad y se realiza en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave, la situación "debe considerarse, a la luz del objetivo del programa de acuerdos comerciales y de la propia cláusula de salvaguardia, como el resultado de una evolución imprevista de las circunstancias".26

2.15 Pese a que los Estados Unidos reclaman la paternidad de la cláusula liberatoria, sus argumentos demuestran tanto la incertidumbre de depender de los antecedentes de negociación de una de las partes como su determinación de vaciar totalmente de contenido el concepto de evolución imprevista de las circunstancias. En este caso sus argumentos no pasan de ser un mero intento por borrar de sus obligaciones en materia de salvaguardia toda prescripción de demostrar la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias".

2.16 El artículo XIX del GATT requiere que algo inesperado o imprevisto haya provocado un aumento de las importaciones en tal cantidad y que se hayan realizado en condiciones tales que causen o amenacen causar un daño grave. Los Estados Unidos debían demostrar que había ocurrido algo inesperado o imprevisto. Pero no lo hicieron. Por el contrario, como Nueva Zelandia lo ha señalado, la evolución de las circunstancias que causó el aumento de las importaciones fue consecuencia directa de medidas tomadas por el Gobierno de los Estados Unidos y, por lo tanto, no podía haber sido imprevista. Es decir, que los Estados Unidos se vieron reducidos a tratar de demostrar que el aumento de las importaciones era, en sí mismo, la evolución imprevista. Pero, como lo ha señalado Nueva Zelandia, también este enfoque vacía de contenido el requisito de una evolución imprevista de las circunstancias.

2.17 El argumento estadounidense de que la evolución imprevista de las circunstancias era el aumento de las importaciones tampoco es más plausible cuando se formula en términos de un cambio en las condiciones de competencia. Los Estados Unidos alegan que a partir de 1995 se "invirtió de súbito" la estructura de la competencia27, y que ese cambio fue "brusco" e "inesperado"28, y que esto constituía una "evolución imprevista de las circunstancias" en el sentido del artículo XIX del GATT de 1994.29 Los Estados Unidos basan su razonamiento en la opinión expresada por la USITC de que el producto importado y el producto nacional fueron más similares y, por lo tanto, más directamente competidores, a partir de 1995, como resultado del cambio en la composición por productos, de congelado a fresco y refrigerado, y del aumento en el tamaño del producto importado.

2.18 Pero las pruebas que constan en el informe de la USITC no justifican esta afirmación. La USITC trató de examinar las condiciones de competencia entre el producto nacional y el importado comparando las ventas de ocho diferentes cortes del producto.30 Tres de los ocho cortes elegidos no se pudieron comparar porque las ventas del producto nacional y del importado eran insuficientes, y en dos casos (ambos productos congelados) había pocas ventas nacionales. Sólo en tres de los casos había suficientes ventas del producto nacional y del importado, dos de los cuales se consideraron productos nacionales y uno se consideró importado. Basándose en las pruebas que tenía ante sí31, la USITC no constató demasiada coincidencia y, por lo tanto, no demasiada competencia directa entre esos cortes de carne de cordero nacionales e importados. Además, las respuestas a las preguntas formuladas a los importadores sobre cuáles eran los cambios significativos que habían ocurrido en los últimos cinco años en los cortes de carne de cordero indican que hubo un aumento en aquellos productos importados que la rama de producción nacional no producía.32 Esto concuerda con la constatación realizada por la USITC de "prueba de la existencia de  diferencias entre productos de diferentes fuentes"33 más que de la existencia de competencia directa.

2.19 Tampoco resiste el análisis la alegación estadounidense de una competencia más directa debida al aumento del tamaño del producto importado. La USITC constató que el peso en canal medio del producto estadounidense era de 67 libras, contra 35 libras de los corderos sacrificados de Nueva Zelandia.34 La USITC también constató que los costillares de cordero de Nueva Zelandia pesaban habitualmente entre 14 y 16 onzas.35 Los costillares de los Estados Unidos pesan entre 24 y 28 onzas.36 La única prueba real que tenía la USITC de un aumento en el tamaño del producto importado era que el peso en canal medio del producto australiano había aumentado de 40 libras en 1993 a 42 libras en 1996 y 1997.37 Esto no es una base suficiente para llegar a la conclusión de que el tamaño del producto importado es ahora más comparable al del producto nacional. Ahora los Estados Unidos parecen reconocerlo en su respuesta a las preguntas del Grupo Especial, donde no se menciona en absoluto el mayor tamaño del producto importado.38

2.20 Tampoco existen pruebas sólidas de que un cambio en la composición por productos, de congelado a fresco y refrigerado, haya hecho que el producto importado fuese más directamente competidor con el producto nacional. La USITC constató que la carne de cordero nacional y la importada tienen los mismos usos, citando pruebas de que la carne de cordero fresca, refrigerada o congelada se usan indistintamente.39 Siendo así, un cambio en la composición por productos no puede haber tenido ninguna consecuencia sobre la medida en que los productos compiten en el mercado.

