Estado Civil



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IV. EL CONGRESO COMO LUGAR DE TRABAJO: LA DIFERENCIACIÓN JERARQUICA

En este capítulo se analiza la estructura de las jerarquías del Congreso y la construcción de la autoridad desde una dinámica relacional, con el propósito de identificar posibles restricciones institucionales capaces de afectar el desempeño de los y las legisladoras y, en particular, su acceso al ejercicio de posiciones de autoridad.

El Congreso de la Nación puede ser conceptuado como una organización pública híbrida, la cual combina dinámicas colegiales y jerárquicas. En su carácter colegiado, sus integrantes estarían en pie de igualdad. No obstante, la organización cuenta con estructuras de autoridad y constituye un ámbito donde los partidos (también jerárquicamente estructurados), negocian y disputan en torno del poder. Generalmente, las jerarquías suelen producir y reproducir diferencias por género (Hawkesworth 2003), por lo cual es analíticamente relevante preguntarse en qué medida el aumento significativo y sostenido de legisladoras en ambas Cámaras del Congreso nacional se ha traducido en una proporcional participación en las instancias de conducción y decisión.

1. El escenario teórico - metodológico

A los efectos de interpretar la composición por género de las autoridades de las Cámaras, de los bloques partidarios y de las comisiones legislativas, resulta útil recurrir a la literatura organizacional de los últimos años, que ha desafiado la concepción del lugar de trabajo como un espacio neutro e independiente respecto de las características individuales y colectivas de sus participantes (Acker 1990; Britton 2000; Connel 2000; Yancey Martin y Collinson 2000). Desde la perspectiva de esta literatura, en las organizaciones se despliegan relaciones sociales y prácticas específicas, cuyas representaciones e imágenes subyacentes atribuyen valoraciones sobre las cualidades adscriptas de sus participantes, destacándose las relativas al género.

En este sentido, Connell (2003) afirma que una de las cuestiones más desafiantes para la investigación de las organizaciones modernas es, precisamente, dar cuenta de la coexistencia de las desigualdades de género con aquellas normas aparentemente neutrales en cuanto al valor relativo de los participantes masculinos y femeninos. Comúnmente, importantes grados de desigualdad entre varones y mujeres conviven con discursos institucionales que afirman la igualdad de género como principio normativo ordenador de sus acciones.

A la luz de estas consideraciones, es pertinente indagar si en el ámbito del Congreso nacional pueden observarse dinámicas relacionales que se desplieguen en los límites normativos asociados con uno u otro género. Por ejemplo, ¿existen procesos de acceso diferencial a la influencia social y política según se trate de legisladores o legisladoras? ¿Es posible identificar dinámicas relacionales que produzcan y reproduzcan las jerarquías de género socialmente disponibles, asignando menor poder y prestigio a las mujeres en el curso de su labor legislativa?

Existen, al menos, dos perspectivas que reconocen al género como una dimensión que en forma persistente condiciona las prácticas de las organizaciones y en particular la construcción de sus jerarquías. En primer término, la propuesta denominada estructural, elaborada primeramente por Kanter (1977) en Men and Women of the Corporation, permite indagar cómo cambian las relaciones sociales, las prácticas legislativas y la valoración del trabajo político de las legisladoras a partir de la distribución de varones y mujeres en las organizaciones. El concepto de masa crítica, continuado en la ciencia política, y discutido y ampliado, entre otros autores, por Dahlerup, sugiere que los incrementos en la proporción de mujeres en las instancias de representación política podrían traducirse en mayores grados de integración e igualación social, aunque un aumento significativo en la participación de mujeres en las organizaciones políticas no resulte automáticamente en la generación de condiciones de igualdad entre los géneros.

El umbral numérico mínimo que Kanter (1977) sugiere como sustantivo para comenzar a vislumbrar procesos de igualación social y de-segregación es del 30%. Aunque este concepto es ampliamente discutido no pierde relevancia al momento de evaluar los posibles avances de las mujeres en la arena política79. De tal modo, la actual participación numérica de las legisladoras en el Congreso argentino ofrece un terreno empírico estratégico (Merton 2004) para la indagación de los interrogantes planteados. En efecto, existe una proporción suficiente de legisladoras –desde más de un período– que permitiría promover procesos tendientes a la igualdad de trato entre varones y mujeres, en particular respecto de sus oportunidades de acceder a cargos de decisión y conducción.

No obstante ello, conviene recordar que la política partidaria ha resultado, en la Argentina de la transición democrática, un ámbito difícil para el acceso de las mujeres al desempeño de cargos legislativos y de decisión y conducción partidaria más allá de su participación masiva en los principales partidos nacionales80.

Habida cuenta de estos procesos que afectan desfavorablemente a las mujeres políticas, otros aspectos de la teoría estructural propuesta por Kanter se tornan relevantes, particularmente la centralidad del género en las prácticas de asignación de prestigio a los y las integrantes de las organizaciones. En efecto, lejos de constituir asuntos que se resuelven a partir de criterios puramente técnicos y funcionales (Yancey Martín 2003), el trabajo de las personas es percibido de modo diferente según se trate de uno u otro género (Reskin 2004).

Esta diferencia se explica, para Kanter (1977), por la existencia del denominado estatus maestro de las mujeres. Este concepto sugiere que la valoración del desempeño de mujeres y varones no estaría exenta de estereotipos y expectativas que situarían a las primeras en una posición de desigualdad con respecto a sus pares masculinos, aún cuando exhiben méritos y trayectorias análogas. El estatus maestro concierne a las creencias culturales y las representaciones sobre el valor relativo de varones y mujeres disponibles en la sociedad. Dichas creencias suponen que las mujeres desplegarían, principalmente, preferencias e intereses vinculados con la esfera privada y los varones a la pública, ambas construidas de manera dicotómica. Estas percepciones, por cierto simplificadoras y sesgadas, son problemáticas por su resistencia al cambio e inercia (Ridgeway 1997).

