I antecedentes del proyecto



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PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 347 DE 2009 SENADO, 152 DE 2008 CÁMARA

mediante la cual se reforman las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y 680 de 2001, se fortalecen los operadores públicos de televisión y se dictan otras disposiciones



I. ANTECEDENTES DEL PROYECTO

1.1. El Proyecto Original

Se trata de una iniciativa legislativa del Representante Alonso Acosta Ossio, radicado en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes el 24 de septiembre de 2008.

La propuesta legislativa pretendía garantizar la entrada de recursos provenientes de las tasas, tarifas y derechos que en la actualidad pagan los concesionarios del servicio público de televisión, para que los mismos se destinen de manera exclusiva, al fortalecimiento de los operadores públicos y a la programación de interés general, educativa y cultural, a cargo del Estado, a través del Fondo para el Desarrollo de la Televisión. Se dijo en la exposición de motivos que la redacción actual contenida en el artículo 17 de la Ley 182 de 1995, establece que los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión Pública, invertirán prioritariamente en el fortalecimiento de estos operadores, permite diferentes interpretaciones, entre ellas, que los recursos pueden dirigirse a otros sectores ¿situación que amenaza de manera grave la financiación de la televisión pública¿.

Precisa el proyecto la inclusión de manera ¿clara y precisa¿ del 1.5% de la facturación bruta anual de los concesionarios de los canales nacionales de operación privada, así como los ingresos por concepto de compensación por la operación y explotación del servicio de televisión en cualquiera de sus modalidades, adicionando un tercer concepto que se refiere a las tasas, tarifas y derechos como producto del otorgamiento de las concesiones de espacios, teniendo en cuenta que el servicio de transmisión de la señal, está a cargo de la RTVC y es quien asume directamente los costos que genera dicha operación.

Considera el autor de la iniciativa que los ingresos con los que cuenta en la actualidad el operador público, provenientes de los aportes de la CNTV, ¿no resultan suficientes¿. Esto se refleja en un reducido valor destinado a la inversión que impiden su modernización y actualización tecnológica a lo cual el operador no puede contribuir, generando recursos propios, por la restricción legal de comercializar su programación. Se presenta la información que demuestra la total dependencia de la RTVC de los aportes de la Comisión Nacional de Televisión. Finalmente demuestra que legalmente es viable, permitir la comercialización de parte de la programación del operador público, en la búsqueda de recursos que apoyen su financiamiento.

De otra parte, y en el objetivo de fortalecer a los operadores públicos, el Proyecto de ley persigue cambios legislativos que posibiliten la ¿explotación de la red pública para su mayor aprovechamiento y para la generación de recursos adicionales¿.

Finalmente, el proyecto de ley original busca la modificación del artículo 21 de la Ley 14 de 1991, el cual obliga a las entidades descentralizadas del orden nacional, a destinar el 10% de sus presupuestos publicitarios para el fortalecimiento de los operadores públicos. La modificación es en el sentido de incluir a las entidades descentralizadas de todos los órdenes para que efectúen este aporte. Además se propone la exención tributaria para los operadores públicos del orden nacional.

1.2. Modificaciones al Proyecto en sus debates en la Cámara de Representantes

Los ponentes ante la Comisión Sexta, Alonso Acosta Ossio y Héctor Faber Giraldo Castaño, introdujeron las siguientes modificaciones al proyecto de ley en trámite:

a) Que las adjudicaciones de nuevas concesiones se hará por licitación pública. Los ponentes justifican esta propuesta con ejemplos demostrativos de que este mecanismo, según ellos maximiza los ingresos del Estado y citan los casos de Acerías Paz del Río, donde gracias a la subasta el precio se subió un 153%; Granbanco, Granahorrar, Ecogás, Megabanco, Ecopetrol, entre ot ros.

