Estudiar la administración pública es estudiar al Estado porque es a través del aparato burocrático que el Estado acciona en



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Cambios en las formas político-organizacional y organizacional-productivo de la Administración Pública Nacional en la década del noventa.
Autor: Daniela Peña
Estudiar la administración pública es estudiar al Estado porque es a través del aparato burocrático que el Estado acciona en la sociedad. Es el Estado el que mantiene la cohesión social permitiendo el funcionamiento de la sociedad. En esta perspectiva recuperamos el análisis que Max Weber realizó sobre la dominación en el cual incluyó un estudio sobre la burocracia que continúa siendo aún hoy el principal paradigma para el estudio de la administración y las organizaciones formales. Dentro de su análisis sobre la dominación el autor realiza un estudio exhaustivo del fenómeno burocrático. Específicamente, Weber consideraba que la forma moderna de dominación, la dominación legal-racional es ejercida a través de un cuadro administrativo-burocrático.

La burocracia es un fenómeno de las sociedades modernas, específicamente sólo encontramos autoridad burocrática luego del advenimiento del Estado Moderno. Este fenómeno fue analizado por grandes pensadores que se encargaron de teorizar acerca de la organización de los Estados Capitalistas, tomando como máximo exponente a Max Weber .

Weber consideraba que la burocracia es un tipo de organización necesaria dentro de la sociedad capitalista debido a que la misma organiza las actividades técnicamente permitiendo la previsibilidad y calculabilidad del resultado lo más riguroso posible. Es decir, la organización burocrática surge como consecuencia del desarrollo del capitalismo y la creciente complejidad de la sociedad que hacía cada vez más necesario una administración racional.

El autor establece que la organización burocrática es superior desde un punto de vista técnico a todas las otras formas de organización. Dicha superioridad es posible debido a las características específicas que presenta la organización burocrática, características que son analizadas dentro su estudio sobre la dominación.

En la dominación legal se obedece a un superior no en virtud de su derecho propio sino por la regla estatuida, la cual establece a quién y en qué medida se debe obedecer. Es decir, este tipo de dominación existe según Bendix1 cuando un sistema de reglas, aplicado judicial y administrativamente es válido para todos los miembros de la comunidad. Los que ejercen el poder de mando son aquí superiores típicos, designados o elegidos mediante procedimientos sancionados legalmente, entre funcionarios orientados por sí mismos hacia el mantenimiento del orden legal. Todos los que están sometidos a su autoridad son iguales ante la ley y en el fondo se obedece a la ley más que a los encargados de implementarla.

Su organización es permanente, su funcionamiento está sujeto a reglamentaciones que fijan los límites de su autoridad, establecen controles para supervisar el ejercicio de la misma, prohíben toda injerencia de la personalidad privada en el desempeño de sus funciones y exigen que toda gestión se tramite por expediente.

El análisis de Max Weber es considerado el Paradigma Burocrático por excelencia y busca ser superado con la implementación del Nuevo Régimen Escalafonario SINAPA (Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa ).

A los cambios de la Administración Pública Nacional los investigamos a través de entrevistas que fueron guiadas por las siguientes variables: la dimensión política –organizacional que analiza la estructura a partir de la forma que asumen los procesos decisionales que se utiliza para conocer la dinámica política. Por ejemplo, las administraciones con organización vertical se caracterizan por la concentración del poder en las decisiones mientras que las administraciones con organización horizontal se caracterizan por la delegación decisional. La dimensión organizacional-productiva hace referencia a la estructura de la organización. Es decir, trata de indagar si la forma en que se encuentra organizada la administración es adecuada para el tipo de actividad que realiza la institución. Específicamente, estudia la capacidad institucional a partir de la racionalidad entre lo que hace y el uso de los recursos necesarios para ofrecer la las prestaciones o servicios.

Dentro del fenómeno burocrático se han realizado diversos estudios pero en nuestro trabajo vamos a considerar el análisis realizado por Oscar Oszlak2 debido a que adscribimos a la concepción de que el campo de acción de la burocracia se encuentra en la arena del conflicto político. Al respecto el autor afirma que en la sociedad contemporánea la burocracia materializa el interés general de la sociedad encarnado en la existencia del Estado.

