Estado Civil



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VII. El Proceso legislativo de proyectos con contenido de género: tres casos

El objetivo de este capítulo es comparar el comportamiento de legisladores y legisladoras en proyectos de ley con contenido de género156. Con este propósito, se observará, en cada instancia del trámite parlamentario de tres proyectos de ley, si mujeres y varones se comportaron de modo diferente, utilizando recursos institucionales, organizativos, políticos y/o argumentativos disímiles y, en tal caso, cuáles fueron esos recursos y qué razones motivaron su particular empleo. El supuesto que guió la investigación fue que si el significativo incremento del número de legisladoras en el Congreso nacional desde la introducción de la ley de Cupo Femenino había ampliado y modificado la agenda parlamentaria tal como se consignara en el capítulo sobre agenda de políticas y actividad legislativa, probablemente habría modificado también, al menos en los proyectos con contenido de género incorporados a la agenda, el proceso mismo de sanción de leyes.

En cuanto a la metodología empleada en este capítulo, se optó por el estudio de tres casos de proyectos con contenido de género sancionados en el Congreso nacional: las leyes de Cupo Sindical Femenino (Ley 25764) y de Anticoncepción Quirúrgica o Ligadura de Trompas (Ley 26130), y la aprobación del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer - CEDAW (Ley 26171). En los tres casos se investigó el comportamiento de mujeres y varones en las siguientes etapas del proceso legislativo: presentación del proyecto; ingreso a la agenda y discusión en las comisiones; debate y votación en las Cámaras. Para cada etapa se relevaron de las bases de datos de ambas Cámaras del Congreso nacional los indicadores formales correspondientes, respectivamente: fecha y firmas del proyecto original; giros y cambios de giro a comisiones; dictámenes de comisión, firmas y argumentos de los dictámenes y modificaciones al proyecto original; fecha de debate y votación en las Cámaras; argumentos formulados en los debates; votaciones nominales en las Cámaras. También se realizaron entrevistas con legisladoras que habían sido iniciadoras y/o impulsoras de los respectivos proyectos, en las cuales se indagó sobre los aspectos informales del proceso legislativo de cada proyecto: fundamentalmente, las estrategias seguidas por las legisladoras para lograr el avance de los proyectos en el trámite parlamentario y las coaliciones tanto parlamentarias como extra-parlamentarias que formaron en pos de tal objetivo157. Por último, se contrastó la información sobre los aspectos formales del proceso legislativo con las aseveraciones de las entrevistadas y, sobre esa base empírica, se formularon las comparaciones del comportamiento de legisladores y legisladoras en los casos elegidos.

El capítulo se encuentra organizado de la siguiente manera. La primera sección presenta una breve reseña de los tres casos analizados, con especial énfasis en el contenido de género del proyecto y en las etapas de su trámite parlamentario. La segunda sección compara el comportamiento de legisladores y legisladoras en los tres casos, describiendo tanto las similitudes como las diferencias de comportamiento entre los casos y en cada uno de los procesos legislativos estudiados. La conclusión repasa los hallazgos de la comparación y propone nuevas líneas de investigación por ella abiertas.



1. Los casos

Esta sección describe para los tres casos analizados el objeto de los proyectos y las etapas de trámite parlamentario que atravesaron hasta su sanción.


1.1. La Ley de Cupo Sindical Femenino
La ley 25.764 de Cupo Sindical Femenino fue el resultado de la conjunción de dos proyectos de ley presentados por diputadas de distintos partidos políticos. El primero, autoría de la diputada Margarita Stolbizer (UCR-Buenos Aires), fue presentado el 29 de diciembre de 2000 y co-firmado por otras dos diputadas de la UCR, dos del FREPASO y un diputado de esta última fuerza. El segundo proyecto, autoría de la diputada Graciela Camaño (PJ-Buenos Aires), fue presentado el 1° de marzo de 2001 y co-firmado por otras catorce diputadas de la misma fuerza política pertenecientes a distintas provincias.

