Eje 14: defensa, seguridad y derechos humanos



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LA INNOVACION COMO INSTRUMENTO DE POLITICAS DE SEGURIDAD: UNA INGENIERÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA.



AUTORES

Dr. Alejandro Molina – UTN FRBB- ale_molina@frbb.utn.edu.ar

Mg. Horacio Simonetti - UTN FRBB- hwcomp@gmail.com
RESUMEN

La actual situación social de los países en desarrollo hace necesario contar con estrategias, políticas y planes adecuados, dirigidos a mejorar la Seguridad Pública, particularmente en grandes ciudades, donde los índices de delincuencia, accidentes y vulneración de la integridad física crecen en forma alarmante, para esto se debe considerar a la seguridad, no como defensa ante el aumento del delito sino como el cumplimiento de la obligación del estado de garantizar la integridad de las personas y sus bienes.

Algunos trabajos, que interpretan a la seguridad como una tarea multidisciplinaria, han logrado avances significativos, pero no han puesto el suficiente énfasis en la metodología de implementación práctica de las estrategias propuestas. Surge así el espacio para definir una Ingeniería de la Seguridad Pública, que presenta características distintivas respecto a disciplinas existentes en este campo, particularmente a partir de la Ingeniería de la Seguridad Privada que ha logrado significativos avances en la seguridad de las actividades industriales.

Este trabajo propone un enfoque innovador de la seguridad a partir de la re definición de algunos modelos, metodologías y procesos, adaptándolos a la disciplina particular de la ingeniería, utilizando intensiva, extensiva y estratégicamente las TIC, de modo convergente y ubicuo, para lograr mejorar la eficacia y eficiencia de la Seguridad Pública.

1.- Introducción

La formulación de un modelo de la seguridad ciudadana que permita un análisissistemático y la posterior formulación de acciones concretas, requiere considerar a la seguridad como un problema interdisciplinario, por lo que sería necesario definir un modelo común para que las distintas disciplinas, que intervienen en su análisis, puedan trabajar en conjunto. Este modelo permitiría el análisis sistemático de los distintos componentes de los distintos sistemas de seguridad pública existentes en forma interdisciplinaria, sobre todo desde la perspectiva del estado, ya que este es el principal responsable de realizar los cambios estructurales que garanticen un funcionamiento óptimo de los instrumentos utilizados en el sus sistemas de seguridad pública.

Si no se dispone de un modelo que pueda aplicarse a las distintas áreas de la seguridad pública, tomada en su sentido más amplio, se dificulta la formulación de medidas e instrumentos que sean consistentes, ya que no hay una uniformidad metodológica en el estudio, análisis o formulación de propuestas, tomando cada disciplina una conducta metodológica propia.

El planteo de este tipo de modelo de seguridad pública, es un punto de partida para acometer el estudio de la seguridad desde la óptica del estado, permitiendo utilizar la misma metodología para estudiar un caso de la respuesta a un robo, la ayuda a un indigente, un control de tránsito, la ayuda a un anciano abandonado, la atención de un incendio, el auxilio médico a un accidentado y otros casos correspondientes al concepto de seguridad ampliada (MOLINA, 2008).

Poder definir una metodología común refuerza el concepto de que es posible hacer efectivo el trabajo en el área de seguridad integrando la seguridad de las personas y sus bienes, la seguridad social, la salud de las personas, la garantía del ambiente y el cuidado del medio social. Esta es la espiración de este trabajo y del modelo propuesto. Este trabajo incluye: el planteo de los conceptos

que definen una seguridad pública, un modelo de análisis de la seguridad pública basado en instituciones y la propuesta de una metodología de trabajo, que emerge del modelo de análisis, la ingeniería de seguridad pública.



2.- La seguridad como bien social

Se propone como definición de seguridad “la garantía de la integridad de las personas y sus bienes” ¿a quién pertenece esa garantía?, el Estado surge solo como responsable de brindar seguridad y el beneficiario es toda la sociedad. Ella resigna el uso de la violencia y las acciones individuales como defensa de sus derechos y acuerda un derecho común a la sociedad que debe ser garantizado por el Estado, a quien se le entregan los recursos paraproveer las garantías dadas por ese derecho común, siendo la seguridad uno de sus componentes más importantes. En este sentido la seguridad es un bien social, ya que fue parte de la génesis de la organización de la sociedad, siendo el Estado quien la garantiza en beneficio de la gente (Arriagada, 2000).

