Epígrafes Introducción: la definición de una nueva doctrina fiscal



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Tema 3. La reforma de la Hacienda

Lesson 3. The Spanish Reform Tax

Epígrafes

0. Introducción: la definición de una nueva doctrina fiscal

0. The definition of a new fiscal doctrine



1. La reforma fiscal de 1845 y sus antecedentes

1. The Spanish Tax Reform of 1845 and its antecedents

2. El sostenido desequilibrio presupuestario

2. Sustained budget deficits
3. La deuda pública ¿el origen de todos los males?.

3. Govermment debt

Conceptos:

Hacienda Pública; Presupuesto público; Ingresos y gastos ordinarios, Inversiones y cuentas de capital, Activos y pasivos financieros del sector público; Déficit/Superávit presupuestario; Doctrina fiscal liberal (Principios fiscales: legalidad, suficiencia presupuestaria, generalidad, equidad, simplicidad, neutralidad y flexibilidad), Estructura tributaria, Reforma tributaria, Impuestos directos e indirectos, Impuestos sobre el producto, Impuestos sobre el consumo, Arancel de Aduanas, Monopolio fiscal; Presión fiscal; Puertos francos; Territorios forales; Deuda pública (amortizable/perpetua; exterior/interior; consolidada/flotante), Reestructuración de la deuda, Quitas y repudios de la deuda pública; Carga financiera.

3.1 LA DEFINICIÓN DE UNA NUEVA DOCTRINA FISCAL
Citamos los siguientes puntos como principios fiscales del liberalismo:
El principio de legalidad. Un sistema tributario legal, los tributos que se exigían tienen que ser tributos aprobados por un Parlamento, por un procedimiento legal que lo autorice. En contraposición del Antiguo Régimen, quien era el Rey quien los imponía, e incluso las quintas, como tipo de tributo a la fuerza.
El principio de la generalidad. Se tiene en cuenta el cambio de una sociedad estamental a una sociedad civil donde se supone que se han acabado los privilegios por la condición social, todos los ciudadanos son iguales frente a la ley y deben participar por igual al sostenimiento de la Hacienda pública. Todos los sectores de la actividad economía deben participar en el mantenimiento de la Hacienda. Todos los ciudadanos también, en independencia, del territorio donde vivan; todo relacionado con la idea de unificación del Estado por los liberales.
El principio de la equidad. Hablamos de que la población debe contribuir al mantenimiento del fisco en proporción a su capacidad de pago, por ejemplo, la situación de los pobres, al no tener riqueza, no debería contribuir ya que no tiene capacidad de pago, no porque pertenezcan a un estamento exento, sino que su capacidad de pago no existe.
La suficiencia presupuestaria o equilibrio presupuestario, si se elabora un presupuesto, lo que se prevea gastar tiene que ser igual a lo que se ingresa, no se puede gastar más de lo que se ingresa.
El principio de simplicidad, un menor número de figuras tributarias, al contrario del Antiguo Régimen y su complicidad por los muchos tributos y su escasa capacidad recaudatoria, se propone un sistema con pocas figuras tributarias y, de alta capacidad recaudatoria.
Principio de neutralidad. El liberalismo propone que los impuestos tienen que ser neutrales con lo que dicta el mercado, es decir, el Estado, con sus figuras tributarias, no debe alterar el precio de los productos de modo que lleve a un cambio en el comportamiento del consumidor.
Por último, el principio de la flexibilidad, un sistema tributario debe adaptarse a la coyuntura económica, los tributos deben de ser lo suficientemente flexible en épocas de crisis para no estrangular a la economía, e igual en épocas de expansión.

