G rc-131-2003 contraloría general de la república. Despacho del Contralor General



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G-


RC-131-2003
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Despacho del Contralor General. San José, a las ocho horas del seis de marzo de dos mil tres.------------------------------------------------------

Recurso de apelación interpuesto por SERVICIOS DE LOGÍSTICA SEGURA SOCIEDAD ANÓNIMA, SELOSA S.A , en contra del acto de readjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA 7042-T, promovida por el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, para contratar el servicio de aseo y limpieza de centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlace de la región Brunca, recaído a favor de MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMÉRICA S.A, por un monto de ¢44.400.000 anual.-------------------------


RESULTANDO


I.- La empresa SELOSA S.A presentó recurso de apelación en contra del acto de readjudicación de la referida licitación, indicando, entre otras cosas, lo siguiente: 1) Sobre el cronograma de trabajo: Que la empresa Mutiasa, según consta a folio 384 del expediente, presentó una fotocopia del cronograma del cartel y, este cronograma es omiso en información, respecto a la cantidad de recursos a asignar en las repetidoras de las zonas 01 y 02 de la Región Brunca, por lo que dicha empresa omite lo solicitado en la información técnica del cartel, no realizando la respectiva asignación de recursos humanos y el orden cronológico que se requiere para realizar tal labor. Señala que la adjudicataria se limitó a indicar que entendían y aceptaban lo referente al capítulo III de Especificaciones Técnicas, punto 4, incisos 4.1, 4.2 y 4.3, pero no presentó tal y como lo indicó, el cronograma propuesto. Además, indica el recurrente que la adjudicataria no realizó una asignación en cronograma de las localidades de los recursos necesarios para efectuar la labor solicitada. Agrega que, en el punto 5, correspondiente a las especificaciones operativas el cartel, reitera nuevamente la obligación de presentar el cronograma y la adjudicataria incumple, ya que manifiesta que entiende y acepta, pero omite la información, por lo que se desconoce la oferta que realiza sobre las repetidoras que no se encuentran incluidas en el cronograma. Destaca que al no incluirse dentro del cronograma el aseo y mantenimiento de las repetidoras, indicando día y hora de los trabajos a realizar, no se encuentra obligado a realizarlos, ya que no lo indicaron en la oferta, lo que implica la parcialidad del requerimiento solicitado. Señala que una situación similar ocurrió con la empresa el Mundo de Limpieza, en la misma licitación, la cual realizó una oferta parcial al indicar una cantidad menor de horas, por lo cual se le dio la razón a la recurrente. 2) Sobre incumplimientos al cartel: Que la empresa adjudicataria incumplió el punto 3.14 relacionado con el formato de presentación; el 6.4 referente al desglose de los costos de las variables que intervienen en la oferta, siendo el presupuesto un requisito de cumplimiento obligatorio diferente al desglose de la composición porcentual de la oferta; el 6.5 en cuanto al costo unitario por localidad. 3) Sobre el precio ruinoso: Que el costo de mano de obra indicado por Mutiasa S.A no cubre los costos de mano de obra mínimos para que esa empresa pueda operar, lo que hace presumir el incumplimiento, lo anterior debido a que lo ofertado no se ampara a lo solicitado en el cartel ya que se ofrece un servicio que no incluye la totalidad del requerimiento. Señala que la adjudicación se fundamentó sólo en la oferta que ocupó el primer lugar, sin realizar un estudio de costos que demuestre que los precios cotizados por la adjudicataria son remunerativos y presenta el recurrente un estudio de costos elaborado por un profesional en la materia el cual adjunta. Solicita, entre otras cosas, se declare con lugar el recurso. Aporta prueba documental. ----------------------------------------------------

II.- Mediante auto de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de las diez horas con treinta y un minutos del veintitrés de enero de dos mil tres, se confirió audiencia inicial a la Administración licitante y a la adjudicataria, con el objeto de que manifestaran por escrito lo que a bien tuvieran con respecto a las alegaciones de la apelante y para que ofrecieran las pruebas que consideraran oportunas.------------------------------------------------------------------------------------------------------------