b) Se crea el canal de la Rama Judicial, a financiar por el presupuesto de esta rama, el Fondo de Comunicaciones y la CNTV. Se indica además que el Canal del Congreso de la República, accederá a recursos de este órgano legislativo y del Fondo de Comunicaciones y la CNTV.

c) En esta ponencia se propone derogar el artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y el artículo 17 de la Ley 182 de 1995.

d) Se introdujo un artículo con el numeral 4 que no se encontraba en el proyecto inicial ni en el pliego de modificaciones, relativo a las facultades del operador público, donde se contempla la posibilidad de contratar la administración, operación o ejecución de las actividades relacionadas con la operación de la red pública, bajo las normas del derecho privado, así como la posibilidad de que este operador público pueda, con participación de capital oficial o privado, entrar a formar parte de otras sociedades, con objetivos similares, conexos o complementarios. De igual manera, contempla este artículo, la inclusión dentro del objeto de la RTVC la capacidad de producir o coproducir directa o indirectamente y sus productos audiovisuales podrán tener distribución comercial, pudiendo prestar todos los servicios que se deriven de la implementación de las nuevas tecnologías.

Como ponentes ante la Cámara de Representantes, Alonso Acosta Ossio, Héctor Faber Giraldo Castaño, Pedro Obando Ordóñez y Jaime de Jesús Restrepo Cuartas, propusieron las siguientes modificaciones:

a) Precisión en el artículo 2º Operación de la Red Pública, que el operador ejercerá su administración, operación y mantenimiento, directamente o a través de terceros.

b) Agregaron que RTVC realizará convenios con los canales universitarios para su fortalecimiento.

c) Agregaron el artículo que otorga la responsabilidad del pago de todas las obligaciones pensionales de los ex trabajadores de Inravisión, al gobierno nacional y lo autorizan para efectuar las adiciones y traslados requeridos para tal fin.

Las principales modificaciones introducidas a través de proposiciones en el debate de plenaria de la Cámara de Representantes, se dirigen a:

a) En el artículo 1º se cambia destinación exclusiva de los recursos del FDTV a la financiación de la Televisión Pública, por la expresión ¿prioritariamente¿;

b) En el artículo 4º. De Facultades se agregó un parágrafo ¿Las facultades de los anteriores literales se aplicarán también para la producción, emisión y comercialización de programación educativa, cultural e institucional, siendo el Estado el socio mayoritario.

1.3. Pronunciamientos durante los debates en Cámara de Representantes

a) La Alcaldía de Bogotá y el Canal Capital solicitan una mejor distribución de los recursos del FDTV, mejorando los aportes a la Televisión Regional; toda vez que los ingresos del operador RTVC, aumentarán significativamente con las nuevas fuentes que considera el proyecto de ley.

b) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opone a que sea el gobierno nacional quien financie el pasivo pensional de Inravisión, alegando no estar considerando dicho monto que excede los $300.000 millones, en el Marco Fiscal de la nación.

1.4. El proyecto de ley para debate en la Comisión Sexta del Senado de la República

El proyecto de ley propuesto para debate en la Comisión Sexta del Senado de la República, consta de 12 artículos, a saber:

Artículo 1º. Sobre las fuentes y usos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión, precisando que los recursos se invertirán prioritariamente, en el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión y en la programación cultural de radio y televisión a cargo del Estado.

Artículo 2º. Operación de la República. Establece el objeto del operador público y la posibilidad de concurrencia, en condiciones de mercado, de los operadores públicos y privados de los servicios de comunicaciones, a la red pública.

Artículo 3º. De la Programación a cargo del Estado. Establece unas competencias de la RTVC y los convenios con los canales universitarios para su fortalecimiento.

Artículo 4º. Facultades del operador público, con el texto comentado en el capítulo anterior.

Artículo 5º. Describe el patrimonio de la RTVC, recalcando que los recursos que por cualquier concepto reciba de la CNTV deberán ser expeditos y su giro no podrá condicionarse a la verificación de requisitos especiales que impidan el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas al operador público.