Precisamente a propósito de esta posibilidad de cambio, Kanter (1977) y otros autores (Reskin 2004, por ejemplo) argumentan que, bajo ciertas condiciones, las organizaciones constituyen ámbitos privilegiados en los cuales dichas valoraciones diferenciales se podrían tornar más igualitarias. En la medida en que el Congreso reviste, parcialmente, atributos colegiales, su estructura puede ser considerada más afín a establecer condiciones de igualdad entre sus integrantes. Para ello es preciso examinar cómo y cuándo se hace aparente el estatus maestro de las legisladoras en las valoraciones sobre su trabajo.

Otra sugerente perspectiva en la sociología de las organizaciones está liderada por Joan Acker, plasmada en su artículo seminal Gendered Organizations (1990). Esta autora y sus seguidores más recientes81 sostienen que, a pesar de los avances numéricos de las mujeres, la jerarquía de las organizaciones tiende a permanecer abrumadoramente en manos masculinas. Esta perspectiva, conocida como la de las organizaciones generizadas, permite indagar si en la propia estructura del Congreso y en la constitución de sus jerarquías se producen diferencias precisamente a partir de consideraciones de género, que a su vez resulten en posiciones de menor poder para las parlamentarias. Si este fuera el caso, el Congreso se correspondería con lo que Britton (2000) denomina organizaciones generizadas masculinas.

2. Un análisis demográfico de la jerarquía formal

En el Congreso argentino, las principales autoridades están conformadas por el presidente y los vicepresidentes de la Cámara de Diputados y el Senado. Además, los líderes de los bloques políticos y las autoridades de las comisiones legislativas permanentes de ambas Cámaras también forman parte de la jerarquía institucional. Estas autoridades deciden quiénes integran las comisiones permanentes y acceden a sus cargos de máxima responsabilidad, controlan la agenda de tratamiento y votación de proyectos, y pueden distribuir recursos materiales y simbólicos de diverso tipo (Leiras 2006). En tal sentido, la posibilidad de ejercer dichos cargos constituye un indicador del grado de participación de las legisladoras en los procesos decisorios que tienen lugar en el seno del Congreso de la Nación.


2.1. Las máximas autoridades de las Cámaras
La Cámara de Diputados de la Nación cuenta con un presidente, tres vicepresidentes electos entre los legisladores que la integran, y tres secretarios y prosecretarios que cumplen funciones administrativas. El Senado es presidido por el Vicepresidente de la Nación, pero las funciones administrativas y de conducción política son en gran medida delegadas al presidente provisional de la Cámara alta, electo por sus pares junto con dos vicepresidentes. Como fue anteriormente mencionado, sus titulares disponen de un amplio margen de influencia política en diversos niveles.

Desde el retorno de la democracia hasta la fecha, los principales cargos de conducción del Congreso han sido detentados, casi en su totalidad, por varones. A pesar de la inclusión significativa de legisladoras estimulada por la Ley de Cupo Femenino, ninguna mujer ha ejercido la presidencia de la Cámara de Diputados ni del Senado de la Nación. Las vicepresidencias, en contrapartida, presentan una evolución reciente más alentadora. En la Cámara alta, en 2004 una senadora accedió a ejercer la vicepresidencia primera y fue reelecta en 2005 y 2006. En la Cámara baja, a partir de 2005 la vicepresidencia tercera ha pasado a ser ejercida por una diputada, a la que se sumó, en 2006, una vicepresidenta primera82.




Tabla 26
Composición de la mesa directiva de la Cámara de Senadores por sexo
(1983-2006)



Período

Porcentaje de mujeres sobre el total de senadores (1)

Presidencia

Vicepresidencia 1ª

Vicepresidencia 2ª

V

M

V

M

V

M

1983- 2001

6,1 (2)

1




1




1




2002

37,1

1




1




1




2003

1




1




1




2004

43,7

1







1

1




2005

1







1

1




2006

42,3

1







1

1




2007

1







1

1



Fuente: Elaboración propia con base en datos del IFEP (s/a) y http://www.senadores.gov.ar


(1) Al comienzo del período legislativo.

(2) Promedio del período.


Tabla 27
Composición de la mesa directiva de la Cámara de Diputados por sexo

(1983-2006)





Período

Porcentaje de mujeres sobre total de diputados(1)

Presidencia

Vicepresidencia 1ª

Vicepresidencia 2ª

Vicepresidencia 3ª

V

M

V

M

V

M

V

V

1983-
1996

5,0 (2)

1




1




1




1




1994

13,6

1




1




1




1




1995

1




1




1




1




1996

27,2

1




1




1




1




1997

1




1




1







1

1998

28,4

1




1




1




1




1999

1




1




1




1




2000

27,2

1




1




1




1




2001

1




1




1




1




2002

29,2

1




1




1




1




2003

1




1




1




1




2004

33,9

1




1




1




1




2005

1




1




1







1

2006

35,8

1







1

1







1

2007

1







1

1







1

Fuente: Elaboración propia con base en datos de IFEP (s/a) y en la página en http://www.diputados.gov.ar.


(1) Al comienzo del período legislativo.

(2) Promedio del período.

Si bien las legisladoras no han accedido a ejercer las presidencias de las Cámaras (un bien escaso por definición, aún para varones), la mayor permeabilidad que han mostrado las vicepresidencias en los últimos años podría tener efectos simbólicos de relevancia (Kanter, 1977). Por ejemplo, podrían brindar una mayor legitimidad a la participación femenina en el Congreso y desafiar creencias culturales que equiparen la autoridad jerárquica con ocupantes demográficamente masculinos.
2.2. Las jefaturas de los bloques políticos
En el Congreso de la Nación, la principal unidad organizativa en las Cámaras son los bloques partidarios. Los jefes de los bloques influyen en las definiciones políticas, establecen las prioridades legislativas de sus agrupamientos y toman las decisiones sobre la asignación de los integrantes de las distintas comisiones (véase capítulo 5)83.

Desde el retorno a la democracia, las presidencias de los bloques mayoritarios han sido ejercidas únicamente por legisladores en ambas Cámaras (Tula 2002). La ausencia de mujeres entre las máximas jefaturas de los bloques partidarios podría indicar procesos de generización en las autoridades, ya que, desde la entrada en vigor de la Ley de Cupo Femenino en cada Cámara, existe un conjunto de legisladoras numéricamente significativo, quienes podrían aspirar a ocupar estos cargos. Solamente en los bloques numéricamente más pequeños (con cuatro bancas o menos), las legisladoras han ejercido alguna presidencia.

