Eje 14: defensa, seguridad y derechos humanos



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La seguridad ciudadana: definiciones/prácticas desde la perspectiva hegemónica y los planteos alternativos en el Cono Sur


SILVINA M. ROMANO-CONICET

MARIA EUGENIA CARDINALE- UNR/UNER

Desde el año 2001 y la declaración de la “guerra contra el terrorismo global” por parte de la mayor potencia del mundo, experimentamos a nivel global un proceso de omnipresencia de los temas de seguridad y de ampliación centrífuga de los elementos que la conforman. Tanto en el plano interno como externo de la realidad política, incesantemente se invoca a la seguridad para avanzar con medidas de vigilancia y control sobre la población.

En este escenario, se modificaron las nociones clásicas acerca de la Defensa, la seguridad nacional e internacional, superponiéndose entre sí, borrando las especificidades de acción y objetivos propias de cada una. Se ampliaron los componentes inherentes a la seguridad, pasando de elementos propios de los campos del desarrollo y la protección de derechos a formar parte de una mirada “securitizada” de la realidad.

Frente a estas tendencias hegemónicas, en América Latina se han desarrollado posturas divergentes. Por una parte, la integración en América del Sur ha encarado las temáticas de defensa y seguridad en forma compartimentada de forma de frenar la habilitación del uso de las FFAA en el plano interno; se ha creado un Consejo en el marco de UNASUR para los temas de delincuencia internacional desde la mirada de la seguridad ciudadana como derecho de los propios ciudadanos y se amplió la perspectiva frente al narcotráfico por un Consejo que enfrenta el “problema mundial de las drogas” teniendo en cuenta la demanda y el derecho a la salud, la vulnerabilidad de sectores sociales participantes y la necesidad de desarrollo alternativo. Por otra parte, encontramos Estados o regiones que han asumido sin fisuras la mirada hegemónica de la seguridad, utilizando sus FFAA para mantenimiento del orden interno militarizando sus sociedades y fronteras, tal es el caso de México, Colombia y América Central.

Consideramos que puede ser un aporte presentar el modo en el que se define en la teoría y la práctica la “seguridad ciudadana” en los países del Cono Sur que han abogado por una postura diferente a la hegemónica en materia de seguridad-defensa, especificando el caso de Argentina, y regiones como América Central que han enmarcado sus lineamientos de seguridad a lo pautado por el gobierno estadounidense; considerando en particular la aplicación del CARSI en Guatemala y la presencia del Comando Sur en Honduras. Procuraremos delinear los principales puntos que caracterizan la seguridad ciudadana en cada caso y el modo en que se la ha llevado a la práctica. A partir de ello esbozaremos algunas conclusiones y plantearemos interrogantes frente al escenario que se está desarrollando en el Cono Sur ante la llegada de las derechas a la esfera política formal.

Seguridad hegemónica y seguridad ciudadana post 9/11

Para aproximarnos a las definiciones y lineamientos en materia de seguridad ciudadana, es importante retomar algunos aspectos generales sobre las características y componentes de la concepción hegemónica de seguridad a partir de la desarticulación del bloque soviético90 y en virtud de la “guerra contra el terrorismo global” lanzada en 2001.

1. La condición interméstica, esto es, que la tradicional división entre seguridad pública y defensa ha sido debilitada reconociendo el carácter transnacional de las amenazas, ya no focalizadas en la agresión externa de otro Estado. Existe por tanto una superposición de cuestiones de seguridad y defensa que diluye las diferencias y las medidas a tomar en cada caso.

2. La multidimensionalidad de la seguridad, ya no incluye con exclusividad cuestiones estratégico militares territoriales sino que incorpora lo ambiental, lo económico, lo social, lo institucional, la salud como factores esenciales.

3. Las nuevas amenazas como foco de atención para la seguridad internacional, que son no tradicionales, transnacionales y asimétricas dado que hacen uso de la violencia pero con modos diferentes a los estatales o son vectores/causa de ella. Entre las mismas se identifican: el terrorismo en primer lugar, el crimen organizado y el narcotráfico, ya mencionados, riesgos ambientales, proliferación de armas de destrucción masiva, las migraciones, la exclusión social, entre otros. Estas amenazas mantienen entre sí una relación de interdependencia, están entrelazadas.91

Desde el Informe del PNUD en 1994, con la aparición de la noción de Seguridad Humana (SH), en adelante, estas perspectivas ampliatorias de la seguridad se han vinculado discursivamente a los derechos humanos y la necesidad de su garantía. Esto implicó la incorporación y profundización de la noción de seguridad ciudadana en los análisis internacionales.

Siguiendo a Barrios, desde la óptica de la seguridad ciudadana, no es el mantenimiento del orden público lo esencial sino la seguridad de las personas como derecho exigible ante el Estado. La seguridad es un bien público que implica democracia y eliminación de vulnerabilidades; y como bien público supone acciones estatales y de actores sociales. Es decir, implica participación, corresponsabilidad y transparencia. Es necesario tener en cuenta todas las aristas que hacen al bienestar de las personas, no se centra solo en amenazas a la vida promovidas por la violencia sino también en la necesidad de protección y garantías para una “vida buena” (Barrios, 2009: 327-328).