Dentro de este marco es que el autor comprende a la burocracia como organizaciones complejas e interdependientes cuyo carácter público derivado de los objetivos formales de interés general que persiguen y de la autoridad legítima del Estado que invocan sus actos permiten distinguirla como sistema diferenciado ( Oszlak,1984 ) . Asimismo, dentro de dichos sistemas existen heterogeneidades que hay que tener en cuenta para entender la dinámica de la burocracia como la clientela, el tamaño, la jurisdicción y los recursos.

Otro de los aportes fundamentales del autor para el estudio de la burocracia estatal es la distinción de roles que la misma desempeña aludiendo que esta no debe ser entendida sólo como un simple instrumento de quienes ejercen el poder. Con este presupuesto define tres roles : sectorial, mediador y infraestructural.

El rol sectorial hace referencia a los monopolios de información, a la capacidad de inferencia y a las instancias de decisión que le otorga a la burocracia relativa autonomía. Dentro de esta autonomización la burocracia tienen la posibilidad de traducir, en su actividad cotidiana, el interés general de la sociedad en términos que consulten su propio interés. De este modo la burocracia se convierte en un grupo de presión que participa en la definición del interés general.

El rol mediador hace referencia a que la actividad de la burocracia está sesgada hacia la satisfacción del interés de la clase económicamente dominante. Esto se debe a que es la actividad de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo el que materializa productos que refuerzan la dominación del aparato capitalista. En consecuencia, apelando al interés general y cubierta por una aureola legitimadora su actividad satisface el interés de la clase dominante.

El rol infraestructural, también la burocracia produce bienes, regulaciones o servicios que tienden a mejorar la posición de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad o bien mejorar la situación relativa de sectores menos privilegiados.

La comprensión de dichos roles es fundamental para analizar el desempeño de la capacidad performativa del Estado debido a que son los empleados públicos los encargados de diseminar en la sociedad las representaciones y valoraciones que ellos portan. Tarea fundamental para entender la aceptabilidad de las políticas públicas que tiene tanta importancia como la capacidad objetiva y simbólica del Estado para proveer gobernabilidad y cohesión social. A través del empleo público el Estado desarrolla diversas actividades laborales que lo sitúan como gran impulsor de tecnologías organizacionales y homogeneizador del salario como instrumento de disciplinamiento laboral. Como así también, el empleo público es un elemento fundamental para contribuir a la cohesión social al aportar mediante sus empleados públicos visiones, representaciones e imaginarios al resto de la sociedad. Contribuyen a la capacidad institucional del Estado debido a que tienen la capacidad de atender demandas poblacionales y regular la economía. Como afirma Jorge Ahumada3, la burocracia viabiliza la aceptación en el conjunto de la sociedad de todas aquellas actividades estatales ya que las mismas encarnan en forma imaginaria el interés general de la población. Es por ello que, es fundamental estudiar los cambios producidos en el empleo público porque nos permite entender la reconfiguración que sufre el rol estatal.

Los cambios por los que atravesó el empleo público en la Década del 90 en nuestro país no son ajenos a los que se produjeron en el mundo del trabajo en general. Específicamente, en la década del 70’ comienza a establecerse una nueva tendencia en el mercado internacional del trabajo que es relevante describirla porque la misma no sólo cambió las reglas de juego en el mercado de trabajo privado sino que impregnó al empleo público. Una de las tendencias más importantes es la precarización laboral, entendiendo esta como la pérdida o disminución de las garantías sobre la estabilidad en el contrato laboral o que el mismo es de corta duración o que hay incertidumbre en su duración. En este marco surgen contrataciones atípicas o particulares y por tiempo prefijado. Dentro de las nuevas formas de contratación encontramos el contrato de locación de obras y servicios, becas de capacitación, estudio y formación, pasantías y facturantes. Esta nueva forma de contratación flexibiliza al mercado laboral atacando al salario como vínculo laboral, se prioriza la actividad por sobre la capacidad del trabajador4.