En cuanto a las vicepresidencias de bloques de cinco o más integrantes, en el período 2003/2005 en la Cámara baja sólo la UCR y el ARI contaron con una participación femenina en estos cargos. En el período siguiente, el ARI y el bloque Peronista Federal han tenido una vicepresidenta. A pesar de la apreciable presencia de mujeres entre sus integrantes, el bloque Justicialista en 2003/2005 y el del PJ-Frente para la Victoria en 2005/2007 hayan sido conducidos exclusivamente por legisladores (véase Tabla 28).

Tabla 28
Composición de los bloques políticos de la Cámara de Diputados y de sus autoridades según sexo (2003/2007 y 2005/2007)
(Bloques con 5 o más integrantes)





Bloque

Presidencia

Vicepresidencias

Varones

Porcentaje de integrantes del bloque



Mujeres

Porcentjae de integrantes del bloque






Varones



Varones

Mujeres

2005/2007

PJ - Frente para
la Victoria

1

2

2

0

61,7

38,3

UCR

1

1

1

0

72,2

27,8

ARI

1

1

0

1

40,0

60,0

Peronista Federal

1

1

0

1

63,2

36,8

Justicialista Nacional

vacante

Vacante

-

-

54,5

45,5

PRO

1

1

1




81,8

18,2

PNCHT

1

-

-

-

80,0

20,0

Partido Socialista

1

-

-

-

60,0

40,0

2003/2005

Justicialista*

3

-

-

-

66,7

33,3

UCR

1

3

2

1

72,7

27,3

ARI

1

1

0

1

50,0

50,0

Partido Socialista

1

1

1

0

83,3

16,7

* Conducción colegiada


Frente a los frecuentes cambios de la integración de los bloques, cabe tener en cuenta que los datos para el período legislativo 2005/2007 se relevaron en marzo y abril de 2005 y los del período 2007/2007 en noviembre y diciembre 2006.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio del Interior (composición de los bloques), http://www.senado.gov.ar e información telefónica proporcionada por los bloques.

En la Cámara alta, el PJ/Frente para la Victoria contaba en 2005/07 con una conducción colegiada, de la cual participaban dos legisladoras entre cinco integrantes, mientras que en 2003/2005 las autoridades del bloque Justicialista no comprendieron a ninguna senadora. La vicepresidencia de la UCR en el período 2005/2007 era ejercida por una senadora y, en el período anterior, las dos vicepresidencias de dicho bloque también fueron ejercidas por mujeres (véase Tabla 29).


Tabla 29

Composición de los bloques políticos de la Cámara de Senadores y de sus autoridades según sexo (2003/2007 y 2005/2007)


(Bloques con 5 o más integrantes)


Bloque

Presidencia

Vicepresidencias

Varones

Porcentaje de integrantes del bloque



Mujeres

Porcentaje de integrantes del bloque






Varones



Varones

Mujeres

2005/2007

PJ - Frente para
la Victoria

Conducción colegiada: 3 varones, 2 mujeres

53,7

46,3

UCR

1

1

0

1

61,5

38,5

2003/2005

Justicialista

1

1

1

0

56,1

43,9

UCR

1

2

0

2

57,1

42,9

Frente a los frecuentes cambios de la integración de los bloques, cabe tener en cuenta que los datos para el período legislativo 2005/2007 se relevaron en marzo y abril de 2005 y los del período 2007/2007 en noviembre y diciembre 2006.


Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio del Interior (composición de los bloques), http://www.diputados.gov.ar e información telefónica proporcionada por los bloques.

2.3. Las autoridades de las comisiones permanentes
Las autoridades de las comisiones permanentes son estratégicas en el seno del Congreso (por más detalles véase el capítulo 5, el cual examina la dinámica de las comisiones). A partir del ejercicio de la presidencia y vicepresidencia en una comisión, los y las legisladoras pueden acceder a un conjunto de recursos adicionales, sean éstos simbólicos (tales como el prestigio asociado al cargo) o materiales (como, por ejemplo, la posibilidad de contratar más asesores)84. Precisamente, el acceso a estos recursos explicaría, de acuerdo con Bavastro (2003), el incremento en la cantidad de comisiones acaecido en el ámbito del Congreso de la Nación desde el retorno de la democracia. En este sentido, las comisiones constituyen un mecanismo político para distribuir recursos y poder. Además, el presidente de una comisión adquiere un papel relevante en el proceso legislativo por su responsabilidad en cuanto al tratamiento de los proyectos que ingresan a la comisión respectiva85.

La designación de personas para estos cargos de autoridad, que formalmente corresponde a los presidentes de las Cámaras y que habitualmente se negocia con los presidentes de los bloques, responde a múltiples factores. En primer término, los cargos de autoridad reflejan, en forma relativamente proporcional, el peso de las diferentes bancadas presentes en las Cámaras. Por otra parte, además de la variable partidaria, cobra importancia un criterio territorial que procura distribuir cargos jerárquicos entre los representantes de distintas provincias86. Finalmente, la antigüedad en el mandato y el conocimiento técnico de los temas, constituyen atributos que se toman en cuenta para la designación de presidencias y vicepresidencias de las respectivas comisiones. De acuerdo con lo expresado por una informante clave, en estas negociaciones el género no constituye un aspecto relevante.

En ausencia de un criterio de género explicito (como podría ser la aplicación de una medida de acción afirmativa para la distribución de cargos), importa examinar la proporción de legisladoras entre las autoridades de las comisiones permanentes, en aras de identificar eventuales diferencias en el acceso de varones y mujeres a ellas. En términos generales, la evidencia recabada sugiere que la participación de legisladoras en estos cargos se corresponde con su presencia numérica en ambas Cámaras.