Se entiende entonces, que la seguridad humana no se reduce a una preocupación por las armas, sino que implica una preocupación por la vida y la dignidad humana y toma en cuenta las denominadas nuevas amenazas globales cuyo carácter no estatal y transnacional cambia la visión tradicional acerca de las mismas.

Ahora bien, ¿qué supone la aplicabilidad de esta visión expansiva de la seguridad implicada en la Seguridad Humana? Y aquí es donde pueden evidenciarse las contradicciones entre el plano discursivo y los hechos en relación a los derechos básicos en la búsqueda de la seguridad. En los hechos, la noción de SH ha sido vinculada, progresivamente, a la necesidad de acciones por parte de la comunidad internacional cuando se ponga en riesgo, en cualquier país del mundo, la vida a gran escala. Para ello, desde la Postguerra fría se instaló en relaciones internacionales la idea base de una “soberanía condicionada”.

Lo anterior implicaría tener en cuenta como premisa las condiciones materiales y políticas que determinan no solo el grado de soberanía de cada Estado, sino su incidencia en la toma de decisión en el sistema internacional (Pinheiro Guimaraes, 2005). Partimos de la afirmación de que hay Estados con soberanía “más condicionada” y otros Estados cuya soberanía es intocable. A esto se agrega la advertencia de que desde los noventa se ha operado en el marco de ONU una creciente securitización de los Derechos Humanos desde el momento en que las “intervenciones humanitarias” ingresaron a consideración tanto del Consejo de Seguridad como de la Asamblea General (Engstrom y Pegram, 2011). De este modo, a la asimetría en las relaciones internacionales y la desigual condición de las soberanías, se agrega la securitización de los Derechos Humanos.

Estados Unidos, como una de las principales potencias, tiene una capacidad de persuasión vigente, que en relación al terrorismo se hizo evidente al lograr el plegamiento del resto del mundo en la categorización de esta amenaza y la urgencia de medidas globales. Especialmente a través de la aplicación de medidas en detrimento del derecho internacional y los derechos humanos dado que para lograr la seguridad global se requerían excepciones progresivas.

Sacar un asunto de la política regular implica posicionarlo por fuera de las reglas de juego, en una condición de excepcionalidad. Barrios (2009: 326) entiende que:

Securitización o Seguritización es un neologismo empleado en los estudios de seguridad para hablar de medidas de emergencia ante un asunto visualizado como amenaza existencial. En el campo internacional, cuando un asunto se seguritiza son legítimas acciones extraordinarias que rebasan las reglas del juego político. Un proceso de seguritización puede llevar a un punto de no retorno, que se expresa cuando la violación a las normas se legitima para despejar la amenaza.

Uno de los dispositivos que generalmente habilita la securitización es el “policiamiento” de las fuerzas armadas, esto es, que los estamentos militares terminan involucrados en asuntos de seguridad interna trascendiendo sus funciones tradicionales de defensa (Larroca, 2012). No es necesario en ese caso que dicho involucramiento militar sea directo sino que puede ocuparse de tareas de inteligencia, asesoramiento o entrenamiento a la policía, conformar equipos de elites policiales con adiestramiento militar.

Esta perspectiva se ha materializado en los lineamientos implementados en Centroamérica en la “guerra contra el narcotráfico” y el “crimen organizado”. Por el contrario, han sido cuestionados por países del Cono Sur como Argentina, en el marco de la creación de la UNASUR.

Securitización de Centroamérica: CARSI y el Comando Sur

La región centroamericana tiene una historia compleja con el gobierno y sector privado estadounidense. A pesar de los diferentes intentos de emancipación, el gobierno del Norte sigue siendo el que impone las directrices políticas, económicas y de seguridad. De este modo, las relaciones con la región no se vieron alteradas con el 9/11, sino que más bien se profundizaron los lineamientos de seguridad que se venían implementando contra el narcotráfico desde los ’80, asociado de modo directo o indirecto a las prácticas contrainsurgentes. En esta región, podrían ser considerados como hitos los Acuerdos de Paz (en lugar del 9/11) que pusieron como condición la subordinación de las FFAA al poder civil. A esto se suma el derrocamiento de Manuel Zelaya en Honduras en el 2009. Las alternativas y proyectos de seguridad (securitización y militarización) surgidos en estos contextos han implicado una progresiva pérdida de soberanía de los países de la región, proporcional a la dependencia económica y política del gobierno y sector privado estadounidenses.

El narcotráfico es el “enemigo” a abatir. Hoy se sabe que un 90% de la cocaína que llega a EEUU pasa por el Triángulo Norte de Centroamérica.

Los datos que han adquirido mayor publicidad son los que describen a América Central como “la región más violenta en el planeta. En 2012 tenía un promedio de casi 34 homicidios por cada 100 mil habitantes” (USAID, 2015:4). Dentro de la región el país con mayores índices de delito y violencia es Guatemala, donde en 2008 y 2009 se llegó a una tasa de 46 homicidios por cien mil habitantes con un total de 6598 muertos entre 2010 y 2012 (RESDAL, 2013: 67).