El proyecto de Stolbizer propuso a) que cada unidad de negociación colectiva de las condiciones laborales debía contar “con la participación proporcional de mujeres delegadas en función de la cantidad de trabajadoras de dicha rama o actividad” (Proyecto 7946-D-2000, art. 1°), y b) que los acuerdos celebrados sin esa representación proporcional de mujeres no fueran “oponibles a las trabajadoras, salvo cuando fijaren condiciones más beneficiosas” (art. 2°). Con ello se trataba de asegurar la participación de las mujeres en la discusión de convenios colectivos de trabajo y se apuntaba a generar oportunidades para la incorporación de asuntos de género en dichos convenios. El proyecto fue girado por la presidencia de la Cámara de Diputados a las comisiones de Legislación del Trabajo, que la diputada Stolbizer integraba, y de Familia, Mujer y Minoridad.

El proyecto de Camaño propuso modificar el último párrafo del artículo 18 de la Ley de Asociaciones Profesionales para establecer que la representación femenina en los cargos electivos y representativos de los sindicatos ascendiera “al 30 % en aquellas asociaciones sindicales en los cuales el número de trabajadores ascienda como mínimo a ese porcentaje” (Proyecto 25-D-2001, art. 1°). Esta modificación tenía el propositito de asegurar la participación de las mujeres en la conducción de los sindicatos y, de esta manera, el ingreso de asuntos de género a las políticas sindicales y los convenios colectivos. El proyecto fue girado por la presidencia de la Cámara de Diputados a la comisión de Legislación del Trabajo, de la cual la diputada Camaño era miembro.

El 18 de abril de 2001, tras consultas y debates con la diputada Stolbizer en el seno de la Comisión de Legislación del Trabajo, la diputada Camaño modificó su proyecto para establecer, en la dirección de los sindicatos de aquellas ramas donde la proporción de mujeres sobre el total de los trabajadores no alcanzare el 30%, un cupo femenino proporcional a la cantidad efectiva de trabajadoras en dicha rama (Proyecto 634-D-2001).

El foco del proceso legislativo de este proyecto fue la Comisión de Legislación del Trabajo que integraban las dos impulsoras y la cual tenía competencia específica sobre la materia de la iniciativa. El principal obstáculo que debieron enfrentar las impulsoras, de acuerdo con los testimonios tanto de Camaño como de Stolbizer, fue la oposición de los legisladores de extracción sindical que se desempeñaban como autoridades de comisión. El posterior retiro de algunos de ellos habilitó finalmente la posibilidad de colocar el proyecto en la agenda de la Comisión. Así, el 20 de noviembre de 2001, tras la visita a la Comisión de Legislación del Trabajo del secretario general de la Confederación General del Trabajo (CGT), Rodolfo Daer, y de representantes de la conducción de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), el plenario de comisiones integrado por los miembros de Legislación del Trabajo y de Familia, Mujer y Minoridad emitió un dictamen unánime recomendando a la Cámara de Diputados la sanción del proyecto de ley.

El dictamen del plenario de comisiones, que consistió en la adición de los proyectos de Stolbizer y de Camaño, fue aprobado sin debate ni votación nominal en la Cámara de Diputados el 27 de noviembre de 2001, y girado al Senado para su tratamiento. La presidencia del Senado remitió el proyecto a las comisiones de Trabajo y Previsión Social y de Asuntos Constitucionales. El plenario de dichas comisiones emitió dictamen, también unánime, el 6 de noviembre de 2002, y ese mismo día el Senado sancionó, de nuevo por unanimidad, el proyecto de ley remitido por la Cámara de Diputados.