Decimos que la seguridad es un bien social garantizado por el Estado y sus beneficios se podría medir en función del capital social de un país, pues la seguridad permite el desarrollo del potencial de las personas, y este desarrollo generará un capital social cada vez mayor. La ausencia de seguridad provocaría la disminución del potencial humano y de los recursos necesarios para su desarrollo. Una población enferma, sin instrucción adecuada, sin medios, con sectores excluidos puede crecer económicamente, pero no desarrollarse ya que la falta de capital social hará desperdiciar los recursos económicos existentes al no poder ser utilizados adecuadamente.

Este concepto está imbuido en la raíz cultural que tiene la sociedad sobre la seguridad, y lo hace palpable el hecho de que ante la ausencia, la insuficiencia o la falla de las instituciones del Estado que garanticen la seguridad, la misma población promueve la creación de instituciones que las supla, complemente o sustituya.

Históricamente el sentido de seguridad como bien social, se encuentra en las teorías “contractualistas” del origen del Estado. La primera proposición supone que está en la naturaleza del ser humano recurrir a la violencia para apropiarse de lo que le sea necesario para su subsistencia y la de su grupo, en esta concepción el Estado surge como garantía de seguridad ante el riesgo que corre cada individuo respecto a sus integridad física y la de sus bienes, es la posición sustentada por Hobbes en “El Leviatán” (HOBBES, 1651). Otra posición postula el acuerdo voluntario de la sociedad para ceder sus derechos individuales y acceder a cumplir ciertas obligaciones con un “soberano” que garantice los derechos individuales de la iudadanía, posición de Rousseau en el “Contrato Social”. Cualquiera de estas posiciones, y la mayoría de las que les continúan, ponen a la seguridad como obligación del Estado como forma de garantizar los derechos individuales constitutivos de esa génesis.

El sentido ético o moral de la seguridad no pude hallarse en las posiciones individualistas y materialistas, donde se sostiene que es obligación del estado resguardar auna persona o un bien particular y esta falta de resguardo se considera “falta de seguridad” por quienes se identifican con la victima por razones de afinidad. Un sentido ético de la seguridad está en las posiciones que contemplan el sentido amplio de la seguridad y ven en ella garantías comunes de desarrollo de las personas generando un capital social que permita a cada persona alcanzar su potencial y no en acciones que respondan a intereses o presiones particulares de individuos o grupos de personas (MOLINA & SIMONETTI, 2007).

El sentido de los beneficios sociales en las áreas de salud, prevención del delito, prevención de la violencia, de catástrofes, de accidentes, de siniestros, de daño del entorno ambiental, otorgan beneficios sociales, los cuales aportan al crecimiento de la sociedad medida en función de su capital social o del estado individual de realización.

La garantía de salud es necesariamente un bien común, ya que la pérdida de la misma se origina en mala calidad de vida, la cual no está solo representada por la riqueza de la persona sino por su cultura, un pueblo sano sin enfermedades epidémicas permite que las personas no tengan impedimentos físicos en lograr su potencial individual.

El delito y la violencia implican la marginación de quienes delinquen y ponen en riesgo al resto de la población limitando o impidiendo su normal desarrollo, también quienes delinquen y son condenados obligan a mantener una infraestructura carcelaria y social para la posterior reinserción del presidiario a la sociedad. El perjuicio causado por elaumento del delito, no solo afecta a las víctimas sino al resto de la sociedad que debedestinar recursos de otros sectores.

Las catástrofes y los siniestros provocan grandes pérdidas materiales que afectan a personas y bienes impidiendo o postergando el camino del desarrollo existente en ese momento. El cuidado del medio ambiente garantiza que no se afectará el entorno en que se desarrollan las personas garantizando la sustentabilidad de cualquier actividad que se realice en el entorno social.

En síntesis, la seguridad no beneficia a personas particulares o sus bienes sino que la seguridad es en sí misma un bien social (FOUCAULT, 1978).

3.- La Seguridad y el rol de la sociedad

Es trivial que para que exista delincuencia deben existir delincuentes, hechos delictivos y delitos consumados. Los delincuentes son personas que deciden transgredir las normas legales, el hecho delictivo es el acto mediante el cual se transgrede las normas legales y el delito consumado es el hecho delictivo ya realizado efectivamente con perjuicio para una persona o sus bienes. Se debe analizar estos componentes para comprender más este fenómeno (WITTE & WITT, 2000).