Los “datos al margen” o “contextuales” son los estructurales. Uno de los indicadores más alarmantes del escenario en Centroamérica es la desigualdad creciente: el 20% de la población concentra más de la mitad del ingreso. Esto determina que de 30 millones de habitantes del Triángulo Norte, 17 millones vivan en la pobreza y 6.5 millones vivan en la extrema pobreza. Hay 5.3 millones de niños y adolescentes que no pueden acceder a la educación. La malnutrición de los niños alcanzó el 50% en Guatemala, el máximo a nivel latinoamericano, y en las zonas rurales de ese país llega al 70%. Uno de cada 5 niños nace de mamá adolescente. En 2012, un 61% de familias de la región no contaban con una casa o vivían en condiciones muy precarias, mientras que en las zonas rurales esto se elevaba al 70% (ICEFI, 2015: 2-4).

CARSI como modelo de seguridad “blando” en Centroamérica

El Acuerdo para la Seguridad Regional de Centroamérica (CARSI) es una iniciativa de “seguridad ciudadana” y de cooperación en seguridad entre EEUU y los países de la región, implementada a partir de 2008 como parte de la Iniciativa Mérida (orientada a contrarrestar el tráfico de drogas y el crimen organizado en México). Consiste en programas de asistencia técnica, entrenamiento, fortalecimiento de instituciones gubernamentales y mejoramiento de la situación económica y social. En el 2010, el CARSI se convirtió en una iniciativa independiente y con presupuesto propio.

Según el Departamento de Estado estadounidense, el objetivo es enfrentar los “desafíos a la seguridad ciudadana”, generando una región más segura en la que las organizaciones criminales ya no manejen el poder para desestabilizar gobiernos o para amenazar la seguridad pública y regional; a la vez, busca evitar el tráfico de drogas, la violencia y las amenazas transnacionales en la región que se proyectan hacia Estados Unidos (Departamento de Estado, CARSI, 2015)

El contexto del CARSI no solo es el flujo de narcóticos hacia EEUU, sino la migración masiva de centroamericanos a los EEUU, migración definida como asunto de “seguridad nacional”. En octubre y noviembre de 2015 llegaron a EEUU 12.505 familias y 10.588 menores solos. A esto se respondió con la deportación masiva: en 2015, un total de 31.443 migrantes guatemaltecos fueron deportados de los Estados Unidos (Romano, 2016). El CARSI es uno de los pilares en la estrategia de “contención” de la migración centroamericana, en el marco de la Alianza para la Prosperidad (Romano, 2016a).

La Oficina Internacional de Narcóticos y Reforzamiento de la Ley del Departamento de Estado (INL, siglas en inglés) y la USAID son algunas de las reparticiones más importantes en la puesta en práctica del CARSI.

La INL tiene por función, entre otras cuestiones, proveer equipos y mantenimiento, apoyo técnico, entrenamiento para interdicción de narcóticos y para operativos vinculados al reforzamiento de la ley. Proporciona equipamiento de aviación, barcos y otros vehículos además de equipos para inspección fronteriza como radios, computadoras, escáneres de rayos X, kit para identificación de narcóticos, armas, inspectores de balística, lentes para visión nocturna, todos productos para mejorar el control del territorio nacional (Meyer y Ribando Seelke, 2014: 26-27).

El país que mayor presupuesto ha recibido es Guatemala, de modo que resulta vital tomar este caso. En el marco de la INL recibió apoyo aéreo con helicópteros en 2009 y para 2013 el Estado Guatemalteco pasó a ser el encargado de este programa y del material (Ibid.). A su vez, en el marco del Control Internacional de Narcóticos y Reforzamiento de la Ley (INCLE), se creó el Grupo Panda (Unidad anti-pandillas, 2014) y un programa de entrenamiento de líderes de policía que se lleva a cabo en Miami, para que estos policías se transformen en líderes de entrenamiento de la “policía comunitaria” local (Phillips, 2015: 136-139).

En cuanto al reforzamiento institucional, se destaca la acción de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) articulada a la USAID y a las metas “preventivas” del CARSI. Según el informe de la Estrategia Internacional de Control Antinarcóticos de 2014, la CICIG recibió importante financiamiento de los Estados Unidos (p.179).

Por un lado, este organismo ha mostrado importantes avances en la lucha contra la impunidad en Guatemala, especialmente con la publicación de información del caso de fraude aduanero de La Línea en el que estuvieron implicados el ex presidente y la ex vicepresidenta, y que a raíz de esta denuncia tuvieron que renunciar a sus cargos y fueron procesados. Además, a partir de este antecedente, el Ministerio Público siguió trabajando junto a la CICIG no solo en este caso sino en diversos casos de corrupción92.

Por otro lado, surge aquí la duda de en qué medida esta manera de enfrentar la crisis institucional, jurídica, política, etc. queda atada a la predisposición, financiamiento y asesoramiento estadounidense, avances que podrían perderse en caso de existir un giro en este apoyo.