En el caso del Senado, donde a partir de la vigencia de la Ley de Cupo Femenino en 2001 se sextuplicó el número de mujeres87, se produjo un significativo aumento de la presencia femenina entre las autoridades de las comisiones (véase Gráficos 3 y 4). Un tercio de las presidencias y un cuarto de las vicepresidencias pasaron a ser ocupadas por mujeres. Si bien ambos guarismos se ubican por debajo del porcentaje de senadoras sobre el total de los integrantes de la Cámara alta para dicho período (37,1%), particularmente entre las vicepresidencias, los mismos representaron un cambio sustantivo respecto de los años precedentes. Luego de las elecciones legislativas de 2003, la participación de senadoras se elevó hasta 43,7%, y concomitantemente llegaron a ejercer el 44% las presidencias de las comisiones, aunque sólo el 30% de las vicepresidencias. A partir de 2005, la participación de legisladoras en ambos cargos resulta claramente equiparable con su presencia numérica en el Senado. En efecto, las mujeres constituyen el 42,3% de los integrantes de la Cámara alta y ejercen poco menos de la mitad de las presidencias de las comisiones permanentes (45,8%), además del 38,1% de las vicepresidencias. De esta forma, parecería existir un efecto acumulativo mediante el cual, sucesivamente, el porcentaje de presidencias y vicepresidencias de comisiones en manos femeninas tiende a corresponderse con su participación numérica en esta Cámara.




Grafico 3:
Composición por sexo de las presidencias de las comisiones permanentes del Senado (en %)




Fuente: Elaboración propia con base en informaciones de la Dirección Comisiones de la Cámara de Senadores y, para 2005/2007, la Página en Internet (http://www.senado.gov.ar)

Grafico 4:
Composición por sexo de las vicepresidencias de las comisiones permanentes del Senado (en %)




Fuente: Elaboración propia con base en informaciones de la Dirección Comisiones de la Cámara de Senadores y, para 2005/2007, la Página en Internet (http://www.senado.gov.ar)

En la Cámara de Diputados, el porcentaje de legisladoras como autoridades de las comisiones permanentes no se incrementó significativamente en 1993, cuando con la entrada en vigor de la Ley de Cupo Femenino las mujeres llegaron a representar el 13% de sus integrantes (véase Gráficos 5 y 6). Con las elecciones de 1995, cuando el porcentaje de diputadas ascendió a más de un cuarto de los integrantes de la Cámara, el porcentaje de autoridades femeninas aumentó notoriamente entre las vicepresidencias (25%), y en menor medida, en las presidencias (13%). En los dos últimos períodos legislativos, el porcentaje de autoridades femeninas en las comisiones permanentes de la Cámara baja es análogo a la proporción relativa de diputadas, tomando en cuenta su participación promedio en las presidencias y vicepresidencias.


Gráfico 5:
Composición por sexo de las presidencias de las comisiones permanentes de la Cámara de Diputados (en %)



Fuente: Elaboración propia con base en informaciones de la Dirección Comisiones de la Cámara de Diputados y, para 2005/2007, la Página en Internet (http://www.diputados.gov.ar)

Gráfico 6:
Composición por sexo de las vicepresidencias de las comisiones permanentes de la Cámara de Diputados (en %)




Fuente: Elaboración propia con base en informaciones de la Dirección Comisiones de la Cámara de Diputados y, para 2005/2007, la Página en Internet (http://www.diputados.gov.ar)

A partir de estos datos, es posible afirmar que las autoridades de las comisiones permanentes de ambas Cámaras constituyen el segmento de las jerarquías que ha resultado más permeable a la incorporación de mujeres, ya que refleja proporcionalmente su participación en el Congreso de la Nación. Con todo, un análisis más refinado devela algunos procesos menos lineales, más allá de la participación cuantitativa femenina en estas jerarquías.

En la Cámara baja, a partir de 1993 y hasta la fecha, Defensa Nacional constituye la única comisión donde las legisladoras aún no han accedido al desempeño de cargos de conducción (esto es, ni presidencias ni vicepresidencias). Por el contrario, en el mismo período, las diputadas ejercieron presidencias en 27 de las 45 comisiones permanentes. En tres comisiones –Familia, Mujeres, Niñez y Adolescencia; Discapacidad; y Prevención de Adicciones y Narcotráfico– las diputadas predominan entre sus autoridades, ejerciendo más del 70% de las presidencias y vicepresidencias entre 1993 y 2007. En otras cuatro comisiones –Educación; Libertad de Expresión; Recursos Naturales y Conservación del Ambiente; y Tercera Edad– las diputadas ejercieron alrededor de la mitad de las presidencias y vicepresidencias disponibles, por lo que estarían sobre representadas con respecto a su participación promedio en la Cámara baja para el período considerado (28%)88.

Las jerarquías de otro conjunto de comisiones permanentes de la Cámara baja, disímiles de acuerdo a su temática, han permanecido primordialmente en manos de legisladores. En efecto, en trece comisiones, la proporción de mujeres en cargos de conducción se ubicó por debajo del 15% del total de presidencias y vicepresidencias disponibles desde 1993 hasta la actualidad. En otras tres comisiones –Legislación del Trabajo; Presupuesto y Hacienda; y Relaciones Exteriores y de Culto– solamente una diputada consiguió acceder a sus autoridades, y únicamente como vicepresidente. Finalmente, en otras comisiones que también parecerían estratégicas por su manejo de recursos económicos (como Economía, Energía y Combustibles, Finanzas e Industria, entre otras), pocos cargos jerárquicos han sido desempeñados por mujeres. En vistas de la relevancia de estas comisiones, la baja representación femenina entre sus autoridades podría ser indicativa de una posición de menor poder relativo frente a sus pares masculinos.

Esta evidencia sugiere que las diputadas ejercen cargos de autoridad en aquellas comisiones más relacionadas con el tratamiento de cuestiones sociales, como salud, niñez, discapacidad, etc. Por el contrario, aquellas comisiones cuyos asuntos abrevan sobre temas económicos y productivos, serían más proclives a ser conducidas por varones. En consecuencia, se estaría en presencia de una segmentación por género entre las propias jerarquías formales de las comisiones, cuyo alcance y significación será profundizado en el capítulo sobre la integración de comisiones.

Este proceso de segmentación por género parecería ser más marcado en el Senado que en la Cámara baja. Tomando como referencia el período comprendido entre 2003 y 2007, siete comisiones permanentes han tenido autoridades exclusivamente masculinas. El reverso de esta situación es el monopolio femenino, para el mismo período, de las autoridades correspondientes a las comisiones Ambiente y Desarrollo Sustentable y Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, lo cual pone en manifiesto la división entre cuestiones sociales como propiamente femeninas y las relacionadas con lo económico como masculinas. Además, las senadoras han ocupado al menos un cargo jerárquico en 17 de las 24 comisiones permanentes de la Cámara alta, en ese mismo período. En 14 comisiones, las mujeres ejercieron al menos una presidencia.