Artículo 6º. Comercialización de la Señal Colombia. La posibilidad de que la RTVC comercialice hasta un 30% de la Programación Anual.

Artículo 7º. Ingresos para el Fortalecimiento de la Televisión Pública. Establece el ingreso, procedente del 10% de los presupuestos publicitarios de comunicación, promoción y divulgación anuales de las entidades nacionales, los organismos descentralizados del nivel nacional y de todas las entidades territoriales, para el fortalecimiento de los operadores públicos en una proporción de 7 puntos porcentuales para la RTVC y 3 puntos porcentuales para distribuirlo equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión.

Artículo 8º. Exención para los operadores públicos del impuesto sobre la renta y complementarios.

Artículo 9º. Sobre la adjudicación de las nuevas concesiones de televisión.

Artículo 10. Se eliminó la creación del Canal de la Rama Judicial.

Artículo 11. Reconocimiento y pago por parte del gobierno nacional del pasivo prestacional de Inravisión.

Artículo ¿nuevo¿: El canal del Congreso accederá a los recursos del presupuesto nacional y demás recursos de la CNTV.

Artículo ¿nuevo¿. La CNTV y el Ministerio de TIC, implementarán un plan especial dirigido a garantizar una prestación eficiente del servicio de televisión pública en los departamentos de que trata el artículo 309 de la Carta Política.

Artículo 12. Derogato rias. Se derogan los incisos segundo, cuarto y quinto del artículo 13. De la Ley 335 de 1996; el artículo 17 de la Ley 182 de 1995 y todas las normas contrarias a la ley.

II. CONSIDERACIONES

2.1. La necesidad de fortalecimiento financiero de la Televisión Pública

Comparten los ponentes de esta iniciativa, el objetivo del Proyecto de ley, orientado a fortalecer la televisión pública en Colombia, buscando mejorar sus fuentes de financiamiento, las cuales son cada vez más limitadas, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos fundamentales. Consideran igualmente indispensable, mejorar de manera significativa el monto de estas fuentes, así como incluyendo otras adicionales que permitan obtener los recursos para que la televisión pública pueda modernizarse, tanto en su infraestructura como en su contenido.

Los estudios realizados por la RTVC1[1][1] revelan que 87% de los transmisores tienen más de 10 años de antigüedad; el 23% de la Red Primaria se encuentra en condiciones normales de operación y el 63% de la Red Secundaria está actualmente en servicio. Las inversiones requeridas para la red nacional análoga y digital superan los $255 mil millones ($196 mil millones en valor presente neto). Bajo el modelo de gestión actual se estima que la operación de la red generaría un déficit superior a $500 mil millones, situación altamente preocupante que pone en peligro la subsistencia misma de la televisión pública.

Con el fin de ilustrar la evolución de las fuentes de financiamiento, así como los usos que se han dado a los recursos que ingresan a la Comisión Nacional de Televisión, se presenta a continuación, la información actualizada de estos flujos de recursos, a fin de poder determinar su comportamiento y expectativas para cubrir las necesidades de desarrollo de la televisión pública en Colombia.

Se evidencia lo varias veces comentado, que el 70% de los ingresos de la CNTV van para la Unidad de Dirección General y el 30% restante al FDTV. Tomando los ingresos a precios constantes, de 1996 a 2008, se obtiene la participación por fuentes de la UDG que muestra el gráfico número 1; donde constituyen los rubros más importantes de esta cuenta, las concesiones, la cesión de espacios y los rendimientos financieros y otros ingresos. En el año 2008, los ingresos más importantes a la cuenta de la UDG corresponden a otros ingresos y rendimientos financieros, y en menor medida, las concesiones, la cesión de espacios y frecuencias. Muy seguramente, en 2009, ingresará un monto considerable a esta cuenta, producto de la concesión de tercer canal, recursos que consideramos, deben revertirse en el fortalecimiento de la televisión pública.