1.2. La Ley de Anticoncepción Quirúrgica
La Ley de Anticoncepción Quirúrgica fue el resultado de la conjunción de cinco proyectos presentados por diputadas y diputados de distintos partidos políticos. El primero, presentado por la diputada María Elena Barbagelata (PS-Capital Federal) el 9 de marzo de 2005, propuso “operativizar el derecho personalísimo de disponer, la mujer o el hombre, del cuidado de su propio cuerpo, en lo referente a intervenciones quirúrgicas que provoquen la imposibilidad de engendrar o concebir en forma transitoria o definitiva” (Proyecto 589-D-2005, art. 1°). El segundo proyecto, presentado el 21 de marzo de 2005 por la diputada Irene Bösch de Sartori (Convergencia-Misiones) y co-firmado por cuatro legisladoras de otros bloques menores cercanos al (FV), aludió específicamente en su objeto a las prácticas de ligadura de trompas de Falopio y vasectomía. El tercero, presentado el 13 de marzo de 2006 por la diputada María del Carmen Rico (PF-Buenos Aires) añadió, en el objeto del proyecto, que el mismo estaba dirigido a toda persona mayor de 18 años. El cuarto proyecto, presentado el 29 de marzo de 2006 por la diputada Juliana Marino (FV-PJ-Capital Federal), especificó en su objeto que se trataba de regular las intervenciones de contracepción quirúrgica que se realizaran “en los servicios de salud del sistema público, de la seguridad social de salud y de los sistemas privados” (Proyecto 1142-D-2006, art. 1°). El quinto proyecto, presentado el 4 de mayo de 2006 por la diputada Beatriz Gutiérrez (FV-PJ-Santa Cruz) y co-firmado por diputadas y diputados de esa misma fuerza política, precisó en el objeto del proyecto el propósito médico-biológico de las medidas de contracepción autorizadas.

Todos los proyectos fueron girados a las comisiones de Acción Social y Salud Pública, y Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia. Cuatro de ellos, sin embargo, fueron girados también a otras comisiones cuyas áreas de competencia no se encontraban directamente vinculadas con el tópico en discusión: el proyecto de Marino fue girado a la comisión de Presupuesto y Hacienda; el de Bösch de Sartori, a la comisión de Justicia; el de Barbagelata, a la comisión de Legislación General; y el de Rico, a la comisión de Derechos Humanos y Garantías. Estos cuatro giros fueron suprimidos por resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados el 14 de junio de 2006 para facilitar la inclusión en el Orden del Día de la Cámara del dictamen producido por el plenario de las comisiones de Acción Social y Salud Pública, y Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia sobre la base de los cinco proyectos mencionados. De no haberse suprimidos los citados giros, las comisiones que no participaron del plenario podrían haber reclamado el expediente y bloqueado, de ese modo, su pasaje al recinto de la Cámara.

Los giros múltiples de que fueron objeto los proyectos indican la existencia de obstáculos para su sanción. Esos obstáculos consistieron en la oposición de la Iglesia Católica y de organizaciones de ese credo y en la indiferencia del Poder Ejecutivo Nacional, que hasta junio de 2006 no produjo ninguna instrucción concreta a las autoridades parlamentarias oficialistas para que promovieran el avance de la iniciativa. La oposición de distintas opiniones católicas al proyecto contribuyó a fragmentar las posiciones sobre los proyectos en discusión y motivó un esfuerzo de síntesis entre las diversas iniciativas que, con todo, no alcanzó para producir ni un dictamen unánime ni siquiera uno de mayoría sin disidencias. El dictamen de mayoría fue apoyado por diputadas y diputados de distintos partidos políticos, y recibió la disidencia parcial de los diputados Beatriz Leyba de Martí (UCR-Córdoba) y Juan Acuña Kunz (UCR-Santa Cruz), y la disidencia total de los diputados Eusebia Jerez (FR-Tucumán) y Mario Santander (PF-La Rioja). La disidencia parcial de los legisladores de la UCR, tal como la diputada Leyba de Martí manifestara durante el debate del proyecto en el recinto de la Cámara, estuvo concentrada en tres puntos: la naturaleza del consentimiento informado de los pacientes, que la UCR propuso fuera fruto de un consejo médico interdisciplinario; la consistencia técnica de dicho consejo, que la UCR propuso fuera advertir sobre la “naturaleza e implicancias sobre la salud de la práctica a realizar”; el tratamiento de la posición de los profesionales médicos con objeción de conciencia a realizar anticoncepciones quirúrgicas, a quienes la UCR propuso se protegiera de toda consecuencia sobre su situación laboral (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 28/08/06). La disidencia total mencionada, en cambio, promovió de hecho el rechazo del proyecto.158