3.2 LA REFORMA FISCAL DE 1845 Y SUS ANTECEDENTES



La Hacienda de la monarquía hispánica estaba integrada por la de la metrópoli y por la de las colonias, el sistema fiscal de la metrópoli dio claras muestras de su insuficiencia y de su elevado grado de rigidez: los nuevos tributos, las reformas de los ya existentes y los recargos generaron más malestar que recursos.
La reforma tributaria más importante del siglo XIX es la de 1845, antes de la reforma hubieron algunos cambios que tuvieron unos efectos escasos en el tiempo, sobre todo en cambios en la concepción del Estado.
La guerra de la Independencia originó un fuerte deterioro de las finanzas del Estado. Los liberales ensayaron, en los años de la guerra de la Independencia, tratando de establecer el monopolio fiscal del Estado y de introducir principios hacendísticos modernos, como el de generalidad y el de la capacidad de pago; así como el concepto de presupuesto. El 13 de septiembre de 1813 se aprobó la contribución directa, con la que se pretendía una contribución proporcional a la riqueza como eje central del sistema tributario.
El establecimiento de este nuevo impuesto supuso la abolición de las rentas estancadas y de la contribución extraordinaria de guerra, intento de reforma tributaria que terminó en fracaso por la ausencia de estadísticas de la riqueza y de una administración fiscal operativa, la inestabilidad política y, sobre todo, el rechazo social.
Los gobiernos de la primera restauración absolutista pretendían introducir cambios en la fiscalidad para paliar la escasez de recursos de la Hacienda, pero sin cuestionar los privilegios tributarios de la nobleza y el clero; objetivos incompatibles, y fracaso entre 1814 y 1817.
En 1820 los liberales heredaron un sistema fiscal cuestionado y que funcionaba de un modo bastante deficiente y una deuda de 14.021 millones de reales, de los cuales 7.206 correspondían a intereses impagados y a otros atrasos de tesorería.
Tras el transcurso de los años, la abolición del régimen señorial (1811) y la supresión definitiva del diezmo (1841) ubican al Estado como la única entidad con derecho al cobro de tributos, el legado hacendístico recibido por los gobiernos liberales después de la primera guerra carlista finalizada en 1840 cabe calificarse de desastroso: la deuda y las cargas financieras del Estado seguían siendo elevadas, la monarquía se había labrado una pésima reputación en los mercados financieros internacionales.
La reforma tributaria del ministro de Hacienda Alejandro Mon y Santillán, pretendió simplificar y racionalizar el sistema tributario, de lo complejo a lo simple. También se pretendía que existiera un único modelo fiscal, se buscaba la unificación fiscal del país y la modernización de los ingresos del Estado introduciendo los principios tributarios liberales: legalidad, suficiencia y generalidad. El nuevo sistema tributario era mixto, constituido por impuestos directos (la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería, la contribución industrial y de comercio, y el derecho de hipotecas y sucesiones) e indirectos (aduanas, impuesto de consumo gravando la comercialización de vinos, carne, aceite y jabón), y por último, impuestos estancos, que continuaron reducidos a los monopolios del tabaco, de la sal y de las loterías.
Esto implica la eliminación de los Régimen forales de Navarra por ejemplo, el sistema tributario especial de Canarias, entre otros. Aunque todavía, quedaron algunas excepciones, y de ahí derivarán los puertos francos en Canarias.
Se intentó introducir la imposición directa que antes era principalmente de imposición indirecta, al considerar que era la forman de ajustar los tributos al principio de equidad. Avance liberal en favor de la equidad que parte de la igualdad en el gravamen en función de la capacidad de pago, y también, será mas neutral y flexible.
Por lo que en el siglo XIX se produce una imposición más directa que no grava las rentas sino grava directamente al rendimiento económico de algunas actividades, e impuestos sobre productos.
La forma en cómo se recaudó, sin los recursos actuales, los ayuntamientos empiezan a participar en la administración directa de la recaudación para la Hacienda estatal, aunque se siguen aplicando arrendamiento de algunos tributos, este aspecto constituía un freno a la recaudación directa; llegando en algunos casos, a no cumplir el principio de equidad.
Tenemos la contribución de bienes inmuebles y ganadería, que se convertirá en el IBI, la contribución industrial y de comercio, un antecedente de lo que seria el impuesto de actividades económicas hoy; la contribución de consumos; y el arancel de aduana. (El peso de cada uno de estos tributos principales se encuentra en el diagrama de barras más abajo.)
Impuesto de bienes inmuebles y ganadería. Es un impuesto de carácter directo que recae sobre el producto, sobre el rendimiento economía de las explotaciones agrarias, ganaderas y urbanas. El amillaramiento1, es la relación de propiedades de un municipio en el que se detalla tanto los ingresos de la explotación como los gastos de la misma, la diferencia es el producto líquido, siendo este, el objeto de la tributación. La estimación, era por estimación objetiva, a partir de la evaluación de la riqueza del municipio.
Contribución industrial y de comercio, recae sobre el rendimiento económico que tiene lugar sobre la actividad e industrial, la forma de recaer el impuesto sobre el producto, parte también de una valoración objetiva. Tenía cuatro tarifas diferentes, ya que también afectaba a los profesionales (abogados, jueces, médicos … con tarifas diferentes).
Contribución de consumo, carácter indirecto y que asegura la recaudación, que afectó a un número pequeño de bienes, no de lujo pero tampoco de necesidad, solía afectar a la cerveza, el jabón, aguardiente … productos que podían ser prescindible. A finales del XIX afectaba a toda una serie de productos fundamentales para las familias debido a los problemas de la Hacienda publica. Afecta a los productos básicos de la alimentación de las familias, generando problemas – conflictos sociales.