Por último, es fundamental el papel jugado por USAID que administra los Fondos de Desarrollo Económico y Social del CARSI. Una parte de sus programas son realizados en los barrios, como cursos para niños en “áreas de riesgo” que incluyen escuelas de computación; escuelas de futbol; escuelas de belleza para niñas; escuela de servicios de restaurante (Ibid.). Sin dudas, en una primera aproximación, podría aplaudirse esta iniciativa, ante un Estado ausente en la cuestión social. Sin embargo, desde una lectura más atenta, habría que profundizar en la incidencia de este tipo de programas, determinando en qué medida contribuyen a modificar la estructura económica, o si tienden más bien a reproducirla en un mediano plazo ¿por qué es una agencia para el desarrollo extranjera la que debe ocuparse del bienestar de los niños y no el gobierno guatemalteco? ¿no contribuye esto a la naturalización de un Estado ausente? Por otra parte, esto conduce a reflexionar sobre las políticas de seguridad orientadas al “desarrollo”.

Honduras y el Comando Sur

El caso de Honduras es también clave para comprender la militarización y securitización de la sociedad. La represión y militarización se agudizaron a partir del golpe de Estado a Manuel Zelaya (2010). El asesinato selectivo de líderes y militantes de partidos políticos y movimientos sociales se ha naturalizado. Un ejemplo de ello es el reciente asesinato de Berta Cáceres. Entre el 2010 y el 2013 hubo una reforma en la policía y se creó la policía militar y la Unidad Tigres, para contrarrestar la violencia (RESDAL, 2013: 88-99). Sin embargo, para 2014, Honduras era el país con la tasa de homicidios más alta del mundo, es decir con más de siete mil muertes violentas por año, casi 12 veces el promedio mundial (6.9 homicidios).

La creciente militarización de Honduras se vincula a la presencia del Comando Sur de Estados Unidos, que en los hechos, opera desde ese país (y no desde Miami), en la base en Palmerola (Flax, Romano y Vollenweider, 2016).

La declaración ante el Congreso estadounidense del Jefe del Comando Sur, Almirante Kurt Tidd, en marzo de 2016 especificó las operaciones de este Comando durante el 2015 en América Latina93. Recordemos que las FFAA estadounidenses son fuerzas extranjeras “cooperando” en territorio latinoamericano. Algunos de los programas llevados a cabo en el marco de los objetivos propuestos por las FFAA estadounidenses son los que enumeramos a continuación. Cada uno de ellos deja clara la creciente militarización de la “seguridad ciudadana”, así como la intromisión en asuntos soberanos de países centroamericanos (aunque esto se lleve a cabo por mutuo acuerdo):

- Contrarrestar el Crimen Trasnacional Organizado: se llevaron a cabo entrenamientos tácticos en Guatemala, Honduras y El Salvador en control de fronteras; actividades de puestos de comando; apoyo en información; operaciones de logística (p. 27). Caben serias dudas sobre a qué se refieren con “contrarrestar” este tipo de crimen, cuando lo que se percibe en la región es un exponencial aumento del mismo junto con un incremento de la violencia.

- Relaciones cívico-militares: se realizaron intercambios con Brasil, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Perú, Colombia y Chile (p.27). Estos encuentros de “capacitación” pueden ser también entendidos como “adoctrinamiento”, no sólo en materia militar sino respecto de los “valores” que hay que proteger –que tal vez tengan poco que ver con las necesidades y deseos de los pueblos latinoamericanos.

- Asistencia Humanitaria: el US Army South del Comando Sur llevó a cabo 21 proyectos en 2015 para “responder a desastres naturales y otras crisis, reforzar la seguridad ciudadana y mantener la estabilidad en países determinados a lo largo de la región” (p.28). Es fundamental subrayar que en el marco de la asistencia humanitaria está el objetivo de mantener la “estabilidad”. Eso levanta sospechas sobre por qué FFAA extranjeras tienen capacidad para decidir qué es inestabilidad y tomar decisiones al respecto.

- El programa Nuevos Horizontes en Honduras: el Air Force South del Comando Sur entrenó a 120 militares y desplegó una serie de tareas asistencia humanitaria (p. 31). De hecho el Comando Sur tiene su mayor presencia en América Latina en la base Soto Cano, Palmerola. Honduras. Recientemente han proliferado las denuncias sobre el vínculo entre la militarización de Honduras y la criminalización de militantes y movimientos sociales.

- Cooperación en escenarios de Seguridad: para compartir los objetivos de seguridad en el combate al crimen transnacional organizado se brindó entrenamiento a los países socios, con una presencia permanente de equipos de cooperación en seguridad en Belice, El Salvador, Guatemala y Honduras. Esto fue llevado a cabo con el apoyo del cuerpo de Marines Colombianos por medio del Plan de Acción de EEUU y Colombia (p. 32). Desde nuestra perspectiva, esto es parte del problema de la “colombianización de Centroamérica”.