III.- En el plazo conferido, la Administración contestó la audiencia inicial y, en lo que interesa, alegó: 1) Sobre el cronograma de trabajo: Que la firma adjudicataria cumple con el cronograma de trabajo que es homólogo al del cartel y, considera que el personal, conforme se solicitó en el cronograma, es suficiente para cubrir el servicio que adicionalmente requieren las repetidoras dado que el cronograma establece los días de trabajo como lunes, miércoles y viernes, quedando disponibles martes y jueves para que se disponga del personal y se desplace a la zona que corresponda por cada repetidora. 2) Sobre incumplimientos al cartel: Que los aspectos señalados en el punto 4.2 del recuso los considera la Administración como insustanciales, que no constituyen motivo para descalificar una oferta. 3) Sobre el precio ruinoso: Que el recurrente según nota suscrita por la Licda. Kattia Marín hace una serie de valoraciones en materia de salarios que son inconsistentes con las estimaciones hechas por la empresa SELOSA S.A y, agrega, que no es consistente ni lógico presumir un número de personal determinado en la oferta y modificarlos arbitrariamente en un análisis de costos contrario al propuesto en la oferta original. Considera que el precio es remunerativo. Solicita rechazar el recurso.----------------------------------------------------------

IV.- En el plazo conferido la adjudicataria contestó la audiencia inicial y en lo que interesa alegó: 1) Sobre el cronograma de trabajo: Que el hecho de que SELOSA haya decidido modificar por su cuenta el cronograma establecido no puede significar que la adjudicataria, por haber respetado el que contiene el cartel, haya incumplido el pliego o haya omitido cotizar alguno de los sitios, que según el criterio de Selosa debía consignarse en otro lugar, sea, en una ubicación diferente a la que contiene el cronograma de la adjudicataria, ya que eso responde a una decisión de carácter empresarial. Agrega que su oferta incluye todos y cada uno de los servicios requeridos y, en el caso de las estaciones repetidoras, en la oferta se señala que aceptan las estipulaciones del cartel, que indica que estas deben visitarse cuando menos una vez quincenalmente, obligación que está considerada en la cotización. 2) Sobre incumplimientos al cartel: Que en cuanto al desglose de costos y el detalle del costo unitario por localidad se trata de cuestiones subsanables, no sustanciales para la Administración al momento de valorar las ofertas. 3) Sobre el precio ruinoso: Que el precio de la adjudicataria es competitivo y remunerativo y, añade que el estudio de costos de la apelante reproduce la estructura de costos propia de la empresa recurrente, según su organización y estrategia de trabajo, que no tiene porqué ser idéntica a la de la adjudicataria. Solicita rechazar la apelación interpuesta. ---------------------------------------------------------------------------------------------

V.- Mediante auto de las once horas del doce de febrero de dos mil tres, oficio GJ-101-2003, la División de Asesoría y Gestión Jurídica solicitó criterio técnico al Área de Servicios Públicos Remunerados de la Contraloría General de la República, la cual rindió el dictamen mediante oficio APR-051 de 21 de febrero de 2003, que fue puesto en conocimiento de todas las partes mediante audiencia especial de las nueve horas del veinticinco de febrero de dos mil tres. La audiencia fue atendida por las partes en el plazo conferido.------------------------------------------------------------------

VI.- Mediante auto de las nueve horas del veinticinco de febrero de dos mil tres, la División de Asesoría y Gestión Jurídica confirió audiencia final a las partes, con el objeto de que realizaran sus conclusiones en relación con los aspectos debatidos, audiencia que fue contestada por las partes, en escritos agregados al expediente de la apelación.--------------------------------------------------------------

VII.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.----------------------------------