A la luz de los hallazgos expuestos, pueden constatarse importantes logros en la participación de mujeres en las autoridades de las comisiones permanentes, avances más recientes en su acceso a las vicepresidencias de las Cámaras y una persistente exclusión femenina de las jefaturas de los bloques numéricamente importantes. Este último fenómeno sugiere la existencia de un techo de cristal, noción que alude a aquellas situaciones donde las mujeres enfrentan una barrera que impide su acceso a cargos de autoridad, negociación y manejo de recursos, aún cuando su presencia numérica en una organización resulte relevante. En principio, esta barrera no podría explicarse por las reglas formales de la organización, por lo cual varios autores coincidirían en que este techo se conforma precisamente por la mera condición de género femenino (Baxter y Wright 2000).

Debido al tipo de abordaje metodológico y a la disponibilidad de datos de esta investigación, es posible plantear algunas conjeturas acerca de la formación y reproducción de este techo de cristal a partir de la evidencia cualitativa relativa a las dinámicas relacionales del propio Congreso, que se abordan a continuación.


2.4. Prácticas de desigualdad: percepciones sobre la diferencia, exclusión y discriminación
De acuerdo con Yancey Martin (2001, 2003), los participantes de las organizaciones practican género, al utilizar las distinciones institucionalizadas en la sociedad respecto de la distribución de oportunidades y recursos materiales y simbólicos entre lo masculino y lo femenino. En particular, es a través de las denominadas prácticas de masculinidad que la asociación entre lo masculino y lo jerárquico se encarna en acciones y relaciones que resultan desventajosas para las mujeres en tanto sujetos sexuados construidos como femeninos89.

Metodológicamente, la identificación de prácticas que asignan un significado diferencial a las actividades de varones y mujeres y, de este modo, son proclives a reproducir condiciones de desigualdad en el seno de las organizaciones, es un desafío heurístico y empírico. En efecto, registrar y evaluar el impacto de prácticas generizadas supone un esfuerzo de indagación longitudinal de corte etnográfico. No obstante, las entrevistas realizadas ilustran la presencia de este tipo de prácticas en el propio Congreso90.

Gran parte de los estudios precedentes han encontrado que, si bien las mujeres suelen expresar que han sido expuestas a alguna situación de discriminación o injusticia, los varones raramente consideran que estas prácticas existen en sus lugares de trabajo, al menos con base en el género (Yancey Martin 2001). Acerca de esta situación notoriamente divergente en las valoraciones de varones y mujeres, Yancey Martin ofrece una interesante explicación: los grupos que identifican en forma más intensa la discriminación son aquellos que, posiblemente, la experimentaron. Además, esta autora argumenta que los actores masculinos desplegarían una suerte de conciencia liminal (liminal awareness), ya que comúnmente movilizan sus prácticas de masculinidad dominante en las organizaciones sin ser conscientes de ello o de sus posibles consecuencias. En esta perspectiva, los varones no son necesariamente agentes de discriminación, sino actores portadores de la cultura en la que están situados y la reproducen en las diversas instancias sociales en las que son partícipes.

Los hallazgos de esta investigación parecerían reflejar las valoraciones disímiles entre varones y mujeres identificadas en la literatura. En efecto, dos tercios de las entrevistadas manifestaron percibir situaciones de desigualdad respecto de sus colegas masculinos. Como se verá en esta sección, para ellas el Congreso parecería ser, al decir de Britton (2000), una organización generizada masculina. Por el contrario, los entrevistados consideraron que el Congreso se destaca por las condiciones de igualdad entre ambos géneros91.

Cabe señalar que, para argumentar sobre la presencia de procesos de igualdad y de desigualdad, respectivamente, los y las legisladoras aluden a aspectos disímiles del funcionamiento del Congreso. En tanto los varones se inclinan por resaltar los aspectos formales de la organización, las mujeres acentúan más comúnmente aspectos informales de la misma. En este sentido, los entrevistados destacaron que el Congreso ofrece condiciones de trabajo formalmente semejantes para las y los legisladores, mencionando, entre otros atributos normativos, la igualdad en las remuneraciones y licencias. A partir de estas valoraciones, algunos de ellos indicaron que el Congreso es un “ámbito bastante más riguroso como norma” (M9, PNCHT) y ofrecería condiciones más igualitarias que otras organizaciones.

Si bien las legisladoras admitieron que, “formalmente podría uno decir que sí, que hay igualdad” (F9, Frente Grande), la mayoría de las entrevistadas argumentó que las dinámicas informales en las interacciones cotidianas resultarían contrapuestas a las reglas igualitarias establecidas formalmente. Para ellas, las prácticas de desigualdad serían muchas veces sutiles e irreflexivas, pero profundamente poderosas, aún cuando la institucionalidad esté orientada a promover las mismas oportunidades para los actores de ambos géneros. En palabras de una legisladora: “El tema de la participación de la mujer acá dentro también es todo un tema, en las decisiones y demás, siendo el hombre el que predomina. Y eso cuesta mucho cambiar” (F20, PJ)92.

De acuerdo con sus representaciones subjetivas, las legisladoras estarían afectadas por las siguientes dimensiones de desigualdad: a) la participación en los espacios de decisión y la asignación de recursos intangibles, b) la construcción del trabajo legislativo en términos culturales masculinos, c) la asociación de la voz autorizada con la de los varones, y d) la idealización de las cualidades femeninas.
Espacios informales de decisión y recursos tangibles
Un primer aspecto de la desigualdad se traduce en la asignación diferencial de recursos materiales y simbólicos, la cual refiere a dos aspectos analíticamente diferentes pero empíricamente convergentes. En primer término, los jefes de bloque son, primordialmente, varones, por lo que tenderían a relacionase más cercanamente con integrantes de su propio género por el fenómeno denominado reproducción homo social (Kanter 1977). En segundo término, parecerían existir prácticas de trabajo legislativo, particularmente al interior de los bloques, que reproducirían las características cerradas y de mesa chica identificadas en el análisis de los procesos de selección de candidatos, ubicando a las mujeres en una posición de desventaja.