Pero, como afirma Ahumada, la precarización es una caracterización positiva de la baja calidad del trabajo existente, mientras que la desocupación es la caracterización negativa de un hecho ausente o carente como el empleo. Esta distinción es entendida muy significativamente, por cuanto es este un hecho distintivo entre empeoramiento o ausencia la que marca la diferencia entre utilidad social de la capacidad de trabajo o desconocimiento de esta capacidad. En la subjetividad de todo trabajador hay una centralidad de este hecho, en tanto identidad del trabajador, y es el que marca la diferencia entre incluido o excluido y por lo cual hay una disposición a aceptar la precarización como un mal menor frente al desempleo5.

Nueva tendencia en el Mercado del Trabajo.

En la década del 70 se hace referencia a una Tercera Revolución Industrial que surgiría luego de la crisis y agotamiento del modo de desarrollo “Fordista ” caracterizado por la producción en masa (factory system). El nuevo modelo que surge plantea nuevas estrategias en la organización del trabajo dentro de las cuales se encuentran, la flexibilización, la precarización, la terciarización y la descentralización que tienen, para el trabajador un gran impacto en la constitución de su identidad. Esta nueva tendencia no sólo impregnó al mercado privado de trabajo sino que se manifestaron en el régimen del empleo público y nos permite entender las modificaciones que se llevaron adelante en la Administración Pública Nacional a través de la Reforma del Estado en Argentina.


La producción en masa fue estandarizada por el ingeniero Taylor, quien enuncia al principio de los 20´, la teoría de la racionalización del trabajo, conocida como el taylorismo. La misma consistió en intentar que cada obrero tenga que cambiar lo menos posible de herramienta o esquema de trabajo, asignarle siempre la misma función provocando así una efectividad mayor en el trabajo. Allí nacía la producción en cadena6 en las industrias que sería, en esta Tercera Revolución Industrial reemplazada por el informacionalismo.

El informacionalismo se orienta hacia el desarrollo tecnológico, es decir, hacia la acumulación de conocimientos y hacia grados más elevados de complejidad en el procesamiento de la información. La economía informacional como todas las formas históricas de producción se caracteriza por poseer culturas e instituciones propias pero lo que caracteriza específicamente a la industria informacional es su surgimiento en contextos culturales y nacionales muy diferentes, aunque tiene una matriz común de formas organizativas para los procesos de producción. El avance tecnológico sería muy diferente a las anteriores pues, si bien se produciría un incremento de la productividad se suprimiría la mayor parte de los puestos de trabajo actuales y haría muy poco necesario el trabajo humano. Esto comienza a visualizarse a mediados de los ochenta al bajar la tasa de crecimiento de la productividad, al disminuir la velocidad con que crecían los salarios reales per cápita, al bajar la duración de la jornada de trabajo y, en contrapartida, el crecimiento de las tasas de ganancias y la parte de los beneficios del capital dentro del valor agregado.

Frente a esta nueva realidad comienzan a plantearse interrogantes, a dictarse profecías acerca del futuro del trabajo, del trabajador asalariado, del valor trabajo, de la imposibilidad del pleno empleo y de la plena actividad. Comienzan a surgir todo tipo de posturas a favor y en contra del nuevo modo de producción. Pero antes de pasa a ellos vamos a describir el nuevo escenario de la Sociedad Pos-industrial.
Nueva Estructura del Trabajo.

El trabajo adquiere una nueva estructura que se plasma a través de la flexibilidad funcional o interna caracterizada por la polivalencia, la multifuncionalidad y la flexibilidad externa caracterizada por la segmentación, subcontratación, externalización y trabajos temporarios. Según A. Gorz, esta nueva modalidad de trabajo se caracteriza por ser heterónomo impidiendo la realización personal, planteando que la autonomía y la realización personal se lograrían fuera del ámbito del trabajo asalariado.