Por el lado del FDTV, el gráfico número 2 presenta la importancia de las fuentes que han concurrido durante ese período. La compensación de la Televisión Cableada y Satelital, aporta más del 70% del recaudo de esta cuenta; mientras que la compensación de la televisión abierta el 13.6%.



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Analizando el comportamiento histórico de las fuentes de financiamiento del FDTV se detecta que los rubros más estables y que presentan un incremento constante, además de significar el 80% de los ingresos de este fondo, son las compensaciones de la Televisión cableada y satelital, quienes concurren con el 10% de sus ingresos brutos, pero que como veremos más adelante, sus operadores han sido reiterativos en manifestar la inviabilidad de su operación y la imposibilidad de mantener este aporte.

Por el lado de los gastos, se observa en el cuadro número 2, su ejecución a precios constantes de 2008, durante el período 1996-2008.

A la UDG de la CNTV, ingresaron $1.3 billones de 2008 durante la serie indicada. En el año 2008 esta cuenta ingresaron $61 mil millones de los cuales se destinaron $25 mil millones al pago de personal de la CNTV, $36 mil millones, al pago de las mesadas pensionales de Inravisión.

La distribución de los recursos del FDTV, durante la serie indicada, ha sido en porcentajes muy variables entre el operador público y los operadores regionales; sin embargo, desde el año 2005, estos se han distribuido en un porcentaje que oscila entre el 82% y el 66% para el operador público nacional, y entre el 18% y el 26% para los operadores públicos regionales. Si se toma el promedio histórico de los 13 años de la serie, a precios constantes de 2008, resulta que se ha destinado un 75.2% para el operador nacional y un 23.2% para los regionales, pero con grandes variaciones entre los años. Del 76.2% anteriormente mencionado, 45.8 puntos corresponden a producción, 25.5 puntos a infraestructura, 2.1 punto al satélite, 3.2 al funcionamiento de RTVC, el cual en 2008, ascendió a $7.103 millones. Del 23.2% de la televisión regional, 11.1 puntos corresponden a producción y 12.1 puntos a infraestructura.

En valores absolutos se tiene que en 2008 ingresaron $90 mil millones al Fondo, de los cuales, correspondieron $60 millones al operador público nacional y este destinó $30 mil millones a infraestructura, $19 mil millones a producción, $3 mil millones al satélite y $7 mil millones a funcionamiento.

En cuanto a los regionales, estos recibieron en 2008, $23 mil millones y destinaron $16 mil millones a producc ión y $6.7 mil millones a infraestructura.

En este mismo año la CNTV manejó $8 mil millones del Fondo, seguramente en proyectos de inversión.

Como se desprende del análisis de la información, la UDG de la CNTV, depende cada vez más de los denominados ¿otros ingresos¿ y de los rendimientos financieros; y el Fondo por su parte, depende en gran medida de la compensación de la televisión cableada y satelital, que según los estudios presentados, no es viable si se le mantiene el 10% de compensación, sobre el total de sus ingresos brutos.

Es entonces fundamental, diversificar las fuentes de financiamiento de la televisión pública por una parte, y por la otra, minimizar los gastos en que incurre la CNTV para su funcionamiento, a fin de liberar recursos para la inversión, sobre todo en la modernización de su infraestructura para encarar con éxito el reto de la televisión digital.
CNTV EJECUCION PRESUPUESTAL DE INGRESOS 1996-2008 MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 2008
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CNTV EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE GASTOS 1996-2008 MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 2008
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2.2. La televisión Pública en Colombia

La cobertura de la televisión en Colombia, se presenta en el gráfico siguiente:



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Como se desprende del gráfico anterior, la cobertura de la televisión pública en Colombia aún no es plena, lo cual debe ser una meta fundamental de la política de desarrollo de las comunicaciones en el país; por tal razón, sigue estando pendient e el objetivo de llevar este servicio a más de 4 millones de habitantes que también ven reducidas sus posibilidades de acceso al conocimiento. De otra parte, según entrevistas realizadas con la CNTV, la cobertura podría ser menor, dado que permanecen algunas estaciones dañadas y no se tiene claridad respecto a la confiabilidad para estimar la cobertura de la televisión pública.