CONSIDERANDO


I– 1) La acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra del Reglamento Orgánico de la Contraloría General de la República fue resuelta mediante Voto número 7581-2002 de las catorce horas con treinta y cuatro minutos del treinta y uno de julio de dos mil dos. 2) La Sala Constitucional rechazó el recurso por falta de legitimación del accionante, por lo que hasta tanto no se disponga lo contrario, el Despacho del Contralor General seguirá conociendo la resolución de los recursos de objeción y de apelación contra los actos de adjudicación que agoten la vía administrativa. 3) Consecuentemente, el presente acto se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 1, 3, 34, 37 y 38 de la Ley General de la Administración Pública, así como de acuerdo con lo señalado en el oficio GJ-157-2003 del seis de marzo de dos mil tres, suscrito por los licenciados Manuel Martínez Sequeira, Jesús Mora Calderón y Silvia Chanto Castro, Gerente de División el primero y, Gerentes Asociados los restantes, todos de la División de Asesoría y Gestión Jurídica, en el cual recomiendan declarar sin lugar el recurso presentado.----------------------------------------------------------------------------------------------------------

II.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución de este asunto se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que la Administración promovió la Licitación Pública 7042-T para la adquisición de servicio de aseo y limpieza de centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlace en la Región Brunca (Zonas 1 y 2). (Ver folios D-1 y siguientes del expediente de la apelación), 2) Que participaron en el concurso Mundo de Limpieza S.A, Multinegocios Internacionales América S. A y SELOSA S.A. (Ver folio 460 del expediente administrativo), 3) Que el acto de readjudicación recayó a favor de Multinegocios Internacionales América S.A por un monto anual de ¢44.400.000. (Ver folio D-3 del expediente de la apelación), 4) Que de acuerdo con el análisis de las ofertas formulado para el acto de readjudicación, la oferta de Mundo de Limpieza S.A se consideró que incumple con la presentación del cronograma de trabajo solicitado en el cartel, esto según resolución No. 584-02 de la Contraloría General; SELOSA S.A obtuvo una calificación de 86.18% y Multinegocios Internacionales América S.A (MUTIASA) consiguió una calificación de 100%. (Ver folio 556 del expediente de la licitación), 5) Que el cartel del concurso entre otras cosas dispuso: “6.4 Toda oferta deberá presentar el presupuesto desglosado de los costos de todas las variables que intervinieron en la oferta [...] Este presupuesto es un requisito de cumplimiento obligatorio y es diferente al desglose de la composición porcentual de la oferta. [...] INFORMACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA [...] A) TECNICA: la información pertinente al ofrecimiento del servicio descripción de rutas de trabajo, horarios de las visitas, descripción detallada de los servicios, con la respectiva asignación de recursos humanos (número de personas y horas de servicio por cada localidad) y materiales según corresponda por zona, que satisfaga un orden cronológico y las capacidades para enfrentar las tareas según corresponda por zona, que satisfaga un orden cronológico y las capacidades para enfrentar las tareas según los requerimientos del cartel. La oferta debe de especificar toda esta información de manera amplia y completa, conforme al cronograma de visitas de este cartel. [...] SISTEMA DE VALORACIÓN Y COMPARACIÓN [...]A- Precio 50, B- Experiencia y referencias 30 C- Equipo de trabajo 20 [...] GENERALIDADES DEL REQUERIMIENTO 2.1 Por medio de este concurso, se solicitan servicios de limpieza para las instalaciones físicas que ocupan las centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlaces pertenecientes al Sistema Nacional de Telecomunicaciones. [...] A. AREAS EXTERNAS: [...] A. 3 Repetidoras 1. Limpieza del equipo expuesto, tanques de agua, tanques de combustible, etc. 2 Limpieza y chapea de zonas verdes, árboles, arbustos, y recolección de todo tipo de basura y desechos. 1 Limpieza de paredes, cielos, vitrales. 2 Recolección de todo tipo de desecho, basura, etc. 5. Otra labores afines. [...] REQUERIMIENTO DE VISITAS [...] 