La renta de aduana, arancel de aduana es un impuesto indirecto que grava las importaciones y exportaciones utilizando comúnmente como políticas comerciales más que fiscales. El proteccionismo en nuestro país, aun en la época liberal, era uno de los proteccionismo más fuertes de Europa.


La reforma fiscal del liberalismo intentó modernizar el sistema tributario español y poner fin al caos hacendístico anterior, pero su aplicación resultó un fracaso sin paliativos, el déficit presupuestario se tornó crónico.
3.3 EL SOSTENIDO DESEQUILIBRIO PRESUPUESTARIO.

Entre 1793-1808, España estuco casi permanentemente en guerra con Francia (1793-1795) o con Inglaterra (1796-1802, 1804-1808). Estos conflictos contribuyeron al deterioro económico y provocaron un fuerte desequilibrio de las finanzas de la monarquía.


La monarquía financió esos gastos extraordinarios mediante el incremento de las remesas de las Indias, con donativos y préstamos, con parte del producto de la desamortización de 1798, con pagarés, con préstamos obtenidos en el exterior y con la emisión de vales reales. Vales reales que perdieron casi la mitad de su valor nominal, por lo que el gobierno intentó, sin éxito, reducir su cantidad en circulación.
Los ingresos obtenidos por la Nueva España alcanzaron niveles desconocidos hasta entonces, las remesas de éstas tuvieron una gran importancia, entre 1788 y 1810, Nueva España aportó alrededor del 75% del total de las remesas remitidas a la metrópoli. La defensa del monopolio mercantil en las Indias tendió a ser un asunto cada vez más prioritario para el Estado español. Mantener las colonias resultaba vital para la monarquía absoluta, pero España tenía menos capacidad que otras potencias europeas para soportar un fuerte incremento de los gastos defensivos.
Prácticamente agotada la capacidad para colocar deuda en el interior, el gobierno recurrió a la captación de recursos de distintas instituciones públicas y privadas (pósitos, propios de los concejos, Iglesia, agrupaciones de comerciantes) y a la búsqueda de dinero en el exterior.
En 1815 los ingresos y los gastos ordinarios de la monarquía ascendieron a 350 y a 850 millones de reales respectivamente. Hasta entonces, como hemos dicho, un elevado porcentaje de las rentas de la Hacienda se había basado en la soberanía que España ejercía sobre extensas áreas del continente americano, el agravamiento de la crisis colonial a raíz del conflicto con los franceses se tradujo en la práctica desaparición, desde 1814, de las rentas de las Indias y en un acusado descenso de las rentas de aduanas.
A lo largo de todo el siglo XIX, los ingresos ordinarios fueron insuficientes para cubrir los gastos ordinarios del Estado, manteniendo un déficit crónico y creciente. Los gastos públicos continuaron al alza, y las partidas que más supusieron fueron los gastos en defensa y gastos financieros, es decir, los gastos en los que incurría para pagar los intereses de los prestamos y la deuda publica.
3.4 LA DEUDA PÚBLICA ¿EL ORIGEN DE TODOS LOS MALES?