2.21 Aunque éste no fuese el caso, es evidente que gran parte del aumento del producto fresco y refrigerado no compite con el producto nacional. La USITC constató que muchas importaciones satisfacían nuevas demandas.40 Desde 1994 Nueva Zelandia ha abastecido de carne de cordero fresca y refrigerada a una importante cadena de restaurantes y a clubes de los Estados Unidos que preferían el menor tamaño, el gusto, la falta de grasa y la consistencia del cordero de Nueva Zelandia. Estas empresas no habían comprado carne de cordero antes de 1994. La mayor parte del aumento en las importaciones de carne fresca y refrigerada se debió al aumento natural de la cantidad de establecimientos de estos clientes estadounidenses.41 La carne de cordero importada fresca y refrigerada que abastece esta nueva demanda no está en competencia directa con el producto nacional, por lo cual el producto importado no puede estar "desplazando al producto nacional", como alegan los Estados Unidos.42

2.22 Además, el aumento del producto fresco y refrigerado no puede haber sido una evolución "imprevista" de las circunstancias en el sentido del párrafo 1 a) de artículo XIX del GATT de 1994. La carne de cordero fresca y refrigerada se ha importado de Nueva Zelandia desde 1986.43 El producto fresco y refrigerado representó el 31 por ciento de toda la carne de cordero importada en 1990.44 En 1997 la mayor parte de todas las importaciones de carne de cordero era todavía congelada.45 En ese año las importaciones de carne de cordero fresca y refrigerada procedentes de Nueva Zelandia sólo representaron el 30 por ciento del total de las importaciones de carne de cordero de ese país.46 Dado el mayor precio del producto fresco y refrigerado y, por lo tanto, la probabilidad de un mayor rendimiento de este tipo de producto para los exportadores, en 1995 se podía esperar y prever que el producto fresco y refrigerado aumentaría. En su informe de 1995 la USITC se refirió al levantamiento al 1º de julio de 1995 de las restricciones sobre la importación a la Comunidad Europea de carne de cordero refrigerada procedente de Nueva Zelandia en el contexto de determinar la parte correspondiente a la carne de cordero refrigerada, de gran valor, en el total de las importaciones procedentes de Nueva Zelandia.47 Por lo tanto es evidente que la probabilidad de un aumento en la importación a los Estados Unidos de cordero refrigerado, de gran valor, tenía que ser esperada y estar prevista a comienzos de 1995.

2.23 Es decir que los Estados Unidos no han podido demostrar que el producto importado y el nacional compitieron en forma más directa con posterioridad al 1º de enero de 1995, cuando este país asumió sus obligaciones en el marco del GATT de 1994. Aun cuando los Estados Unidos hubiesen podido demostrar esto, no pudieron demostrar que constituyera una "evolución imprevista de las circunstancias" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994.

2.24 Los Estados Unidos no han cumplido con su obligación de demostrar la existencia de una "evolución imprevista de las circunstancias", aunque se admitiese la posibilidad de hacerlo ex post facto. En su Primera comunicación escrita48 y en su declaración oral en la primera audiencia del Grupo Especial49, Nueva Zelandia mostró que en este caso el aumento de las exportaciones era consecuencia de una disminución de la producción nacional, que a su vez había sido provocada, en gran medida, por la eliminación de la subvención pagada a los productores en el marco de la Ley de la Lana. Evidentemente esta consecuencia era previsible. Los Estados Unidos ni siquiera han intentado refutarlo. No han tratado de demostrar que la disminución de la producción nacional fuera imprevista o imprevisible, ni podían hacerlo, ya que esa disminución fue consecuencia de sus propias acciones. La consiguiente disminución de la producción nacional atrajo importaciones al mercado por esa demanda insatisfecha. Como ha señalado Nueva Zelandia, este caso implica una tentativa de los Estados Unidos de transferir a las importaciones, con una medida de salvaguardia, el peso resultante de sus propias acciones en su propio mercado nacional.



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