4.3 Casetas de radio enlace, repetidoras y casetas celulares: a) Son aquellas donde no permanece personal, deberán ser visitadas una vez quincenalmente como mínimo; esta visita puede ser según la localidad semanalmente y en donde se indique se podrá dar el servicio una vez por mes. Todo dentro del horario de lunes a viernes entre las 7:00 y las 17:00 horas (Ver y cumplir cronograma del cartel). Todas las visitas deben ser programadas en un cronograma de visitas donde se indique la localidad, el día de la visita durante la semana, la cantidad de personas asignadas para esa localidad, la duración del servicio propuesto cumpliendo como mínimo, la visita del supervisor y la asignación del servicio a brindar. Para tal efecto se deberá respetar y presentar el cronograma según lo propuesto en este cartel y estos requerimientos. Esto es un requisito de cumplimiento obligatorio y excluyente. Las localidades que no tengan asignación en cronograma de este cartel deberán indicarse al igual que las demás localidades su servicio, según las actividades que correspondan. [...] CRONOLOGÍA DEL CONTRATO 20.1 Forma parte de este cartel el cronograma de trabajo que deberá cumplir sin excepción el contratista, donde se indica la localidad, descripción de la instalación, jornada de trabajo por localidad, cantidad de personas que darán el servicio en esa localidad, cantidad de visitas semanales por localidad, día del servicio, horario del servicio, sugerencia sobre el vehículo a emplear, regularidad de la visita del inspector, servicio de agua para ser contemplado en la oferta, e indicación de la dificultad de acceso. 20.2 Este cronograma define la regularidad y jornadas de trabajo que se debe cumplir de forma continua. Adicionalmente deberá indicarse la asignación del servicio a brindar por localidad según las actividades A y B de este cartel, así como una amplia descripción del método de trabajo. En todos los casos deberá de respetarse el cronograma que forma parte de este cartel (adjunto)”. En el cronograma adjunto al cartel se consigna: “NOTA: TODAS LAS REPETIDORAS SE LES DARÁ MANTENIMIENTO UNA VEZ POR MES, EL CONTRATISTA PONDRÁ DÍA Y HORA DE LA VISITA. EN NINGUNA REPETIDORA HAY SERVISIO (SIC) DE AGUA, POR LO TANTO EL CONTRATISTA CUBRIRÁ EL ACARREO DE LA MISMA” (Ver cartel en el expediente de la licitación), 5) Que en la oferta de la firma reajudicataria se indica: “1.2 Las áreas a limpiar corresponden a las instalaciones físicas integrales de las centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlaces en la Región. [....] A.3 Repetidoras 1. Limpieza del equipo expuesto, tanques de agua, tanques de combustible, etc. 2 Limpieza y chapea de zonas verdes, árboles, arbustos, y recolección de todo tipo de basura y desechos. 1 Limpieza de paredes, cielos, vitrales. 2 Recolección de todo tipo de desecho, basura, etc. 5. Otra labores afines. En el cronograma que aporta presenta las misma notas del cronograma adjunto al cartel respecto a que las repetidoras se les dará mantenimiento una vez por mes y, además, presenta un desglose del precio con indicación de la mano de obra, gastos administrativos, insumos y utilidad. (Ver oferta a folios 283 y siguientes del expediente de la licitación), 6) Que la División de Asesoría y Gestión Jurídica solicitó al Área de Servicios Públicos Remunerados de la Contraloría General criterio técnico a fin de establecer si de conformidad con lo indicado en la oferta de la readjudicataria y, lo señalado en el cartel, existe precio ruinoso, como lo expone el recurrente. (Ver folios E-1 y E-2 del expediente de la apelación), 7) Que el Área de Servicios Remunerados de la Contraloría General en oficio APR-051 de 21 de febrero de 2003 concluye que: “... se tiene que el precio cotizado por la Empresa Multinegocios Internacionales América S.A., de acuerdo a la legislación laboral vigente, no resulta ruinoso, dado que la utilidad bruta es positiva./ No obstante, es importante aclarar que el modelo no incorporó los posibles costos que implica las labores de aseo y limpieza en las 30 estaciones repetidoras incluidas en el cartel de la Licitación Pública No. 7042-T, en vista de que habiéndose examinado dicho cartel y la demás documentación contenida en el expediente administrativo de la licitación de marras, no consta el número de horas fijado por el Instituto Costarricense de Electricidad para la realización de esas labores./ Dada la misma estructura de costos, y suponiendo que se brinda limpieza por una hora semanal a cada estación repetidora, se tendrían que sumar 360 horas anuales más, en cuyo caso los costos se incrementan en ¢210.000,00 aproximadamente. No obstante, la utilidad siempre resulta positiva.” (Ver folios E-3 y siguientes del expediente de la apelación).---------------------------