A nivel de audiencia, la Encuesta de Televisión realizada por el DANE, y contratada por la Comisión Nacional de Televisión en el año 2009, evidencia una audiencia total nacional del 3.7%. En específico, Señal Colombia aparece con una audiencia del 6% y los canales regionales, con niveles de audiencia que no pasan del 4%, siendo la más alta la de Teleantioquia, con el 3.9 % a nivel nacional.

En el área rural, refleja la misma encuesta, que la audiencia de Señal Colombia mejora, alcanzando el 8%.

En el estudio a nivel de regiones se resalta la importancia de los canales regionales en la audiencia que determinó la encuesta. En Medellín, Teleantioquia alcanza el 31.5%; en Barranquilla, Telecaribe el 9.4%; en Bogotá, el Canal Capital, el 5.1%; y en Manizales, Telecafé, el 10.9%. También a nivel de ciertas ciudades, mejora la audiencia de Señal Colombia: En Neiva es del 13.1%; Pasto 15.6%; Ibagué 8.2%; Cali 7.8%;

En general, la audiencia de la televisión pública debe mejorar a nivel nacional y a nivel regional, siendo este un reto importante junto con la universalización de su cobertura.



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2.3 La necesidad de avanzar en la legislación de los servicios de Telecomunicaciones

El Congreso de la República aprobó recientemente la ley de TIC que busca avanzar en la definición del marco legal para las tecnologías de la información y las comunicaciones, que han evolucionado de manera sorprendente en los últimos años, y que permiten vislumbrar grandes transformaciones que se reflejarán en todos los sectores de las actividades humanas. Esta ley, sin embargo, no contempló el sector de la televisión, el cual en un escenario de convergencia es indispensable tener en cuenta, pues en la actualidad, es cada vez más difícil analizar los servicios y mercados de manera independiente.

La Carta Política de 1991, definió claramente la competencia en la Administración del Espectro Electromagnético, así como el control de los contenidos de televisión en cabeza de un organismo autónomo que dio origen a la creación y puesta en marcha de la Comisión Nacional de Televisión.

Sin entrar a contrariar el mandato constitucional, ni a debatir la jurisprudencia existente en torno a este tema, se considera de fundamental importancia, dar precisión al marco legal del sector de la televisión, incluyendo aquellos servicios, ahora convergentes, que la Carta Política no tuvo en cuenta en 1991.

Con la promulgación de la ley de TIC es aún más evidente este vacío y la necesidad de ajustar el marco normativo a las necesidades dinámicas del sector de las comunicaciones.

Es por esta razón que los ponentes consideran prioritario abordar este tema y oportuno el momento para incluirlo en el proyecto de ley que surtirá su primer debate en la Comisión Sexta del Senado de la República, orientada precisamente a modificar, parte del marco legal vigente, contenido en las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y 680 de 2001.

Para permitir un desarrollo expedito y sin tropiezos jurídicos de la regulación de las telecomunicaciones y en especial de la televisión, se definen los siguientes frentes:

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Los apartes a incluir en este proyecto de ley, parten por definir, de manera clara, que será la Comisión de Regulación de las Telecomunicaciones, la entidad competente para regular las redes o infraestructura de acceso y de transporte de los servicios de telecomunicaciones. La competencia incluye la regulación de los aspectos de interconexión y cargos de acceso; definición de mercados relevantes; defensa de los usuarios; régimen tarifario; y, todos los demás asuntos que no hayan sido encargados expresamente a otra entidad u órgano del Estado.