Algunas legisladoras señalaron que, en más de una ocasión, no serían convocadas a participar en instancias de toma de decisión. Con el propósito de garantizar esta presencia, ellas mismas tendrían que ocuparse de gestionar la información correspondiente. Ello indicaría que los vínculos de reciprocidad entre las autoridades del bloque y las legisladoras son más débiles en comparación con los varones, como se expresa en el testimonio siguiente: “[Las diferencias de trato se expresan] en las convocatorias a algunas reuniones donde trabajamos, trabajamos, trabajamos, estudiamos, bajamos, cuando hay que terminar de decidir, ¿cómo fue? Se reunieron tres, que si llamo me dicen vení, no hay ningún drama. Pero el esfuerzo siempre es de acá para allá” (F5, MPN), señalando la idea de la unilateralidad del vínculo.

Con respecto a la percepción de que las jefaturas masculinas interactúan más fluidamente con los legisladores de su mismo género, una entrevistada reflexionó acerca de cómo este fenómeno beneficiaría a aquellos asuntos que plantean o interesan a varones.
“Las jefaturas de bloque, fundamentalmente, diríamos que le dan un mayor espacio o un mayor respeto a los hombres que a las mujeres. En todo se evidencia. Desde los privilegios, es decir, cuando hablo de privilegios no me estoy refiriendo a una situación especial sino a las pequeñas atenciones, a la resolución de problemas con una velocidad o con una atención absoluta” (F31, PJ).
En el contexto de prácticas legislativas que, en algunos casos, aparecerían como poco inclusivas del conjunto de los integrantes de un bloque (varones y mujeres), podría resultar incluso más dificultoso incorporar a aquellos participantes cuyas cualidades adscriptas difieren de las históricamente dominantes. A propósito de esta dificultad, una senadora entrevistada interpretó que “somos las recién llegadas que venimos a invadir y molestar” (F24, PJ). De acuerdo con su testimonio, la incorporación de grupos con atributos diferentes presentarían tensiones y contrastes, manifestando desigualdad entre los géneros: “El ‘son cosas de mujeres’ sigue existiendo y, aparte, en el Senado, aunque hoy somos un 33% mujeres, era un ámbito plenamente masculino”.

A pesar de la creciente participación numérica de las mujeres en el Congreso, la autoridad construida en términos masculinos resulta difícil de cambiar. Más aún, la convergencia de prácticas de decisión en espacios cerrados, junto con la composición demográficamente masculina de las jefaturas de los bloques, harían de la ausencia de legisladoras en ciertas instancias decisorias una “norma”, en los términos de una entrevistada: “Nos dan menos información, se reúnen ellos para decidir cosas... ni te enterás. Si nos enteramos, a lo mejor vamos y protestamos. Pero ya es una cuestión así como que es la norma. O a veces uno mira una mesa del partido y están todos los hombres, no hay una mujer” (F21, UCR).

Una de las pocas legisladoras que expresó que existiría igualdad en el trato manifestó que, no obstante ello, es posible distinguir dificultades específicas entre las mujeres de menor edad o que ejercen su primer mandato, ya que “las más jovencitas” podrían recibir mayores “presiones para que demuestren lo que saben” (F2, FREPOBO). Este tipo de argumentos, en cambio, no se registró en los testimonios de varones, ni siquiera en los de aquellos de incorporación reciente.
La construcción del trabajo legislativo en términos masculinos
A propósito del reconocimiento y respeto por el trabajo realizado, las valoraciones de varones y mujeres revelaron situaciones dispares. En las representaciones discursivas de los entrevistados, el trabajo legislativo guarda poca relación con el género de quien lo desempeña. En cambio, diversas entrevistadas manifestaron haber experimentado prácticas masculinas, de carácter excluyente, en función de las cuales los legisladores y las autoridades de los bloques no le asignarían a su esfuerzo igual valor respecto del realizado por varones.

De acuerdo con la percepción de los legisladores, el reconocimiento parlamentario dependería de cualidades meramente individuales como el “trabajo”, el “intelecto” y la “preparación”, sin distinción de género: “Tenés que trabajar como cualquiera… un ser humano cualquiera que frente a mí trabaja y opina, vale lo que sea. Vale mujer o varón, pero si no trabaja no vale ni mujer ni varón” (M27, CE). En términos generales, los entrevistados expresaron que el trabajo y la capacidad de sus pares femeninas son ampliamente respetados. Cualquier distinción en el reconocimiento estaría anclada en la predecible variabilidad individual de las personas: “Acá las mujeres que hay no necesitan hacer nada para demostrar lo que valen. Y todo el mundo las respeta y las respeta mucho… como hay hombres mediocres hay mujeres mediocres, y hay mujeres que sobresalen y hay hombres que sobresalen. Pero no hay ningún tipo de diferencia” (M19, FV-PJ)93.

Sólo una minoría de legisladores señaló la existencia de prejuicios contra las mujeres, socialmente vigentes, que las conduciría a tener que trabajar “más y mejor” a efectos de ser reconocidas por sus logros. Con todo, a pesar este reconocimiento de dificultades específicas que afectan al género femenino, dichas creencias operarían por fuera del ámbito legislativo. De esta forma, estas valoraciones sitúan las fuentes de obstáculos que eventualmente podrían enfrentar las legisladoras como exógenas a las dinámicas internas del Congreso: “Yo creo que hay un tema cultural que está pendiente de resolver. Yo creo que hay tanto desde la mirada de los varones, y desde la mirada de las mujeres, a veces, un posicionamiento de exigencias dispares, pero que parece que no es institucional” (M8, FV-PJ). En definitiva, éste sería un ámbito poco afín a la adopción de prejuicios contra las mujeres por la conformación normativa de la organización.

En contrapartida, la mayoría de las entrevistadas manifestó que el reconocimiento y respeto por el trabajo en el Congreso se despliega diferencialmente para varones y mujeres. Más aún, desde esta perspectiva, la propia dinámica interna de la organización develaría prejuicios sobre el trabajo femenino: “En general se busca el hombre porque hay un preconcepto [de] que tiene mayor capacidad, o va a poder contestar mejor o políticamente es más hábil que la mujer, o porque nos tienen miedo que somos más frontales, etc., Pero no, no es así, acá hay machismo que se nota” (F15, PJ). El Congreso, según las construcciones discursivas de estas legisladoras, adoptaría y reproduciría los estereotipos del estatus maestro de las mujeres.