Los costes inmediatos de las guerras con Francia e Inglaterra ascendieron a unos 5.300-5.500 millones de reales. La deuda aumentó desde 2.019 millones de reales en 1788 hasta 7.473 millones en 1808. En 1815, la deuda superaba los 12.000 millones, unas veinte veces superior a los ingresos ordinarios anuales de la monarquía.


La reforma tributaria y la reducción de la deuda constituyeron los temas hacendísticos que concitaron la atención de los políticos y economistas entre 1814-1845. Ni absolutistas, ni liberales consiguieron, en parte por la inestabilidad y en parte por sus desaciertos, enderezar los problemas de la Hacienda.

El uso de deuda pública como fuente de financiación del déficit ocasionó nuevas cargas financieras, y así sucesivamente, retroalimentándose, a veces de forma indiscriminada.


Estaba generando, además, el encarecimiento del crédito privado, ya que para colocar deuda publica en el mercado, ese titulo tiene que ser atractivo, si cada vez la oferta es mayor, la demanda tiene que ser al alza, un mercado caracterizado por el escaso ahorro de los particulares, por lo que los tipos de interés a los que se ofrece la deuda publica, tumba también de los intereses de los créditos privados por los bancos, sino, esos créditos no serian atractivos, y por tanto, inútiles; tenían que competir.
Dadas las dificultades por parte del Estado para hacer frente a sus pasivos, llegó el momento, en el que solo se comprometía a pagar el capital inicial y no los intereses, repudia parte de los compromisos. Ese arreglo, dificulta el posicionamiento de la emisión de deudas, lo que causa una subida de los intereses al ser un país que no se compromete con los pagos, elevando aun más los intereses y la reputación en los mercados financieros internacionales.
Estos acuciantes problemas financieros se intentaron resolver por medio de ingresos extraordinarios derivados de la venta de algunos ricos yacimientos mineros de propiedad pública (como Río Tinto), o mediante empréstitos2 con onerosas contrapartidas, como el formalizado con los Rothschild a cambio del monopolio de comercialización del mercurio de Almadén (esto ocasiona, además, la cesión de recursos económicos nacionales a manos de capital extranjero).
El déficit presupuestaria seguía una tendencia crónica planteando la cuestión de, si se debió a un gasto público excesivo o porque se recaudaba poco. Un dato importante, es que los gastos relacionados con los ministerios militares y de servicios generales (Asuntos exteriores, Justicia, Gobernación) acapararon proporciones elevadísimas del gasto total, mientras que los recursos dedicados a los ministerios que proporcionaban servicios económicos (Fomento, Comercio, Agricultura) y educación significaron muy poco en el conjunto total del gasto público.
Para resolver la profunda crisis de las finanzas públicas se hubiese precisado: 1) una profunda reforma del obsoleto sistema fiscal que eliminase los privilegios tributarios de la nobleza y el clero y que gravase adecuadamente las actividades económicas generadoras de renta; y 2) un crecimiento económico que posibilitase un incremento sustancial de las recaudaciones. Los gobiernos absolutistas no deseaban acometer una reforma fiscal de este tipo; los liberales, hasta concluida la primera guerra carlista, no tendrían la estabilidad política necesaria para abordar un proyecto de esa envergadura.

Material gráfico y estadístico

Esquema 3.1.