En todos los sectores y ramas de actividad se incrementa el contenido inmaterial del trabajo. Como así también baja permanentemente la parte relativa de los salarios directos sobre el costo total de producción debido al incremento de la productividad pues se trata de un factor cuyo requerimiento por unidad de producto es muy flexible a la baja por el impacto del cambio tecnológico. Pero esos fenómenos esconden otro y es el crecimiento de las actividades de producción externalizadas, terciarizadas, la subcontratación, el trabajo a domicilio donde se llevan a cabo buena parte de las actividades materiales y de servicios a las firmas que antes eran desarrolladas en el seno de las empresas industriales.
Reforma del Estado en Argentina.

Las grandes modificaciones que sufrió el mundo del trabajo impregnaron también al empleo público cuyas modificaciones surgieron a consecuencia de lo que se denominó en Argentina Reforma del Estado. En Argentina como en el resto de Latinoamérica se han implementado reformas administrativas en el Estado Nacional. Las mismas fueron implementadas en dos etapas y para nuestro trabajo son de vital importancia debido a que a través de ellas se modificó el régimen del empleo público nacional. Específicamente, en la Administración Pública Nacional se pretendió generar un modelo burocrático profesional a través de la modificación del antiguo sistema escalafonario del empleo público mediante un nuevo sistema denominado Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa ( S.I.N.A.P.A. ).

Las Reformas del Estado en Argentina se llevaron adelante en dos etapas, etapas que Oszlak7 denominó Reformas de Primera y Segunda Generación. Las Reformas de Primera Generación tuvieron como objetivo central encoger al Estado y se llevó adelante con la sanción de las leyes de Reforma del Estado ( Ley 23. 696) y la Ley de Emergencia Económica ( Ley 23.697 ). A través de dichas leyes se buscaba reducir el déficit fiscal mediante la reducción del gasto público. En relación a esto último hubo una drástica reducción del volúmen del personal de la Administración Pública Nacional. Pero esto no sólo operó en relación al gasto sino que se consideraba que el aparato estatal desarrollaba funciones y actividades que en el nuevo contexto ideológico pasaron a ser consideradas ilegítimas.

La Reforma de Segunda Generación se comenzó a viabilizar en febrero de 2006 con la sanción de la Ley 24.629 y, esta tenía como objetivo principal hacer más eficiente el aparato estatal.Efectivamente, la Primera Reforma del Estado tenía como objetivo redefinir el papel del Estado y surgía del diagnóstico que atribuía la crisis económica, crisis hiperinflacionarias de 1989-1990, al fracaso de un modelo de organización social fundado en una matriz Estado-Céntrica que había facilitado un intervencionismo excesivo del Estado, la asunción de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes controlaban su aparato8.Se apeló a la privatización, que puso en manos de empresas privadas la provisión de los principales servicios públicos, a la desregulación, que implicó el vaciamiento y supresión de organismos que cumplían las funciones reguladoras de la actividad socioeconómica, la terciarización, que llevó a numerosas instituciones públicas a procurarse en el mercado ciertos insumos y servicios antes suministrados por unidades operativas propias y a la descentralización, que trasladó responsabilidades de gestión a los gobiernos subnacionales. En este sentido Oszlak señala que en 1950, El Estado nacional contabilizaba tres veces más empleados públicos que los estados provinciales, en 1997 la relación se había invertido y las provincias empleaban cinco veces más personal que la nación.

A través de la descentralización el Gobierno Nacional se desprendió de funciones básicas y de personal sin establecer ningún criterio previo de reforma. Para Berger9, el beneficio de esta política es que en caso de ajuste, el costo político del mismo lo pagan las provincias, como así también la disgregación del conflicto en focos locales debilita la fuerza de la protesta contra una política nacional.

Es por ello que en esta primera etapa de reformas, Silvia Berger afirma que no sólo hubo una reducción en la magnitud del sector público y en la composición del gasto sino que hubo un cambio de funciones. La misión del Estado deja de ser : orientar el desarrollo, asegurar las inversiones en los sectores estratégicos y proveer un crecimiento sostenido y garantizar una cobertura lo más extensa posible de las necesidades básicas incluidas el empleo.