En particular, las legisladoras percibieron ser valoradas de acuerdo a un doble estándar para tareas semejantes realizadas en condiciones comparables (Nieva y Gutek 1980; Foschi 2000; Reskin 2004). A efectos de ser reconocidas como iguales, las entrevistadas expresaron que ellas deben trabajar “más y mejor” que sus pares masculinos, a pesar de exhibir antecedentes relevantes e incluso, en muchos casos, experiencia legislativa previa. Las siguientes expresiones ilustran cómo operaría esta doble exigencia desde su perspectiva: “Las mujeres siempre tenemos que rendir cuentas, siempre tenemos que demostrar... siempre tenemos que estar rindiendo examen, cosa que los hombres no” (F14, UCR); “al momento de juzgarlas por su actuación legislativa se les exige mucho más de lo que les exige a sus pares hombres. Eso yo lo percibo, es como que la mujer tiene que demostrar un plus” (F7, PJ).

La percepción de una menor competencia femenina en el trabajo legislativo tendría, de acuerdo con estas opiniones, consecuencias específicas en cuanto a la asignación de poder y prestigio en el Congreso. Al respecto como lo enfatizó una entrevistada: “Siempre la autoridad del bloque, yo hablo de mi bloque, siempre trata de enhebrar relaciones con los hombres y de cargarlos siempre de mayor responsabilidad por pensar que a lo mejor las mujeres no estamos capacitadas al momento de fundamentar un proyecto” (F4, UCR).

Con el propósito de interpretar estos hallazgos, resulta útil rescatar la perspectiva de Acker (1990), quien argumenta que la supuesta posición neutra y a-genérica de las jerarquías organizacionales asume el cuerpo y estilo de vida de un varón por lo que estas instancias se construyen a partir de expectativas en cuanto al género de su eventual ocupante (masculino). Un legislador sería, idealmente, una persona para quien las responsabilidades domésticas y familiares han sido tradicionalmente tangenciales. En consecuencia, las legisladoras se verían sujetas a una doble tensión. En primer término, por estar situadas en una posición social que les asigna un papel preponderante en el trabajo familiar y, en segundo lugar, por ejercer un cargo cuya imagen cultural está masculinizada porque sus responsabilidades están vaciadas de las cuestiones relativas a la vida privada. Con respecto a ello, el siguiente relato resulta particularmente elocuente:
“Es como que la idea esa de la mujer ama de casa, si bien en tantos años de lucha pacífica los derechos de las mujeres empiezan a respetarse y empieza a vérsela en otro rol, nunca terminó en esta sociedad de descartarse esa natural discriminación a sentir que las mujeres podemos un poco menos, o disponemos de menos tiempo por los hijos, o tenemos otras prioridades. Siempre hay alguna razón que les hará decir que el adecuado para cualquier cargo de conducción es el hombre. Problema cultural” (F4, UCR).
De este modo, las legisladoras serían percibidas primordialmente como mujeres y, secundariamente, como representantes políticas. Es decir, el género no se desacopla de la valoración sobre el trabajo legislativo, sino que es constitutivo de la desigual asignación de poder y prestigio. En palabras de una entrevistada: “Las diferencias son de género, nosotras somos mujeres. A los varones todavía les cuesta aceptar que tenemos igualdad plena” (F10, PJ). Esta desigualdad pondría de manifiesto, en ocasiones, la expectativa sobre una menor autonomía femenina: “Una vez yo no quería votar una ley y mi compañero tampoco. Entonces alguien dice: “Bueno, pero vos sos mujer..., o sea, como vos sos mujer, tenés que acceder. Esa era la lectura” (F30, PJ).
La voz de la autoridad es masculina
Algunas investigaciones acerca de los patrones conversacionales (conversational patterns) entre varones y mujeres han observado cómo las prácticas de género se materializan en los diálogos a través de los énfasis de voz, los silencios y las interrupciones, tornando dominante a la voz masculina (West y Zimmerman 1983). Esta perspectiva resulta útil para examinar si, en el marco de los debates parlamentarios, la palabra de los legisladores cobra relevancia sobre la femenina.

De acuerdo con los entrevistados, en el Congreso argentino los patrones conversacionales no develarían ninguna desigualdad por género: “En los debates de comisión, como en el debate del recinto, no noto diferencia. Al contrario, creo que en eso hay un respeto interesante” (M34, UCR). En contrapartida, las valoraciones de las entrevistadas sugirieron la existencia de condiciones desiguales en la dinámica de los debates. Las interrupciones en las intervenciones de las legisladoras, el monopolio de la palabra por parte de sus colegas masculinos y las conversaciones laterales entre ellos, recrean desigualdades en las conversaciones cotidianas, lo cual otorga menor autoridad simbólica a las parlamentarias: “por más que conozcamos el tema, primero el varón habla y si el tiempo se puede compartir se comparte, y si no se comparte habla el varón, no la mujer” (F14, UCR); “La voz de un hombre siempre es más escuchada que la de una mujer, la mujer tiene que fundamentar más, insistir más, hablar más” (F10, PJ)94.

En definitiva, estas percepciones manifiestan que los legisladores tendrían prioridad en el uso de la palabra, lo cual supone una mayor legitimidad y aceptación, reflejando y reproduciendo el orden jerárquico entre los géneros. La predominancia discursiva en el debate aparecería reflejada al momento de definir quién sería el portavoz más convincente para defender ciertas posiciones o iniciativas de ley. De acuerdo con el testimonio de una entrevistada: “Ellos, los hombres, definen en general [quien habla]... simplemente para ellos es natural, ni siquiera lo hacen de malos. Es así de natural, es lógico que el que hable primero y que vos hables después, ni siquiera lo hacen por maldad, ya lo tienen internalizado que es así” (F14, UCR).
La idealización de los atributos femeninos
Paradójicamente, la desigualdad en el trato entre los géneros a menudo se expresa en la idealización de los valores y atributos mentadamente femeninos. Tal idealización, al resaltar la condición de diferente, genera una inflación de expectativas que obstruye la integración en igualdad de las mujeres (Connell 2000). En tal sentido, diversos entrevistados valoraron exageradamente ciertas cualidades de las legisladoras. A título ilustrativo, un legislador manifestó que “las mujeres, son ya, de por sí, buenas oradoras, inteligentes” (M1, UCR), y de la misma forma, otro entrevistado indicó lo siguiente: “Pienso que las mujeres son mucho más prolijas y mucho más eficientes que el hombre en el trabajo. Yo soy feminista en el buen sentido de la palabra. Son más eficientes” (M23, FR).