ESQUEMA DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA (previsiones legislativas)

Tras la Reforma de A. Mon y R. Santillán

Impuestos Directos

Impuestos Indirectos

Ingresos brutos de monopolios y servicios de admón. directa (*)

Inmuebles, Cultivos y ganadería (18-20%)
Derechos reales y transmisión de bienes , Minas, cédulas personales

Sueldos y asignaciones, Arbitrios de los puertos francos de Canarias y otros (5-6%)

Industria y Comercio (4-5%)

Renta de Aduanas (12-16%)


Impuesto sobre consumos (10-12%)

Portazgos, pontazgos y barcajes, derechos de los consulados y otros

(6%)

Pólvora y otros



Tabaco

Loterías


Sal
(*) Los ingresos brutos de los monopolios incluye los gastos de explotación y administración. Descontados estos , los ingresos netos de los monopolios tenían un peso bastante inferior a lo reportado por los ingresos de los tributos, descontados los gastos de su administración

Evolución del déficit público sobre el total del PIB, después de la reforma de Mon (casi siempre hay déficit)



Saldo presupuestario relacionado con el gasto publico, mas del 40% no puede ser cubierto por ingresos ordinarios, en una economía donde el peso del Estado es relativamente escaso.

Nos interesa ver los componentes en el gasto, las obligaciones de la deuda, deuda publica que es en principio para el Estado un ingreso, emite títulos de deuda publica, deuda emitida a 30 años a los suscriptores de 1850. El rendimiento de esos títulos, el interés, carga financiera. Los gastos de defensa que son las aventuras militares y el mantenimiento del ejército. De gran importancia también, son los gastos en administración general, pago del salario de los funcionarios, etc., y muchísimo menos en servicios económicos, fundamentalmente, gastos del ministerio de fomento en carreteras y distintas obras públicas. Las pensiones, de las clases pasivas del Estado, jueces, funcionarios, ejército, etc. Los gastos en educación, solo relacionado con la educación superior, la universitaria, los gastos de enseñanzas inferiores son competencia de los municipios no de la administración central.


En la contabilidad pública, la cuenta de ingresos y gastos ordinarios tiene como resultado los déficit/superávit del Estado. Resulta de unos ingresos provenientes fundamentalmente de los impuestos directos o indirectos, y que provienen también de la explotación de los monopolios, el tabaco, la sal, la pólvora y la lotería en el siglo XIX. Otro ingreso ordinario, las rentas que les proporcionan las propiedades del Estado, las patrimoniales, que han disminuido desde el AR. Las trasferencias corrientes, realizadas por otras administraciones o incluso privadas, aunque son mínimas o inexistentes. Los gastos ordinarios, relacionados con el funcionamiento del Estado año tras año.



Composición de la deuda publica en circulación, creciente sobre todo desde el 60 debido a diferentes conflictos. La exterior, títulos de deuda publica emitidas en mercados extranjeros, la interior dentro del territorio nacional. Los mercados extranjeros se compromete a pagar en la moneda/divisa que el suscritor ha prestado, cuando se devalúa la divisa española se sacaba mayor rentabilidad comprar la deuda en divisas extranjeras que en pesetas (mercado en el que cotiza, no origen de la persona). Cambio en el comportamiento de las divisas.


De la interior, la deuda del tesoro, a corto plazo, se suele emitir (no son bonos del tesoro), hablamos en general, de la caja de la Hacienda publica, cuando se emite, pretende resolver un problema de liquidez del Estado. Se solía convertir en deuda flotantes, compromisos sin plazos al no cumplirse, acuerdo entre suscriptores, cambio en las condiciones, conversión titulo deuda. Se empieza a abusar de esta deuda, al convertirse en flotante al final de los periodos.
Deuda perpetua, sin fecha de devolución, mientras no te la devuelven te paga un tipo de interés. Se paga dependiendo de los fondos del Estado, por medio de sorteo ya que no se suele cubrir la amortización de todo, por sorteo por números de series. Esto hace, que los tipos de interés sean superiores y por tanto, una carga financiera mayor para el Estado.
Deuda amortizable, con periodo determinado y sus intereses.

Relación entre los distintos arreglos realizados a lo largo del siglo XIX para arreglar las carencias en la deuda de circulación (Fernando VII, error).





1 Regular los caudales y granjerías de los vecinos de un pueblo para repartir entre ellos las contribuciones.


2 Préstamo que toma el Estado o una corporación o empresa, especialmente cuando está representado por títulos negociables o al portador.



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