Lo primero a analizar son los delincuentes, aquí existe dos posiciones encontradas respecto a que determina que una persona se convierta en delincuente: la primera posición sostiene que es una decisión personalísima optar por ser delincuente y que no influye en ello la situación social (se usa el clásico ejemplo que de dos personas en la misma situación social precaria, una elije realizar cualquier tipo de trabajo y otra el delinquir), la segunda posición responsabiliza a la situación social como determinante de arrastrar a personas marginadas a cometer delitos (la delincuencia es menor donde existe mejor situación social). Ambas tienen su parte de razón, nadie es obligado a delinquir salvo situaciones de extrema necesidad, y nadie que tenga un proyecto de vida realizable se convertirá en delincuente. Se concluye, combinando ambas posiciones, que una persona toma la decisión de convertirse en delincuente en forma personalísima, pero en su decisión influye su situación social. Sobre esta conclusión, podría llegarse a un absurdo: si se determina estadísticamente que 2 personas de cada 100 en situación de riesgo social opta por el camino de la delincuencia, tener 1.000.000 de personas en riesgo social nos lleva a calcular que tendremos 20.000 delincuentes potenciales.

Distintos estudios realizados en diversos países concluyen que existen factores sociales que contribuyen al aumento del número de delincuentes, entre ellos podemos mencionar: la desigualdad social, la exclusión social, la falta de educación, los niveles de corrupción pública y la falta de formación moral o religiosa, entre los más comúnmente citados. Por ello, disminuir la cantidad de delincuentes es un problema muy complejo endonde no existen recetas sino mucho trabajo interdisciplinario de base fundamentalmente social sobre cada realidad particular (SCHNEIER, 2007).

El segundo aspecto del análisis de la delincuencia es el hecho delictivo, el cual pone de manifiesto no solo la potencial cantidad de delincuentes existentes, sino su capacidad de consumar distintos delitos y la efectividad de las medidas de prevención. La cantidad de hechos delictivos dependen de las medidas de prevención (tanto pública como particular), de la cantidad de delincuentes y de su nivel de actividad. Cualquier trabajo estadístico que releve la cantidad de hechos denunciados, y las características de los delincuentes y la compare con las medidas de prevención existentes nos dará una medida de la eficacia de dichas medidas. Entre el hecho delictivo y el delito consumado existe una diferencia dada por los delitos frustrados y que sirven para analizar la eficacia de las medidas de defensa contra el delito, muchas de las cuales entran en el terreno de lo irracional (violencia innecesaria, uso de armas, gases letales, altos niveles de electricidad, explosivos, etc.).

Finalmente los casos de delitos consumados sirven para iniciar una etapa de análisis de las modalidades delictivas, las características de los delincuentes, las circunstancias especiales que puedan tener los delitos, la investigación policial, la detención de los delincuentes, su enjuiciamiento, su posterior condena (si la hubiera), las condiciones carcelarias, la rehabilitación del recluso, los casos de reincidencia, etc. Por lo tanto nuevamente se requiere grupos de estudio y trabajo interdisciplinarios que analicen mediante datos concretos y veraces la situación actual y propongan soluciones para mejorar cada uno de los aspectos analizados. Es muy importante señalar que la mayoría de los estudios sobre delincuencia señalan como uno de los factores decisivos en la disminución de la delincuencia a la educación, por ello no es de extrañar que los fracasos de los sistemas educativos se acompañe con altos índices de delincuencia.



4.- El rol de las instituciones del estado en la garantía de Seguridad

Establecida la diferencia entre Seguridad y delincuencia, siendo esta última solo un caso particular de la anterior que abarca aspectos más amplios, se debe recordar el rol fundamental que tiene Estado para garantizar la integridad de las personas y sus bienes, quees lo que se definió como seguridad. Ahora bien, la integridad de las personas se pone en riesgo por eventos previsibles o impredecibles, de allí que el estado regule mediante normasmuchos de los eventos previsibles y prevea mecanismos para intervenir en eventos imprevisibles. En el caso de la delincuencia se prevén leyes e instituciones que tienen por misión impedir hechos que lesionen la integridad de las personas o sus bienes, y en caso de no poder hacerlo, sancionar a los infractores de dichas leyes (KESSLER, 2008) .