Reserva para la Comisión Nacional de Televisión el ejercicio exclusivo de la competenci a de intervención en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, acorde con los artículos 76 y 77 de nuestra Carta Política, siendo la encargada de regular el servicio público de televisión, cuando se utilice el espectro electromagnético. Corresponderá a la Comisión Nacional de Televisión, de forma exclusiva, la regulación de los contenidos audiovisuales de comunicaciones a los que hace referencia el proyecto de ley.

Entre los principales impactos de la apertura de la regulación de la televisión, se encuentran:

¿ Eliminar asimetrías y garantizar un trato equivalente a todas las plataformas o redes de telecomunicaciones.

¿ Otorgar seguridad jurídica para la inversión que demanda el despliegue de nuevas tecnologías y redes de nueva generación.

¿ No implica una reducción ni un cambio en el manejo de los recursos del FDTV.

2.4. El reto de Optimizar la estructura y la gestión de la Comisión

Respondiendo a una necesidad sentida de todos los estamentos del sector de la televisión, en esta ponencia se incluye la conformación de una nueva estructura organizacional para la Comisión Nacional de Televisión. El objetivo es darle operatividad a la entidad, actualmente caracterizada por una lentitud en las decisiones y por un esquema operativo contrario a todos los postulados de la Administración Pública, donde todas las decisiones macro y micro, pasan por los despachos de los 5 Comisionados, diluyendo las responsabilidades y lentificando los procesos.



2.5. Televisión Regional, Local y Comunitaria sin Ánimo de Lucro

Comprendiendo que la Televisión Regional corresponde a la televisión pública, al igual que la televisión Local y la Comunitaria sin Ánimo de Lucro, atendiendo a sus fines y principios, la ponencia también incluye algunos aspectos generales que buscan su fortalecimiento.



2.6. Televisión por Suscripción

Habiendo conocido el modelo elaborado por la firma AFIANZA sobre el negocio de la televisión por suscripción, se concluye que este no es viable, con el aporte del 10% sobre los ingresos brutos con el cual debe contribuir al Fondo de Desarrollo de la Televisión.

Dentro del proceso de concertación con estos actores, se determinó la posibilidad en el mediano plazo, de rebajar, a través de un proceso gradual esta contribución, con lo cual podría lograrse una expansión en el mercado que contribuyera a que el efecto financiero de esta rebaja sobre el FDTV, fuera mínima. Ello además aunado a la necesidad de acabar con el subreporte, y con todas aquellas estrategias de mercadeo que se desarrollan en la búsqueda de disminuir los ingresos brutos de la televisión por suscripción y evadir el pago al fondo.

De otra parte, se reconoce una competencia entre los operadores de la televisión por suscripción y la televisión comunitaria sin ánimo de lucro. Se enfatiza que las distorsiones de este mercado, han venido impulsadas por el regulador quién no ha fijado reglas claras para que ambos mercados se dirijan solamente hacia su población objetivo. Argumentan las comunidades que los cableoperadores irrumpen sus mercados con tarifas muy por debajo de las existentes en el mercado, con el único fin de quitarles a sus afiliados; por su parte, los cableoperadores, se quejan de tener que bajar a niveles irrisorios sus tarifas para extender su mercado ¿ante la competencia desleal¿ de la televisión comunitaria, quien tiene contribuciones y costos de operación más bajos.

De otra parte, analizando las tarifas de Internet que ofrecen los operadores, que también ofrecen el servicio de televisión por suscripción, estas no han bajado, con lo cual tampoco se contribuye al cierre de la brecha digital; es reconocido que tales tarifas se incrementan para soportar el desbalance que presenta el negocio de la televisión.

Se incluye por lo tanto, en el proyecto de ley, algunas disposiciones orientadas a buscar la solución de esta problemática en el mercado de la televisión por suscripción, conscientes de que el regulador debe jugar un papel protagónico en la fijación de reglas claras, que den seguridad a los operadores de ambos sistemas y permitan el desarrollo transparente de los mercados.




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