No obstante ello, una vez manifestado el aval de las autoridades parlamentarias oficialistas y del Poder Ejecutivo, el dictamen de mayoría producido por el plenario de comisiones fue aprobado por la Cámara de Diputados el 28 de junio de 2006 con 147 votos a favor, 41 en contra y 2 abstenciones, y remitido con ello al Senado. La presidencia de la Cámara alta giró el proyecto a las comisiones de Salud y Deporte, y Población y Desarrollo Humano. Estas comisiones no llegaron a emitir un dictamen sobre la iniciativa, ya que por medio de una moción sobre tablas el 9 de agosto de 2006 el plenario del Senado trató directamente el proyecto y lo convirtió en ley, con 35 votos a favor y 9 en contra.


1.3. El Protocolo Facultativo de CEDAW
La aprobación del Protocolo Facultativo de CEDAW fue el resultado de la conjunción entre la iniciativa de un grupo de senadoras y la decisión del Poder Ejecutivo. El Protocolo es un tratado internacional y, como tal, de acuerdo con la Constitución Nacional, su envío para la ratificación del Congreso es potestad del Poder Ejecutivo. Bajo la presidencia de Fernando de la Rúa (1999- 2001), el Ejecutivo envió el mensaje al Congreso solicitando la ratificación del Protocolo, pero este mensaje fue retirado luego bajo la presidencia de Eduardo Duhalde (2002 -2003). No obstante ello, un grupo de senadoras integrado por María Cristina Perceval (FV-Mendoza), Vilma Ibarra (Partido de la Victoria-Capital Federal), Amanda Isidori (UCR-Río Negro), Alicia Mastandrea (UCR-Chaco), Sonia Escudero (PJ-Salta), Miriam Curletti (UCR-Chaco), Mónica Arancio de Beller (Frente Cívico Jujeño-Jujuy) y Diana Conti (FREPASO-Buenos Aires) presentó e impulsó, entre 2002 y 2006, nueve proyectos que propusieron la ratificación del Protocolo. Finalmente, el 30 de diciembre de 2004, bajo la presidencia de Néstor Kirchner, el Poder Ejecutivo volvió a solicitar al Congreso la aprobación del Protocolo incluyéndolo en el temario de las sesiones extraordinarias de 2004-2005. Esta decisión de agenda del Ejecutivo indicó a los legisladores el interés presidencial por la aprobación del Protocolo.

Los principales obstáculos para la sanción de este proyecto fueron, por un lado, la oposición de la mayoría del bloque justicialista de senadores, y en particular de las autoridades justicialistas de la comisión de Relaciones Exteriores y Culto de esa Cámara, y por otro lado el inicial desinterés del Poder Ejecutivo. Asimismo, la oposición de la Iglesia Católica y de organizaciones del mismo credo contribuyó en un principio a desalentar tanto a ese grupo de senadores como al mismo Ejecutivo de hacer avanzar la iniciativa. De hecho, de acuerdo con los testimonios de las senadoras Perceval e Ibarra, fue en el contexto de su enfrentamiento con la Iglesia Católica que el Poder Ejecutivo bajo la administración de Néstor Kirchner decidió finalmente impulsar su sanción.