III.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN: El Reglamento General de Contratación Administrativa (RGCA) en su artículo 91.2 dispone que podrá interponer el recurso de apelación cualquier parte que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo. En el caso concreto, se tiene que la firma recurrente, una vez hecho el análisis necesario para recomendar la readjudicación del negocio, obtuvo un segundo lugar (hecho probado 4) y, que de prosperar el recurso, podría eventualmente resultar adjudicataria, por lo que cuenta con el interés legítimo para interponer la gestión recursiva.-

IV.- SOBRE EL FONDO: 1) Sobre el cronograma de trabajo: La recurrente alegó que en el cronograma de trabajo no se incluyeron las repetidoras, a las cuales se debía asignar personal, recursos y tiempo, lo que lleva a que se haya presentado una oferta parcial, porque no se incluye la totalidad del servicio requerido. La Administración contestó que la readjudicataria cumple con el requerimiento del cartel, además de que estima que el personal, conforme se solicitó en el cronograma es suficiente para cubrir el servicio que requieren las repetidoras, dado que el cronograma del cartel establece los días de trabajo, quedando disponibles martes y jueves para que se disponga del personal y se desplace sobre la zona que corresponda a cada repetidora. La adjudicataria se refirió al punto y señala que su oferta es completa e incluye todos y cada uno de los servicios requeridos y, en punto a las estaciones repetidoras, expresa que su oferta es clara al señalar que acepta las estipulaciones del cartel que indica que éstas deben visitarse al menos una vez quincenalmente, obligación que está considerada en la cotización. Criterio para resolver: El pliego de condiciones dispuso que el concurso se promovía para contratar servicios de limpieza en las instalaciones que ocupan las centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlaces y en el cronograma también estableció el requerimiento de visitas para las repetidoras de una vez al mes (hecho probado 4). La firma adjudicada en su oferta es clara al manifestar que las áreas a limpiar corresponden a las instalaciones de las centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlaces; transcribe el detalle general de las actividades a realizar en las repetidoras y, en los cronograma que aporta, presenta las misma notas del cronograma adjunto al cartel respecto a que las repetidoras se les dará mantenimiento una vez por mes. (hecho probado 5). Tomando en consideración lo indicado en el cartel y, lo consignado en la oferta en punto a las repetidoras, no se llega a concluir que la empresa adjudicataria fuera omisa en ese aspecto, tal y como lo afirma el recurrente, toda vez que existe una manifestación expresa en la oferta donde las áreas referentes a repetidoras están comprendidas. Si bien es cierto que el pliego cartelario dispuso en cuanto a la información técnica que se tenía que dar una descripción detallada de los servicios con la asignación de recursos humanos y materiales según corresponda por zona, en el mismo punto 8.1 de las condiciones generales se consigna: “La oferta debe de especificar toda esta información de manera amplia y completa, conforme al cronograma de visitas de este cartel.” (hecho probado 4). La referencia que hace esta cláusula al cronograma de visitas del cartel genera confusión ya que por un lado se pide una descripción detallada de los servicios, pero por otro lado, se hace alusión al cronograma, donde en cuanto a las repetidoras se hace referencia mediante nota inserta en tal documento. Por otro lado, sobre lo indicado en el aparte 4 “Requerimiento de Visitas”, el cartel señala que: “Las localidades que no tengan asignación en cronograma de este cartel deberán indicarse al igual que las demás localidades, su servicio, según