- Destacamento de Marines: El Marine Corps Forces South desplegó 35 marines en Guatemala y Honduras en apoyo a las fuerzas estadounidenses del Comando Norte (p. 32). Los marines operan en Centroamérica del mismo modo que si estuvieran en territorio estadounidense94.



UNASUR y Argentina: otro modelo de seguridad ciudadana

Los cambios internacionales post 11 de septiembre operados por EEUU se vinculan directamente al “quiebre o división” de América Latina, tal como lo especificaran Russell y Calle (2009). El avance de acuerdos económicos y en seguridad entre Estados Unidos y América Central/Caribe, con procesos de integración y cooperación de claro corte neoliberal más la creciente presencia militar de la potencia en esa subregión, terminó generando una segmentación del subcontinente.

En el mayor margen de autonomía obtenido por América del Sur, en esa fragmentación, el emblema es la creación de UNASUR (donde participan todos los Estados miembros de la subregión) y dentro de la misma la constitución del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), primera vez en la historia de la subregión en generar acuerdos sobre defensa y seguridad multilateral sin injerencia de Estados Unidos.

Defensa y Seguridad (defensa no subsumida a la seguridad)

El Consejo de Defensa Sudamericano inauguró una importante brecha frente a la visión hegemónica en seguridad, al menos en el plano discursivo, fundamental es en ese sentido el tratamiento separado que va a dar la organización a las cuestiones de defensa y de seguridad que aparecen esbozadas en el propio tratado constitutivo. Esto es una clara distinción respecto de la perspectiva hegemónica de seguridad que ha llevado de modo directo o indirecto a la militarización como solución al “crimen organizado”.



Soberanía y autodeterminación

El tratado constitutivo del CSD da cuenta de los intereses de la región, que no siempre se alinean a los planteos hegemónicos sobre seguridad. Una de las distinciones es el respeto de manera irrestricta de la soberanía y la integridad de los Estados, la no intervención y la autodeterminación de los pueblos (art. 3)a). En el inciso b) del mismo artículo se puede leer la defensa irrestricta de los derechos humanos. En el inciso j) se consigna la promoción de la defensa de los recursos naturales. Otros puntos importantes serían la salvaguarda de la plena vigencia del derecho internacional y en el artículo 5 la proposición de avanzar en una mirada conjunta para la región en torno a la defensa (UNASUR-CDS en sitio oficial).

Frente al crimen organizado o “delincuencia organizada trasnacional”, UNASUR, en su VI Cumbre del 2012, propuso un enfoque desde la seguridad ciudadana (desde una perspectiva diferente a la del CARSI) y estableció un estatuto específico para la temática denominado “Estatuto del Consejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones Contra la Delincuencia Organizada Trasnacional”.

Seguridad como derecho e inclusión económica y social

Allí, al igual que en cada estatuto, se reafirman los principios internacionales de no intervención, autodeterminación de los pueblos y respeto por el derecho internacional.

En este documento resalta el principio de fomento de la inclusión social, la participación ciudadana y la equidad de género. De igual modo, se reconoce la seguridad como un derecho de los ciudadanos de la subregión y una obligación de los Estados garantizarla.

Este componente es una clara diferenciación con los intereses que marcan los acuerdos de seguridad de los países centroamericanos con Estados Unidos: primero, porque enmarca el crimen organizado no como un “flagelo o pandemia” sino como un problema de seguridad ciudadana; segundo, porque la misma se define como un derecho de los individuos y una obligación de cada Estado el proveerla en el marco del respeto a esos derechos; tercero, porque se prioriza la inclusión social entendiendo que la exclusión, la pobreza extrema y la vulnerabilidad más que amenazas a la seguridad constituyen causas estructurales que deben ser abordadas desde el campo de los derechos y el desarrollo como uno de ellos.

Esto contrasta con la noción de seguridad promovida desde el CARSI, donde las cuestiones socio-económicas son concebidas como materia “aparte”, diferente a la del “crimen organizado” o el narcotráfico.

Argentina y una postura alternativa sobre defensa y seguridad

El caso de Argentina durante las dos gobernaciones kirchneristas, en ese marco de integración regional para la última década es el que mejor representa, en sus propios mecanismos legales, lo expresado en UNASUR. Es uno de los Estados en la subregión donde se rechaza expresamente la vinculación entre seguridad y defensa marcando una opción diferente a los presupuestos hegemónicos.

Desde el retorno de la democracia en 1983, los diferentes gobiernos (con mayor o menor énfasis) han trabajado para lograr la subordinación de su estamento militar al poder civil, dado el historial de dictaduras militares. Recuperada la democracia tuvo lugar una reforma estructural de las FFAA que, entre otras cosas, delimitaba y prohibía expresamente las acciones a nivel interno de las mismas, a partir de la ley de Defensa de 1988.