Como la integridad de las personas y sus bienes, abarca varios aspectos que normalmente no son tenidos en cuenta por quienes se limitan a tratar la Seguridad como prevención de la delincuencia. Las tareas que debe cumplir el Estado para garantizar la integridad de las personas, son todas aquellas que permiten que cada persona pueda desarrollar su potencial individual plasmándolo en un proyecto de vida realizable. Estas tareas son asegurar la salud de las personas, asegurar los medios de subsistencia indispensables que permitan el normal desarrollo de la persona, garantizar el acceso y disponibilidad de bienes y servicios no suntuarios que permitan desarrollar aptitudes, habilidades y capacidades potenciales de las personas y sobre todo una educación que forme a las personas como seres humanos con valores y conocimientos que sean la base de su proyecto de vida. Cada una de estas tareas son reguladas por leyes y encargado su cumplimiento a distintas Instituciones. Así, asegurar la salud implica no solo curar la enfermedad, tarea consignada a la Institución Hospital Público, sino prevenir la enfermedad mediante otras instituciones que garantizan la vacunación contra enfermedades, la alimentación saludable, la erradicación de hábitos perjudiciales (tabaquismo, sedentarismo, alcoholismo, etc.), el aseguramiento de condiciones de vida que eviten la enfermedad (suministro de agua potable, alimentación suficiente, un hábitat saludable, etc.) pero también asegurar la salud es impedir la violencia, los accidentes, y las lesiones accidentales intencionales de las personas. Encontramos en esto más instituciones que incluyen a la Policía, la Asistencia Social, las Viviendas Sociales, los Planes Alimentarios, etc.

Asegurar los medios de subsistencia es la base de la asistencia social, la asistencia a quienes tienen carencias, la garantía del derecho al trabajo con una retribución justa, la cobertura de riesgos y accidentes del trabajo, sobre esto trabajan las instituciones de promoción social, las instituciones de regulación y promoción del empleo, los Tribunales de Trabajo, los seguros de desempleo, etc.

El acceso y la disponibilidad de bienes no implica solo la libertad de adquirir los bienes que se necesiten, sino la disponibilidad para aquellos que no puedan comprarlos,como ser bibliotecas que garantizan el acceso a quienes no pueden comprar libros, los centros de cómputos de libre acceso en las escuelas o clubes, el acceso a la práctica de deportes en instituciones públicas gratuitas, además de las bibliotecas, los centros deportivos, los natatorios públicos, los centros comunitarios, que sin depender del estado ponen a disposición de la gente el acceso a estos bienes.

El aseguramiento de condiciones de vida saludables, tiene que ver con nuestro entorno de vida, la calidad de aire, de agua, el ambiente no contaminado, la calidad de los alimentos que ingerimos, los servicios esenciales para una infraestructura mínima que asegure condiciones saludables de vida (energía eléctrica, gas natural, servicios de cloacas, transporte público, etc.). De estas tareas surgen las instituciones de servicios públicos y las instituciones que aseguran el medio ambiente.

Por último lo más importante, la Educación, donde la Escuela, los Colegios y las Universidades Públicas son formadoras y generadoras de una permanente movilidad social, constructora de personas con bases éticas y con capacidades que les permitían construir proyectos de vida. La educación es el instrumento que resume las funciones de prevención y mejoramiento de las condiciones de vida de las personas.

En síntesis, El estado cuenta con una variedad de instituciones que garantizan la Seguridad de la población en el amplio sentido que abarca este concepto su funcionamiento y la eficacia en el cumplimiento de la tarea que tienen asignada, es la base institucional de la Seguridad que tiene una población (MOLINA, 2007).



5.- Las emergencias y los eventos no previstos en la garantía de Seguridad

Uno de los aspectos más sensibles para garantizar seguridad es la respuesta del estado ante emergencias, las cuales tienen como principal característica en la urgencia de una respuesta ante un evento imprevisible. Aquí es donde las falencias y falta de previsión se hacen más evidentes. Cuanto mayor sea la necesidad de una rápida respuesta, más crítica serán las imprevisiones y la falta de definiciones de los sistemas responsables de atender a dichas emergencias (MOLINA, 2004).

Para dar una idea de la extensión que debería tener un sistema de emergencias se debe definir qué áreas de la seguridad pueden requerir una rápida respuesta y que tipo de eventos desencadenan la necesidad de esa respuesta. Una primera aproximación sería partir de la definición de seguridad como garantía de la integridad de las personas y sus bienes, las emergencias que atañen a la integridad de las personas son: violencia, delito, crisis de salud, accidentes, desastres naturales, crisis ambientales y riesgo social, por citar las principales. Cada una de ellas tiene características temporal distintas, pero la emergencia surge cuando la repuesta que debe darse a un evento requiere un tiempo mucho menor que el normal y debe realizarse en forma inexorable en ese plazo para impedir que la emergencia lesione la integridad de las personas o sus bienes.