las actividades que correspondan”. (hecho probado 4). Al respecto, en cuanto a las repetidoras y, en punto a las visitas, el cronograma dispone que a éstas se les dará mantenimiento una vez por mes, aspecto que así fue indicado en la oferta de la readjudicataria (hecho probado 5), por lo que no puede afirmarse que exista un incumplimiento grave, aunque debe reconocerse que la redacción de la cláusula no resulta ser la más precisa, ya que no se logra determinar con claridad qué debe entenderse por “localidades que no tengan asignación en cronograma”, por lo que, amén de lo indicado antes, para resolver este punto en cuestión se impone aplicar el principio de eficiencia contemplado en el numeral 4 de la Ley de Contratación Administrativa que dispone que debe prevalecer el contenido sobre la forma y que las actuaciones de las partes se interpretarán de forma que favorezca su conservación y facilite adoptar la decisión final. Así las cosas, se considera que la oferta de MUTIASA cumple por cuanto las normas cartelarias presentan confusión (incluida la 5.2 página 30 del cartel) y en la plica de la readjudicataria quedó consignado el servicio a prestar en las repetidoras (hecho probado 5) y, además, al atender la audiencia inicial que le fue conferida con ocasión de este recurso, expresamente manifiesta que los servicios a prestar en las repetidoras están incluidos dentro de la cotización presentada. El cartel, como reglamento específico de la contratación que se promueve (vid. RSL. 218-97 de 15 horas del 22 de setiembre de 1997), debe ser un conjunto de condiciones claro, objetivo y preciso, modo en que la Administración procura, por un lado, un procedimiento más ágil al evitar al máximo cláusulas que puedan ser objetadas y, por otro lado, garantiza un ofrecimiento y una ejecución contractual que venga a satisfacer los intereses que busca satisfacer. Al respecto la doctrina señala: “Frecuentemente, las apelaciones presentadas ante la Contraloría vienen fundadas en defectos en la redacción del cartel, que derivan en apreciaciones confusas de las partes, lo cual da por resultado impugnaciones ante la Contraloría.” (ROMERO PÉREZ, Jorge Enrique, La licitación pública en Costa Rica, San José, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1975, p. 228). Ante la falta de claridad y precisión que presenta el cartel y, en aplicación del principio de eficiencia, se estima que el cuadro fáctico que se presenta en punto a las repetidoras no da pie para concluir que exista un incumplimiento grave en cuanto a ellas. En cuanto a las cláusulas 3, página 28 del cartel no se considera que exista un vicio grave ya que en punto a lo dispuesto en el aparte 3.3, la información puede encontrarse en otras partes de la oferta como cronograma y programa de labores, además de que el incumplimiento por sí solo no es capaz de excluir una oferta de concurso. Al respecto, en resolución de esta Contraloría General No. RC-82-2002 de 9 horas del 14 de febrero de 2002 se dijo:

“Los incumplimientos achacados no bastarían por sí solos para excluir una plica de concurso, toda vez que aunque el cartel indique que de no presentarse la certificación que compruebe que el equipo no tendrá problemas con la calendarización de los años bisiestos no se admitirá la oferta, esta sanción resulta violatoria de una norma de rango superior como lo es el RGCA, donde su artículo 56 señala que se entenderán como subsanables –entre otras- las certificaciones sobre cualidades o características de los bienes ofrecidos. Por lo tanto, de faltar dichas certificaciones, lo procedente es solicitar su subsanación, pero no desestimar la oferta por solo el incumplimiento de dichos documentos con la presentación de la plica. De lo dicho se tiene que al no comprobarse un incumplimiento grave capaz de generar la exclusión de la oferta recurrente.”