En este marco es que se estableció la institucionalización del nuevo escalafón para el personal civil de la Administración Pública Nacional con el objetivo de organizar y sistematizar la carrera administrativa, el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (S.I.N.A.P.A.). Para Oszlak10 la reforma administrativa intento promover la separación entre política y administración y la efectiva subordinación del aparato de implementación al aparato normativo del Estado promoviendo contradicciones entre criterios de racionalidad técnica y de racionalidad política. En este sentido, la reforma administrativa estuvo guiada por una visión organizacional que busca hallar los medios más eficaces de adaptación de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo. Su problema se reduce a resolver o superar los diversos obstáculos que tienden a disminuir la eficiencia y la efectividad de las organizaciones.

El reordenamiento escalafonario se realizó en el marco de la Primera Generación de Reformas del Estado y estuvo impregnada por la ideología dominante. A ello lo podemos visualizar en la declaración que se realiza en la primer parte del compendio normativo actualizado del decreto donde se afirma que, el reordenamiento escalafonario armoniza con los esquemas adoptados por los países más avanzados en la materia, consagrando en su articulado la diversidad de institutos propios de la carrera administrativa basado en modernas técnicas de gestión gerencial y profesionalización en todo su desarrollo11. El mismo fue establecido a través de la sanción del Decreto 993 del 27 de mayo de 1991.Este nuevo sistema contractual de trabajo público reemplaza el sistema escalafonario 1428 que regía desde 1973. El SINAPA crea un nuevo régimen de carrera administrativa que pretende profesionalizar el empleo público. La administración y regulación del nuevo sistema escalafonario está a cargo de la Secretaría de la Función Pública y el mismo se aplicará a los agentes comprendidos en los escalafones aprobados por los Decretos N° 1428 del 22 de Febrero de 1973 y 1133 del 31 de Agosto de 1988, sus modificatorios y complementarios, con excepción del Personal de la Lotería Nacional Sociedad del Estado.

El S.I.N.A.P.A., como afirma Medina y Nejamkis12, se erigió sobre los siguientes principios básicos13 :

a) relación directa entre posición escalafonaria y jerarquía de las funciones desempeñadas

b) avance en la carrera de acuerdo al mérito y la idoneidad.

c) ingreso y asignación de mayores responsabilidades de acuerdo a procedimientos selectivos.

d) conformación de cuadros superiores profesionalizados

e) remuneraciones e incentivos entendidos como contraprestación a la tarea realizada.

De estos principios surgen los seis niveles escalafonarios ( A,B,C,D,E,F ). Además, al interior de cada uno se desarrollan una diversidad de grados.

Arquitectura Escalafonaria.

Los cargos o funciones en el SINAPA se organizan en dos tipos : a) los cargos simples y b) los cargos incorporados al nomenclador de Funciones Ejecutivas.

Los cargos y sus ocupantes se organizan en tres agrupamientos: General, Científico-Técnico y Especializado.

Todos los cargos y sus ocupantes se escalonan en sólo seis niveles (de la A a la F) según grado de complejidad, autonomía y responsabilidad de sus funciones. Esos niveles escalafonarios están asociados a seis niveles de salarios básicos expresados en una tabla de puntos para resguardar las distancias salariales entre las jerarquías funcionales.

Los cargos ejecutivos se ordenan por nivel de criticidad entre el I y el V, sin que haya norma restrictiva para la apertura de otros niveles inferiores.

En el trabajo de Diana Scialpi se afirma que se habían creado tablas de conversión automática que facilitaban la reubicación del personal a pesar de que el SINAPA se pensó para que a cada agente le correspondiera una categoría conforme a la función que efectivamente desempeñaba, sin importar para ello la categoría formal que tenía asignada en el viejo escalafón. Pero esto no se pudo lograr debido a que las estructuras organizacionales tenían una extensión limitada. En ese escenario, se crearon estructuras orgánicas que preveían cierta cantidad de cargos y, a partir de ello se realizó un reencasillamiento que debía encajar en las dimensiones preestablecidas.

Lo que en definitiva se produjo fue un pre-encasillamiento informal pero objetivo. Luego se comparó en forma reservada el resultado obtenido con las dimensiones de cada estructura. Si los cargos ubicados en niveles más o menos importantes superaban las previsiones estructurales, entonces tales cargos hasta el número formalmente previsto y el resto se desjerarquizaba ubicándolos en niveles inferiores.