En síntesis, emergencias de distinta naturaleza que requieren tiempos de respuesta también distintos, pero que deben cumplirse indefectiblemente en forma efectiva para que la respuesta sea válida. Por ejemplo, en caso de la asistencia a una persona con un paro cardiorrespiratorio, si no recibe atención dentro de un plazo menor a 4/5 minutos tendrá lesiones cerebrales severas, esto define un plazo para que la atención sea efectiva, lo mismo ocurrirá con la intervención policial ante un hecho delictivo, si su accionar no se realizadentro de un plazo determinado tendremos un delito consumado con el consiguiente perjuicio para la víctima.

La detección de una emergencia puede realizarse de dos modos: por la detección mediante procedimientos y mecanismos preestablecidos o por una denuncia. En el primer caso el éxito o fracaso de la respuesta está en el estudio previo de las emergencias que se cubrirán, la asignación de recursos y los mecanismos de evaluación y revisión. En el segundo caso será fundamental también la determinación de que emergencias serán cubiertas, los mecanismos de denuncia, la validación de la misma, los mecanismos de respuesta y también la evaluación y revisión de los mismos.

Algo que suele soslayarse, es la realización de evaluaciones y revisiones periódicas del sistema implementado analizando los mecanismos de detección y denuncia para cubrir nuevos eventos no previstos o mejorar la respuesta de los actuales, la eficacia del sistema medida en parámetros que deben ser parte de la definición del sistema (como por ejemplo el tiempo de llegada de una ambulancia luego de procesar una denuncia de accidente), los resultados de las acciones emprendidas (ejemplo: casos de hechos delictivos frustrados) y la percepción de la población sobre la eficacia del sistema. Las experiencias que citan diversos autores señalan que se pueden implementar con éxito sistemas de emergencias muy distintos entre sí, pero lo importante es que las evaluaciones realizadas deben mostrar un constante progreso en la cantidad de emergencias cubiertas y en su respuesta eficaz.

Debe ponerse de manifiesto algunas características comunes a la mayoría de los sistemas exitosos implementados en la actualidad y que son: la centralización de las operaciones de recepción de denuncias y control de respuestas, la territorialidad de los sistemas (la mayoría son municipales o distritales con capacidad de integrar redes regionales o nacionales), los sistemas de auditorías públicas y periódicas a que se somete el sistema de emergencias y las campañas de capacitación permanente del personal participante del sistema de emergencia y de la población en general para el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles.

Un último aspecto que debe considerarse es el tecnológico, la tecnología de la información y las comunicaciones permite optimizar y multiplicar recursos existentes, por ello se debería proponer convenios con grupos de investigación o fomentar líneas de investigación que generen nuevas y mejores propuestas tecnológicas a las ya existentes. Debe entenderse que para cualquier forma en que se quiera abordar el problema de implementar un sistema de seguridad pública, su núcleo será un sistema de emergencias y que como principio empírico puede afirmarse que ningún sistema de seguridad es mejor que su sistema de atención de emergencias.



6.- El rol de la tecnología en la Seguridad

La tecnología ha llegado a un nivel de desarrollo que la hace presente en todos los aspectos de la vida cotidiana y debería tener un rol fundamental en la garantía de la seguridad de las personas, ya que mediante la tecnología, se puede potenciar los recursos existentes del Estado para garantizar la integridad de las personas y sus bienes (SIMONETTI, 2008). En un escenario de recursos escasos no se puede ignorar cualquier ayuda que pueda proveer la tecnología, principalmente en el área de informática y comunicaciones.

¿En qué aspectos de la seguridad podría contribuir la tecnología? En el control de los recursos existentes, en la mejora de las comunicaciones, en la optimización del trabajo de los recursos humanos asignados a distintas tareas, en la expansión de actividades, en el registro de actividades para su posterior evaluación y en la simulación de situaciones que permitan evaluar la respuesta de distintos organismos del estado bajo condiciones extremas.

En la estructura de los centros de control, se requeriría disponer de información y del control de los medios de comunicación que permitan realizar las operaciones de: conocimiento previo de los escenarios y condiciones donde se tendrá que operar con los recursos humanos y físicos existentes, información de los recursos existentes y su estado, conocimiento instantáneo del desarrollo de las tareas en curso, monitoreo continuo de tareas críticas, registro de las acciones realizadas, los recursos utilizados y los resultados obtenidos, su almacenamiento y los criterios de minería de datos.