Bajo esta misma filosofía, debe entenderse lo dispuesto en el artículo 56.2 del RGCA cuando prescribe que se declararán fuera de concurso las ofertas que incumplan aspectos esenciales de las bases del concurso o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento, por lo que al no acreditarse la gravedad e incidencia del vicio, se impone rechazar el recurso. Se omite hacer mayor análisis en punto a lo manifestado por el recurrente sobre el servicio de fumigación, por cuanto no se indica en forma clara el incumplimiento que ello comporta y, en todo caso, en la oferta de la adjudicataria, se expone: “3.2 Mutiasa entiende y acepta este punto tal y como se detalló en el cartel que dio origen a esta oferta. Se adjunta información acerca del insecticida a utilizar.”. 2) Sobre incumplimientos al cartel: Expone el recurrente que la oferta readjudicataria incumple el punto 3.14 del cartel cuando dispuso que el orden de presentación de la oferta debería conservar el mismo del cartel, señalándose este requisito como de cumplimiento obligatorio y, menciona como ejemplo, lo indicado en el punto 6.4 donde se solicitó un presupuesto desglosado de los costos de todas las variables, mientras que lo único que presentó la readjudicataria es el detalle de la composición porcentual de la oferta. Referencia también al punto cartelario 6.5 que prescribió que las ofertas deberían presentar el costo unitario por localidad y el costo total correspondiente a la sumatoria de esos gastos. La Administración dice que los incumplimientos que señala el recurrente son insustanciales y no constituyen motivo para deslegitimizar una oferta. La readjudicataria apunta que el ICE no tuvo ninguna limitación para comparar el ofrecimiento y que lo apuntado por el recurrente carece de relevancia para efectos de adjudicación. Criterio para resolver: Si bien es cierto, que el cartel dispuso en su aparte 6.4 que toda oferta tenía que presentar el presupuesto desglosado de los costos de todas las variables que intervinieron en la oferta (diferente al desglose de la composición porcentual de la oferta) y, que este requisito era de cumplimiento obligatorio (hecho probado 4), al igual que pidió el mismo orden de presentación del cartel y el costo unitario por localidad así como el costo total, el incumplimiento de tales requisitos, a pesar de estar indicados en el cartel como de cumplimiento obligatorio, no tienen la fuerza necesaria para que su incumplimiento acarree la descalificación de una oferta. Al respecto y, como quedó dicho supra, el numeral 56.2 del RGCA preceptúa que la Administración podrá declarar fuera del concurso las ofertas que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico. Sobre la aplicación de este artículo, en la resolución RC-017-2001 de las 9 horas del 15 de enero de 2001, se dijo:

“... si el pliego cartelario dispuso que se adjudicaría a aquella oferta que cumpliera con las cláusula invariables del cartel, tal disposición debe ser entendida en concordancia con lo preceptuado en el numeral 56.2 del Reglamento citado, toda vez que el cartel “... no puede incluir cláusulas ilegales o violatorias de disposiciones normativas, por cuanto el obrar estatal, unilateral o contractual, debe conformarse según el principio de legalidad.” (DROMI, Roberto, Licitación Pública, Buenos Aires, 1995, p. 246). Al aplicar lo expuesto al caso concreto, y valorando el criterio vertido por la Administración, tenemos que la menor altura ofertada por el apelante no se puede considerar como un “incumplimiento esencial de las bases de la licitación”...”