Régimen de Carrera Administrativa.

El acceso a un nivel escalafonario desde fuera de la administración, o el pase de un agente a un nivel escalafonario superior, suponen la realización de concursos de méritos y capacidades .El ingreso de una persona se realiza en el nivel escalafonario del cargo concursado (se privilegia el encasillamiento funcional antes que el personal). El ascenso o promoción vertical hacia un nivel superior también procede por concursos.

El agente puede desarrollar toda su carrera dentro del nivel escalafonario al que accedió, promoviendo de grados (horizontalmente). Pero ello también depende de su esfuerzo, debe reunir cierta cantidad de calificaciones buenas por la elevación anual de su desempeño y cierta cantidad de créditos ( horas ) de capacitación. Cuando reúne ambas cosas, promueve, sin que autoridad alguna pueda interferir en ello.

Sistema de Selección de Personal.

El SINAPA recepta dos fuentes de reclutamiento de aspirantes, el sistema ”general” y el sistema “abierto”. Este último abarca a todo ciudadano que reúna los requisitos exigidos mientras que el primero convoca a los funcionarios públicos del orden nacional, provincial o municipal. El órgano de selección es un Comité.

En este nuevo sistema la autora marca dos modalidades de fraude: concursos espurios y el ganador no obtiene el cargo ganado.

Sistema de Capacitación.

El SINAPA ha supuesto una fortísima inversión y una vasta movilización en las capacidades y competencias de los funcionarios. Al relacionar estrechamente la realización de actividades. El funcionario está inducido a completar sus créditos de capacitación para promover. La inscripción de los cursos depende de su voluntad, pero también quedaba exigido por la necesidad de la organización en la que presta servicios. Por un lado, las actividades deben ser pertinentes con su realidad laboral y ello es asegurado por la autorización o validación de la inscripción por parte de su superior. Como así también las actividades deben ser encuadradas en un Plan institucional que integra entre otros, el qué y el cuándo efectuar actividades.

Las actividades se estructuran en función de las especificidades de cada organismo ( act. específica) pero también en función del nivel escalafonario de los agentes en programas diferentes. A ello se suma una creciente tendencia a usar esquemas andradógicos no formales de capacitación hasta el extremo de admitir actividades de autodesarrollo profesional como válidas para la acreditación respectiva.

Régimen de Evaluación de Desempeño.

Para la evaluación de personal en cargos simples se diseño un modelo basado en el método de factores definidos especialmente para ponderar y evaluar las características aptitudinales, actitudinales y de desempeño laboral anual genérico del agente, de acuerdo con seis niveles de evaluación adoptados en función de las tareas que realiza el agente. Cada factor es evaluado en una escala de cinco posiciones. Se evalúa anualmente a quienes gozan de estabilidad y seis meses como mínimo de desempeño efectivo en el periodo de evaluación que usualmente abarca el año calendario.

El superior inmediato del agente completa el formulario con carácter de informante, pero interviene un Comité de Evaluación conformado por el titular de la Unidad de Evaluación ( Dirección Nacional, General o equivalente ) y entre dos o cuatro personas que le dependen jerárquicamente. Cuando no sea posible conformar dicho Comité, las evaluaciones son realizadas por el superior inmediato en carácter de autoridad interviniente. Los veedores gremiales colaboran con la correcta aplicación del procedimiento buscando asegurar el debido resguardo de los derechos de los empleados.

Se instrumentó la figura del coordinador Técnico de Evaluación de Desempeño como especialista encargado de la administración e implementación del régimen y responsable de asesor a evaluadores y evaluados.

Para Diana Scialpi el nuevo sistema de evaluación de desempeño no refleja el real desempeño del empleado. En dicho sistema se establecen cupos. Es por ello que las calificaciones sobresaliente, muy bueno, bueno, regular, insatisfactorio no reflejan el real desempeño porque las mismas se establecen de acuerdo a los cupos establecidos de antemano para cada calificación. El evaluador tiene un número de vacantes y no puede ubicar a más agentes que lo preestablecido. Lo único que tiene que hacer el evaluador es ver a cuántos acomoda en el número de cupos disponibles en cada calificación.