El proyecto original del Ejecutivo, presentado el 16 de mayo de 2001, fue girado por la presidencia del Senado a la comisión de Relaciones Exteriores y Culto, que produjo dictámenes sobre el mismo en dos ocasiones. La primera, el 10 de septiembre de 2001, no alcanzó a ser debatida; su tratamiento fue postergado por tiempo indeterminado a pedido del PJ en la sesión del Senado el 28 de noviembre del mismo año. El 17 de diciembre de 2004 la comisión emitió un dictamen de mayoría que recomendó aprobar el Protocolo con modificaciones, un dictamen de minoría que propuso la aprobación sin reservas, y otro dictamen de minoría que propuso el rechazo del Protocolo. Ninguno de estos dictámenes fue debatido nunca por el Senado.

Los proyectos de las senadoras Escudero y Perceval (Proyecto 1159-S-2002), de la senadora Arancio de Beller y del senador Gerardo Morales (UCR-Jujuy) (Proyecto 1228-S-2002) y de la senadora Curletti y otros (Proyecto 1191-S-2002) también fueron girados a la comisión de Relaciones Exteriores y Culto, de la cual recibieron dictamen el 6 de septiembre de 2002. En esta ocasión, tal como ocurriera luego con el proyecto del Ejecutivo, el dictamen de mayoría recomendó la aprobación del Protocolo con modificaciones, un dictamen de minoría propuso la aprobación sin reservas, y otro dictamen de minoría recomendó el rechazo del Protocolo.

En ambas ocasiones, la discusión dentro de la comisión estuvo focalizada en las funciones del comité creado por el Protocolo Facultativo para monitorear el cumplimiento de la Convención. Un grupo de senadores justicialistas, en el que se destacaron la senadora Liliana Negre de Alonso (PJ-San Luis) y los senadores Eduardo Menem (PJ-La Rioja) y Ramón Puerta (PJ-Misiones), argumentó que el hecho de que el comité en cuestión estuviera facultado por la Convención para formular recomendaciones de política implicaba una posibilidad de avasallamiento de la soberanía del Estado argentino para tomar decisiones de política pública. Asimismo, estos grupos sostuvieron que el comité, en su trabajo en otros países, había venido “fijando posición en el sentido de que aquellos países que en su legislación no tienen contemplado al aborto estarían efectuando una discriminación hacia la mujer” y, en consecuencia, había recomendado a los Estados parte de la Convención terminar con esa forma de discriminación (Intervención de la senadora Liliana Negre de Alonso, Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Senadores, 1/11/06). Sobre la base de estos argumentos fue que la mayoría de la comisión de Relaciones Exteriores propuso la aprobación del Protocolo con la siguiente modificación: hacer reserva de la aplicación del artículo 10 del Protocolo, por cual se autoriza la tarea del comité en el territorio de los países firmantes de la Convención.

Ambas tandas de dictámenes de la comisión de Relaciones Exteriores y Culto fueron incluidos en el Orden del Día para la sesión del Senado del 16 de diciembre de 2004 pero no llegaron a ser debatidos ni votados. El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo bajo la presidencia de Néstor Kirchner fue, en cambio, incorporado a la agenda de la sesión del Senado por medio de una moción sobre tablas el 1° de noviembre de 2006. En esa fecha, la ratificación del Protocolo sin reservas fue debatida y aprobada por 32 votos a favor y 12 en contra, y remitida a la Cámara de Diputados. La presidencia de la Cámara baja giró el proyecto a las comisiones de Relaciones Exteriores y Culto, y de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia. El plenario de ambas comisiones emitió un dictamen de mayoría que recomendó la aprobación del proyecto remitido por el Senado, así como disidencias al dictamen mayoritario y dos dictámenes de minoría cuyo contenido se desconoce – pues no fueron publicados. La Cámara de Diputados aprobó, tras un breve debate, el Protocolo Facultativo de CEDAW sin reservas en la sesión del 22 de noviembre de 2006 por 116 votos a favor, 30 en contra y tres abstenciones.





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