Igual solución se aplica al caso sub examine, por cuanto los yerros que apunta el recurrente a la oferta de MUTIASA no pueden ser considerados tan groseros al punto que violenten normas jurídicas o en alguna medida beneficien ilícitamente a un oferente. Los requisitos cuya omisión se acusa no formaban parte de los factores de evaluación en cuanto tales, ya que dentro de la calificación lo que se consideró fue el precio, aspecto que fue debidamente indicado por el readjudicatario. Por otra parte, también consta en la oferta ahora ganadora, el desglose del precio con indicación de la mano de obra, gastos administrativos, insumos y utilidad (hecho probado 5), elementos importantes para reajustes. 3) Sobre el precio ruinoso: La recurrente expone que el costo de mano de obra indicado por Mutiasa S.A no cubre los costos de mano de obra mínimos para que esa empresa pueda operar, lo que hace presumir el incumplimiento, lo anterior debido a que lo ofertado no se ampara a lo solicitado en el cartel ya que se ofrece un servicio que no incluye la totalidad del requerimiento y presenta un estudio de costos elaborado por un profesional en la materia el cual adjunta. La Administración señala que no es consistente ni lógico presumir un número de personal determinado en la oferta y modificarlos arbitrariamente en un análisis de costos contrario al propuesto en la oferta original y considera que el precio es remunerativo. La readjudicataria indica que su precio es competitivo y remunerativo y, que el estudio de costos de la apelante reproduce la estructura de costos propia de la empresa recurrente, según su organización y estrategia de trabajo, que no tiene por qué ser idéntica a la suya. Criterio para resolver: Para resolver el asunto traído a discusión por la firma apelante, la División de Asesoría Jurídica solicitó criterio técnico al Área de Servicios Públicos Remunerados a fin de establecer si en cuanto a la oferta de la readjudicataria se presentaba un precio ruinoso (hecho probado 6). El criterio técnico vertido es claro en indicar que el precio cotizado por la Empresa Multinegocios Internacionales América S.A. no resulta ruinoso y, aclara que aún considerándose la limpieza de las repetidoras por una hora semanal, la utilidad siempre resulta positiva. (hecho probado 7). Tomando en consideración este criterio, se observa que no lleva razón el recurrente, por cuanto se logra acreditar que el precio ofertado no resulta ruinoso, ni aún considerando la limpieza de las repetidoras, por lo que la comparación de precios se realizó en igualdad de condiciones, con los mismos servicios a contratar. Debe indicarse además que las manifestaciones que formula el apelante al atender la audiencia final no hacen variar lo dicho, por cuanto no se hacen acompañar de un estudio técnico que desvirtúe la probanza que se hizo llegar al expediente. Como se dijo antes, el cartel debe ser elaborado en forma cuidadosa y detallada para que aspectos esenciales no queden a interpretación de las partes. Consideramos poco recomendable que no se indique en el cartel el número de horas de limpieza para las repetidoras –como se señala en el criterio solicitado-, ya que el vacío cartelario trae como consecuencias este tipo de discusiones, donde una parte puede entender que cumple porque se ajusta estrictamente al cartel y, otra, puede considerar que una oferta presentada de esa manera resulta omisa. Sin embargo, aplicando el principio de eficiencia contenido en el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa, en el presente caso se estima que el acto de adjudicación puede ser mantenido por cuanto la limpieza de las repetidoras están consideradas en el texto de la oferta y, el precio no resulta ruinoso, aún contemplando una hora semanal por cada repetidora. En consecuencia, se impone rechazar el recurso y mantener el acto de adjudicación. -----------------------

POR TANTO


De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, 4, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa y 90 y siguientes del Reglamento General de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: DECLARAR SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por SERVICIOS DE LOGÍSTICA SEGURA SOCIEDAD ANÓNIMA, SELOSA S.A , en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA7042-T, promovida por el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, para contratar el servicio de aseo y limpieza de centrales telefónicas, estaciones celulares, repetidoras y casetas de radio enlace de la región Brunca, recaída a favor de MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMÉRICA S.A, ACTO EL CUAL SE CONFIRMA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.------------------------------------------------------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE.---------------------------------------------------------------------------------------------------

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides


CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA




MCHC/jml
 Resolución de recursos de apelación.

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