Según un estudio realizado en diciembre de 2004 por la Subsecretaría de la Gestión Pública, Oficina Nacional de Empleo perteneciente a la Jefatura de Gabinetes de Ministros se registran 22.855 empleados comprendidos en el SINAPA


La nueva tendencia que se planteaba en el mercado laboral internacional en la década del 70 ha influido en la gestión de la administración pública en nuestro país. Dicha tendencia planteó nuevas estrategias y nuevas reglas de juego para el trabajo como son, entre otras, la flexibilización, la terciarización y la privatización imprimiendo nuevas pautas deseables en la organización burocrática. Las nuevas pautas se plantearon para modificar una administración pública que estaba acusada de ser ineficaz e ineficiente, de ser una organización muy apegada a las normas, que la estructura de mando y obediencia no le permitía a los empleados innovar en sus puestos de trabajo y que todo se basa en un ritualismo. Es por ello que a partir de la implementación de nuevas técnicas y herramientas se buscaba modificar las características de la gestión convirtiendo la misma en eficaz y eficiente.

En dicho marco es que se implementó en la Administración Pública Nacional el Régimen Escalafonario SINAPA que buscaba generar una política de Estado para los recursos humanos bajo un sistema sustentado en las mejoras en las calificaciones, la elevación del desempeño y la competitividad del recurso humano al servicio del Estado. Luego de 15 años de su implementación y, después de haber realizado una investigación teórica que nos permite entender la lógica del nuevo sistema y de realizar entrevistas a empleados públicos nacionales que habían sido reencasillados bajo el Nuevo Régimen para ver cuales habían sido las modificaciones en los entes descentralizados de la administración pública nacional en la ciudad de Villa María podemos manifestar que la misma ha tenido ¨Impacto Cero ¨ . Esto se debe a que, primero los empleados reencasillados no manifestaron haber comprendido el SINAPA como un esfuerzo para una mejora institucional sino como una mejora en sus salarios.

Segundo, la idea del reencasillamiento radicaba en otorgar al agente la categoría que realmente le correspondía según su función específicamente desempeñada pero los empleados no pueden decir que están de acuerdo con su nueva posición o no porque ni siquiera tuvieron ni tienen en claro bien la división entre los niveles y los grados. Sólo percibieron la recategorización en su recibo de sueldo.

Tercero, el sistema de capacitación que buscaba incrementar las capacidades y competencias de los funcionarios no fue entendido como parte de un proceso que buscaba el crecimiento organizacional sino que fue comprendido, por un lado, como un crecimiento personal y, por otro lado, como una obligación. En los empleados que ya poseían estudios superiores el nuevo régimen fomentaba el desaliento profesional debido a que los profesionales con títulos universitarios de grado y de posgrado son obligados a realizar cursos de menor nivel académico del título que poseen.

Cuarto, la evaluación de desempeño que pretendía evaluar las características aptitudinales y actitudinales del funcionario se transformó, en Capital Federal, en un proceso de negociación en donde el desempeño de los agentes estaba ausente. En cambio, en los organismos descentralizados la evaluación de desempeño era un peldaño más de la escalera para acceder a aumentos salariales. En Capital Federal el sistema se desvirtúa debido a que las calificaciones no reflejan el real desempeño del empleado porque se distribuyen de acuerdo a los cupos establecidos de antemano para cada calificación El evaluador o funcionario político o alguno del personal jerárquico tiene un número de vacantes. Lo único que tenía que hacer es ver cuántos acomoda en el número de cupos disponibles en cada calificación. En los entes descentralizados este mecanismo se desvirtúa aún más debido a que el evaluador es el superior próximo con el cual trabajan a diario y, por lo general, tienen amistad lo que hace que las calificaciones tampoco reflejen el real desempeño del agente.