En 2009, mediante el decreto 1714, el gobierno aprobó la “Directiva de Política de Defensa Nacional”, aunando los diferentes componentes del aparato estatal destinados a la misma y estableciendo la modernización de la concepción de la defensa, de las Fuerzas Armadas y del instrumento militar. Dicho decreto mantiene y refuerza lo planteado por la ley de 1988, dado que viene a cumplir la tarea inconclusa de su reglamentación

En la misma se declara que la estrategia que orienta la defensa nacional tiene un carácter defensivo y en este sentido, transparenta al mundo que no se volverá una amenaza para terceros países en tanto no direcciona sus políticas hacia la expansión, el armamentismo o la agresión externa. Por el contrario, la Directiva se enmarca en el respeto a los principios de la carta de Naciones Unidas dejando para sí la prerrogativa soberana de la legítima defensa.

En el decreto 1714 se plantea con claridad la diferenciación y a la vez articulación entre defensa y seguridad. En primer lugar, el Poder Ejecutivo aprobó esta nueva herramienta de planeamiento para la defensa, a propuesta del Ministerio de Defensa y previa consulta con la Cancillería. Es decir, que se contempla de alguna manera esta vinculación estratégica entre política exterior y políticas de defensa. De hecho, el decreto aparece firmado por la Presidente, el Jefe de gabinete, la Ministra de defensa y el Canciller (Ministerio de Defensa, Decreto 1714/2009).

De igual manera, tiene en cuenta el escenario internacional y regional y destina una parte específica para el análisis, diagnóstico y toma de posición del país frente a la realidad internacional. En su capítulo I puede leerse:

En la actualidad se asiste a una creciente complejidad de las cuestiones de seguridad internacional, en cuyo contexto se inscriben los asuntos de la defensa nacional, caracterizados éstos por, entre otros tópicos, los protagonismos ascendentes de actores de naturaleza no estatal e incluso no nacional, la emergencia de realidades elusivas para los estados nacionales, la ausencia de consensos genuinos, inclusivos y colectivos en cuestiones claves de los diferentes regímenes de seguridad (por ejemplo, la no proliferación de armas de destrucción masiva), la coexistencia e interacción entre principios, prácticas y acciones multilaterales, de consenso, cooperativas y en consonancia con el derecho internacional por una parte y, por otra, los despliegues de políticas de poder y conductas unilaterales no respetuosas del derecho internacional” (Ibíd.).

Se reconocen entonces, por un lado, las denominadas nuevas amenazas y por el otro, se resaltan las asimetrías de poder interestatal y, con ello, las posturas contrarias a una posición de seguridad internacional cooperativa y que respete el derecho internacional. En la crítica a las políticas unilaterales se hace referencia a Estados Unidos como actor hegemónico. Más adelante, la Directiva señala expresamente los nuevos enfoques sobre seguridad que destacan el carácter multidimensional de la misma y la influencia ejercida por Estados Unidos en materia de seguridad internacional a partir del establecimiento de la “guerra preventiva”.

En el último punto del capítulo I, del Decreto mencionado, queda establecido que:

h) Finalmente, no puede dejar de puntualizarse la existencia de circunstancias y procesos vinculados al desarrollo de situaciones de naturaleza no militar, que eventualmente han demostrado capacidad para incidir de manera significativa en la seguridad en el ámbito internacional y que se han manifestado con particular énfasis en la región, tales como diversas modalidades de criminalidad organizada. Al respecto, se debe señalar que en el caso de la República Argentina este tipo de situación es atendida por organismos policiales, de seguridad y de inteligencia específica, conforme la legislación vigente en la materia (Ministerio de Defensa, Decreto 1714/2009, Capítulo I).

Si bien los gobiernos kirchneristas adhirieron políticamente a los fundamentos oficiales de la guerra contra el terrorismo y existe un acuerdo sobre lo fundamental al compartir la preocupación por las nuevas amenazas, retiene autonomía de decisión que le permite disentir sobre el modus operandi de la superpotencia (Frechero, 2007: 26).

Frente a las nuevas amenazas y las tendencias regionales de enfrentar a las mismas desde una seguridad interna protagonizada por las fuerzas armadas, según el decreto, en Argentina se trata de funciones que corresponden a otras instancias estatales para la seguridad pública como policía, inteligencia, gendarmería. La única oportunidad que se le reconoce a las FFAA para actuar a nivel interno, tanto en Argentina como en otros países que soliciten la colaboración, es en casos de catástrofes naturales donde pueden prestar su ayuda al Estado y la comunidad (Diamint, 2009: 20).

Por otra parte, la política de defensa del gobierno de Cristina Fernández declaraba su intención de disponer de un instrumento militar apto para defender “a los habitantes de la Argentina, su integridad territorial y sus recursos naturales de la intrusión de un agresor estatal externo” (Garré, 2010. Ministerio de Defensa: «Introducción»).



La “civilización” de las FFAA

En la denominada “Política Internacional de Defensa” (2014) el Ministerio definió sus fundamentos en un “modelo defensivo-autónomo cooperativo”, declaró principios de derecho internacional a ser respetados y una convicción por la paz y el multilateralismo. Se establecieron prioridades en cuanto a áreas geográficas, siendo Suramérica y América Latina las principales, a su vez continuada por el Continente. Además, especifica ejes temáticos priorizados para la cooperación: mantenimiento de la paz; educación e instrucción militar; capacitación de civiles para la defensa; investigación, desarrollo y producción para la defensa; actividades antárticas; DDHH, derecho internacional humanitario y cuestiones de género; apoyo logístico, catástrofes y desastres naturales (ver sitio oficial).