Aunque estas afirmaciones, en principio, parecerían elogiosas, los modelos de rol idealizados difícilmente reflejan las conductas corrientes, y cabría cuestionar que sean deseables como parámetro valorativo del desempeño de las legisladoras. Las cualidades excepcionales asociadas al género, al erigirse discursivamente en un estándar normativo, pueden fácilmente conllevar a resaltar las dificultades y posibles errores en el trabajo político de las mujeres (y no de los varones). Dicho fenómeno puede verse reflejado en los siguientes testimonios de dos legisladoras: “Los hombres pueden faltar todas las veces que quieran y nunca les dicen nada; las mujeres faltamos una porque estamos enfermas y entonces ya es un drama porque falta el número, el quórum, y para ellos no está la misma tabla” (F31, PJ). “Al hombre le perdonan mucho más las cosas [que] a la mujer no se le perdonan” (F15, PJ).


En virtud de la evidencia expuesta, el Congreso presentaría algunos atributos de su dinámica informal que se corresponden con una organización generizada masculina. No obstante, conviene retomar la distinción entre sujetos sexuados y construcciones simbólicas asociadas al género para advertir que la inscripción de las mujeres en redes densas de poder hace que los procesos de desigualdad disten de ser lineales95. En este sentido, ciertas figuras femeninas fueron ubicadas por fuera de las dinámicas de trato desigualdad aún siendo mujeres: “Se suma ser mujer, ser del interior y ser de un partido chico. Porque si fuera la esposa de Kirchner no sería lo mismo, o por lo menos tiene valores agregados en la mujer cuando se tiene ese contexto ... Chiche Duhalde tiene valores agregados. Cuando vos no lo tenés… tenés disvalor agregado” (F5, MPN).

3. Consideraciones finales

Este capítulo examinó la composición demográfica de las jerarquías del Congreso y las dinámicas relacionales que se construyen en torno de las mismas. En función de la evidencia expuesta, la igualdad se afirma como principio normativo, pero las relaciones informales –de acuerdo con los testimonios de legisladoras– develan que el género constituye un criterio para la asignación de valor y prestigio. En efecto, a pesar de que la igualdad entre varones y mujeres está formalmente estipulada, se identificaron algunas brechas importantes que cabe examinar.

Entre ellas, la más notoria es la persistente ausencia de mujeres entre las presidencias de los bloques numéricamente significativos. La imagen del techo de cristal empleada para caracterizar este fenómeno sugiere que las legisladoras verían bloqueadas sus posibilidades de acceder a posiciones de alta responsabilidad política por razones que no son necesariamente endógenas a la organización legislativa. Entre los múltiples mecanismos que darían cuenta de esta dinámica, el papel de los líderes partidarios territoriales, de los titulares de los ejecutivos provinciales, y aún del Poder Ejecutivo nacional, serían relevantes por sus capacidades de injerencia en la designación de estas autoridades. En consecuencia, las dinámicas que producen el techo de cristal en el Congreso están imbricadas en un tejido político e institucional más amplio, del cual el mismo es una parte. De este modo, el acceso a estos cargos resulta de la intersección de múltiples entramados políticos que confluyen, eventualmente, en el Congreso. A efectos de su promoción a las máximas jefaturas de los bloques, las legisladoras estarían en desventaja respecto a sus colegas masculinos en razón de lo que Kanter (1977) denomina como capacidad de insertarse en las redes de decisión (networking) y de padrinazgo político (mentoring/protegé).

En segundo lugar, las legisladoras han accedido a ejercer presidencias en las distintas comisiones permanentes de forma crecientemente proporcional a su participación sobre el conjunto de los integrantes de las Cámaras. No obstante, esta paulatina inclusión femenina se ha traducido en una segmentación por género. Como ha sido indicado, las legisladoras ejercen estos cargos principalmente en comisiones que se ocupan de temáticas culturalmente vinculadas con el mundo simbólico de lo femenino, en tanto que los legisladores tienden a concentrar su desempeño de los mismos en una variedad de comisiones relativas a campos como la economía y las finanzas. Esta situación sugiere la existencia de cierta división funcional del trabajo entre varones y mujeres que, desde la perspectiva de Acker (1990) implicaría una manifestación de la relación de jerarquía entre los géneros. Precisamente, en el siguiente capítulo que analiza la integración del conjunto de las comisiones permanentes esta posibilidad será interrogada más explícitamente.

Finalmente, la evidencia recabada a partir de las entrevistas puso de manifiesto que, desde la perspectiva subjetiva de las legisladoras, el Congreso argentino continúa siendo una organización generizada masculina, ya que en su seno se despliegan y recrean ciertas prácticas informales que, para las mujeres, implican exclusión y subordinación. En tanto dimensiones de la desigualdad, tres cuestiones resultaron singularmente relevantes: el doble estándar empleado para valorar el trabajo legislativo de mujeres y varones, la toma de decisiones en espacios cerrados y monopolizadas por legisladores, y la idealización de los atributos y cualidades supuestamente femeninas que, como contrapartida, implicarían mayores costos para las mujeres cuando no se adecuan a los mismos. Los legisladores, en cambio, consideraron al Congreso como una organización igualitaria, a partir de un mayor énfasis discursivo colocado en sus reglas formales. La notoria disparidad en las percepciones de los actores legislativos de ambos géneros se podría explicar a partir de la noción de conciencia liminal (Yancey Martin 2001), en función de la cual los varones reproducen la cultura de género socialmente dominante, sin ser necesariamente agentes consientes de discriminación.



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