Es decir, lo que se perseguía con el nuevo régimen SINAPA era profesionalizar a la administración pública, realizar un cambio institucional que le permitiera a la misma llenar sus filas de empleados públicos idóneos en las tareas que realizan. Se buscaba que el empleado sea consciente de la necesidad de capacitarse y de desempeñar mejor sus tareas. Pero los empleados de los organismos descentralizados no sólo que, dentro de sus imaginarios el SINAPA no era considerado como un mecanismo para superar deficiencias de la gestión administrativa, sino que luego de la implementación del nuevo escalafón no hubo modificación alguna en la realización de las tareas que desempeñaban como así tampoco se modificaron las pautas de organización dentro de las oficinas.

El nuevo escalafón sólo fue visualizado en las oficinas descentralizadas al momento de cumplir con los créditos exigidos en la capacitación y a fin de año al momento de completar la evaluación anual de desempeño por lo que el objetivo principal del SINAPA profesionalizar a la administración pública nacional tuvo Impacto Cero en los entes descentralizados.

Finalmente, la corriente neoliberal que buscaba suplantar y superar los criterios weberianos en la administración pública imponiendo modelos copiados desde el sector privado e imitando patrones incorporados en la administración de países desarrollados ha fallado produciendo efectos no deseados. El sistema de contratación se ha precarizado produciendo procesos de despolitización, disminución en la identificación con la misión organizacional y disminución del compromiso institucional. El aumento de cargos jerárquicos han producido simultaneidad de cargos, tensión permanente entre empleados contratados y de planta permanente y, principalmente, los empleados no han visualizado ni han vehiculizado a los cambios como deseables para lograr una administración pública profesional eficaz y eficiente.




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1 Bendix, Reinhard, (1970) Max Weber , ed. Amorrortu editores, Buenos Aires

2 Oszlak, Oscar (1984), Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal en ( comp. ) Teoría de la Burocracia Estatal : enfoques críticos, ed. Paidós, Bs. As..


3 Jorge Ahumada, Ponencia Empleo Público y Precarización Laboral en IV Coloquio Internacional IIFAP: Las Transformaciones de la Modernidad Excluyente y las Políticas Sociales.


4 Mundo del trabajo y Empleo Público. Reflexiones e investigaciones, s/f,s/e.

5 IBIDEM

6 . Tiene unas grandes repercusiones pues si antes sólo había, al final del día, por ejemplo 5 piezas  ahora con esta racionalización la producción se va a cerrar con 25 piezas. La producción ha aumentado y en consecuencia obtenemos la plusvalía del empresario, el cual al tener más puede bajar los precios de comercialización y consigue asegurarse la venta de toda la producción. Sin embargo, para vender más barato necesita invertir en máquinas, para lo que será necesario invertir en máquinas y, en consecuencia, hacer grandes desembolsos. Así, las industrias que no crezcan, que no se modernicen, desaparecerán. Para hacer frente a esto y no caer, las empresas se fusionan, consiguiendo afrontar los elevados costes de la inversión y, de paso evitar la competencia.

7 Oszlak, Oscar,(1999) La Segunda Generación de Reformas del Estado en revista Nueva Sociedad N° 160, marzo-abril.

8 IBIDEM

9 Berger, Silvia,(1999) La flexibilización en el Sector Público argentino en los 90, versión preliminar presentada en el taller, ¨Las Transformaciones del Trabajo, generó flexibilización e inserción laboral femenina organizado por el Centro de Estudios de la Mujer, Chile, Auspiciado por Fundación Ford, Chile Noviembre.

10 Oszlak, Oscar, (1984) Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal en Oscar Oszlak ( comp. ) Teoría de la Burocracia Estatal : enfoques críticos, ed. Paidós, Buenos Aires..



11 Ver Compendio Normativo Actualizado – Decreto 993/91 ( t.o. 1995 ) en Anexo I.

12 Abal Medina, Juan Manuel, Nejamkis ( 2001 ), Facundo, capacidades estatales: la construcción de capacidad administrativa y los cambios en el régimen del empleo público, trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia Política – Sociedad Argentina de Análisis Político. 14 al 17 de Noviembre.

13 IBIDEM


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