En este sentido, es clave remarcar que durante los gobiernos kirchneristas se hizo especial énfasis en los derechos humanos en la formación militar. De hecho, Argentina es ejemplo global en esa materia a partir del juzgamiento desde el propio Estado a aquellos militares involucrados en crímenes de lesa humanidad en la última dictadura militar. El decreto número 788/07 crea la “Dirección Nacional de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario” cuyo objetivo es promover y afianzar el respeto por este conjunto de derechos esenciales dirigidos a la persona, por parte de los militares argentinos, tanto en tiempos de paz como de guerra (Ibíd.).

Lo anterior contrasta con el tipo de entrenamiento promovido por el Comando Sur e incluso el CARSI, tal como lo hemos especificado más arriba. Si bien en términos de retórica siempre se hace referencia al respecto de los DDHH, la vigencia de fuerzas de operación espaciales y la tendencia a la militarización de la policía (en la práctica), hacen dudar de dicha retórica.



Soberanía e industria militar

En el marco de la división entre seguridad y defensa, el gobierno argentino creó en 2013 la “Secretaría de Ciencia, Tecnología y Producción para la Defensa” (ver sitio oficial). De acuerdo a la afirmación del propio Ministerio de Defensa esto se asocia a la mirada estratégica sobre los avances tecnológicos y el crecimiento productivo en la defensa como pilares fundamentales para el resguardo de la soberanía y sus recursos estratégicos. En consonancia con esta prioridad en investigación y desarrollo en tecnologías de avanzada, base de consideraciones estratégicas, Argentina lanzó al espacio en 2014 su primer satélite creado por científicos del país con tecnología informática propia. Es el primer país de la región que logró tener su propio satélite fabricado en su territorio.

En ese escenario se procuró recobrar parte de las capacidades nacionales de tecnología militar y fabricación propia, como: el armado de una línea de montaje para producir el vehículo multipropósito “gaucho” y un nuevo tanque “patagón”; en materia naval, el Ministerio de Defensa argentino se hizo cargo del astillero Domec García y de la empresa Tandanor (privatizada en los años noventa) para producir submarinos y participar en el mercado naval (Runza, 2008: 2).

Para producir el vehículo blindado Gaucho se firmaron los acuerdos con Brasil que se sumaron a acuerdos anteriores firmados con Chile, contemplando asimismo la investigación y el desarrollo en vectores misilísticos, aeronaves militares y radares 3D (Seguridad y Democracia, 2008: 6).

Estos avances, aunque limitados frente a la industria armamentista de tecnología de punta que se está desarrollando a nivel mundial, dan cuenta de la intención de lograr una cierta autonomía en materia de defensa, a modo de disminuir la dependencia con respecto a los proveedores de armas. En este sentido, el caso opuesto es el de Centroamérica con Estados Unidos, donde la dependencia es absoluta en términos de compra de armas, consumo de servicios de seguridad y de cursos de entrenamiento.

El “rescate” de lo militar en el marco de una política exterior dependiente

En el actual gobierno de Mauricio Macri (PRO), con una clara diferencia ideológica respecto de la anterior, aparecen directrices que dan cuenta de un cambio en relación a las cuestiones de defensa, seguridad y la utilización de las FFAA. Puede señalarse rápidamente la centralidad dada en el plano discursivo desde la campaña presidencial a una “guerra al narcotráfico” como componente clave de seguridad.

Más allá, del plano discursivo, en los hechos, el 17 de Febrero de 2016 el Consejo de Seguridad Interior, se reunió en la ciudad de Bariloche y aprobó el “Protocolo de Actuación de la Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas”, teniendo como precedente la represión de la protesta de los trabajadores de la avícola Cresta Roja (fines de diciembre 2015), cuando la policía reprimió violentamente a los manifestantes por estar cortando una vía de circulación95.

El gobierno disputa a su vez las significaciones sobre “lo militar”. Desde este lugar, los vuelve a proponer como “guardianes de la patria” (patria excluyente) otorgándoles un lugar de privilegiado en actos como el de los 200 años de la independencia96. Esto contrasta con la política de los gobiernos kirchneristas a mostrar todas las veces que fuese posible, la subordinación de los militares al poder civil.



Lo anterior se enmarca en un cambio abrupto de la política exterior (que pasó de mirar al Sur a mirar rápidamente hacia EEUU y la Unión Europea), el actual gobierno ha relanzado la colaboración militar y de defensa con los Estados Unidos, tal como lo expresó el propio Viceministro de Defensa, Tello. Se especula con la instauración de bases militares estadounidenses en el país, en Ushuaia, aunque la declaración oficial del Viceministro sólo desliza la idea: “También es posible avanzar en la cooperación antártica. Queremos que la ciudad de Ushuaia se convierta en una base logística para apoyar las tareas científicas en la Antártida” (La Nación 15 mayo 2016)

Otro punto relevante a mencionar para evidenciar este cambio en política exterior en general y en seguridad, en particular, es la Carta de intención 2016-2018 firmada entre los presidentes argentino y francés (Macri y Hollande) donde los principales puntos de acuerdo se orientan a la colaboración en seguridad frente a nuevas amenazas, algunos de los ítems sobresalientes serían: intensificar cooperación policial para ámbitos prioritarios como lucha contra el terrorismo internacional y la delincuencia organizada transnacional, también para sistemas y equipamientos de seguridad interior; lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes; frente a las tres amenazas se prevé “cooperación en tránsito de personas en aeropuertos, ríos y puertos y vigilancia en la zona fronteriza” así como formación e intercambio entre respectivos Ministerios de seguridad.

Si bien en el Ministerio de Defensa argentino hay personal y lineamientos que persisten desde el gobierno anterior, es probable que aumenten los intercambios y cursos para entrenamiento bilateral de FFAA argentinas en EEUU que siempre existieron, pero que habían sido discontinuados por el gobierno anterior, buscando alternativas en otras FFAA o en espacios multilaterales; y que se intensifique la colaboración con Francia o Europa. Lo evidente es que la política exterior está cambiando de rumbo y tras ella se alinearán las nociones y perspectivas sobre la seguridad/inseguridad, que volverán a depender –por lo exhibido hasta ahora– de los lineamientos de seguridad hegemónicos.

Reflexiones finales

A partir de lo expuesto en el trabajo es pertinente afirmar que durante las dos primeras décadas del presente siglo operó un quiebre de América Latina.

Por un lado, en la “América Latina Norte” que comprende México, América Central, el Caribe, Colombia y Perú (Rusell y Calle, 2009) es evidente el avance y control que ejerce Estados Unidos acerca de las definiciones y acciones en seguridad ciudadana, con presencia militar directa en territorios como Guatemala y Honduras. El desdibujamiento entre defensa y seguridad, por tanto, la utilización de las FFAA y/o la militarización de las fuerzas policiales para garantizar el orden público está consolidado en esta subregión. Por su parte, América del Sur a través de UNASUR ha procurado encontrar lineamientos propios para definir prioridades en defensa, diferenciadas de los objetivos de seguridad ciudadana y de las acciones tendientes a enfrentar amenazas transnacionales; específicamente se ha buscado evitar que la cooperación se oriente hacia la militarización de las sociedades civiles. En ese sentido, el caso de Argentina representa un planteamiento de defensa alejado de prácticas de securitización social y militarización del territorio.

La seguridad ciudadana puede ser comprendida entonces como un derecho fundamental de los ciudadanos y, por tanto, como una obligación del Estado donde su garantía está entrelazada al conjunto de derechos humanos tal como se ha expresado desde UNASUR; o bien, puede orientarse por la condición interméstica de la seguridad y en ese sentido habilitar la securitización del orden social, generando un “policiamiento” de las fuerzas armadas en tanto instrumento de seguridad frente a amenazas transfronterizas como el crimen organizado, como puede observarse en América Central.

La apuesta por la mulitidimensionalidad de la seguridad, propugnada desde la Postguerra fría a través de la noción de Seguridad Humana abrió las puertas para consolidar un enfoque donde defensa y seguridad pública se interconectan, donde los instrumentos para cada caso ya no se diferencian y donde las nuevas amenazas transnacionales requieren acciones internacionales. En la práctica, operó un giro hacia consideraciones de “soberanía condicionada o limitada” dado que allí donde el Estado no pueda o no quiera proteger la vida es necesaria la intervención de la “comunidad internacional”. En ese marco de soberanía limitada se observan injerencias directas e indirectas en territorios periféricos por parte de las potencias, alegando cooperación y colaboración frente a las nuevas amenazas, tal es el caso de países como Honduras donde la presencia directa de organismos y fuerzas de seguridad estadounidenses es permanente.

Por último, comprendemos que dado el “giro a la derecha” operado en países del Cono Sur, como Argentina y Brasil, estarían cambiando las reglas de juego en la subregión. A la desaceleración de UNASUR (Comini y Frenkel, 2014) ya observada desde 2012 se superpone ahora un vuelco en la orientación de seguridad de ambos países, por ahora expresado principalmente en el plano discursivo, que puede dar por tierra con los acuerdos obtenidos hasta aquí en defensa y seguridad ciudadana en el marco de la organización subregional.

A partir de esto y a modo de contribución para futuros estudios surgen los siguientes interrogantes: ¿logrará superarse el quiebre de América Latina aunándose los enfoques de seguridad? ¿Se está retomando, tal como en el siglo pasado, un plegamiento continental a las propuestas de Estados Unidos? ¿Este “giro a la derecha” en América del Sur terminará por consolidar definitivamente la presencia militar de la potencia en toda la región? ¿Vamos hacia una militarización, bajo control estadounidense, del continente?

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