Los sistemas de comunicaciones requieren no solo la disposición de medios físicos para establecer un contacto fluido, sino también establecer mecanismos de reconocimiento, seguridad y registro. Los medios tecnológicos, que están disponibles actualmente no son de imposible acceso, pero son frecuentemente desconocidos por muchos responsables de las tareas a desarrollar y hay oferta de productos y servicios que no se han estudiado para aplicarlas en el área de seguridad.

La optimización del trabajo implica la potenciación de la capacidad de las personas en el desarrollo de las tareas que tienen asignadas, los medios mecánicos, ópticos, hidráulicos, electrónicos, permiten a una persona realizar el trabajo de varias a la vez. Es importante destacar, que potenciar las capacidades de las personas no implica reemplazar a las personas, ya que en el área de seguridad una maquina puede hacer una tarea mucho mejor y más rápido que una persona, pero no pueda hacerse responsable de ella. Muchas tareas que hoy no pueden realizarse con los medios disponibles, podrían hacerse de contar con los recursos tecnológicos adecuados, por ejemplo: cualquier reducción en el tiempo que demande la realización de un trabajo dejaría tiempo disponible para realizar nuevas tareas, incorporando tecnología se podrían realizar tareas que antes eran imposibles, por ejemplo: monitoreo de una locación por video a través de Internet, localización por GPS en teléfonos celulares, imágenes trasmitidas por teléfonos celulares, reconocimiento de voz, visión nocturna, etc.

El registro de actividades con los medios tecnológicos existentes permitiría disponer de una gran base de datos multimedia donde se registren: llamadas externas, comunicaciones internas, fotos, videos, diagramas, estado de los sistemas en determinado momento y de sus componentes. Los registros permiten realizar auditorías internas, servir de prueba en instancias judiciales, y evaluar la actuación y efectividad de los sistemas de respuesta a distintos problemas.

La tecnología también permite simular condiciones críticas, que sirven para entrenamiento del personal que interviene en las distintas áreas, evaluar la respuesta de los sistemas implementados para detectar fallas o errores y prever situaciones no contempladas en los protocolos de respuesta. La simulación es un instrumento de gran utilidad en la evaluación del funcionamiento de un sistema no probado, lo que se traducirá en menos riesgo de llevar a la práctica sistemas defectuosos o de poca efectividad.

El área más crítica en la utilización de la tecnología es en los sistemas de respuesta a las emergencias donde los medios utilizados en la mayoría de los sistemas existentes (para el caso de Argentina) no llegan a utilizar el 30% de los recursos tecnológicos disponibles en nuestro mercado, creando una situación análoga a utilizar hoy en día un celular de mediados de los años 90. Se puede concluir que sin la incorporación masiva de tecnología, los sistemas de seguridad seguirán siendo insuficientes, ineficientes, deficitarios e ineficaces.

7.- La necesidad de un modelo para pensar sistemáticamente la Seguridad

Con las ideas fundamentales de una serie de postulados que podríamos definir como los fundamentos de una Sistema de la Seguridad Ciudadana, surge la necesidad de formular una hipótesis de funcionamiento, más sistémica que la mera descripción del sistema, senecesita un modelo que describa operativamente al sistema. Pera se debería respondes las siguientes preguntas ¿cómo sería un modelo de seguridad?, ¿cómo se construiría? y ¿qué utilidad tendría?

La respuesta a la primera pregunta está contenida en los postulados citados precedentemente y que se sintetizan en el concepto amplio de la seguridad, donde el delito es solo una parte, tomando como definición de seguridad la garantía de la integridad de la persona y de sus bienes, el rol de garante de la seguridad que tiene el Estado, las instituciones como medios mediante las cuales el Estado garantiza la seguridad, las instituciones de la sociedad como respuesta a la ausencia o insuficiencia del Estado al garantizar la seguridad, la necesidad crítica de poder responder a las emergencias de seguridad, la necedad de definir parámetros que indiquen la realidad de la seguridad en su aspecto amplio, la tecnología como instrumento indispensable de cualquier construcción de un sistema de seguridad y la seguridad no como garantía de individuos sino como bien social.

Para responder a la segunda pregunta de debe tener en cuenta que la representación sistémica de estos postulados debe partir de definir cuales instituciones, tanto del Estado como de la sociedad, intervienen en el modelo, como operan ellas en conjunto y que relaciones funcionales se establecen entre los componentes del sistema, que parámetros pueden definirse sobre ese modelo y como pueden ser utilizados en el análisis, evaluación y perfeccionamiento del funcionamiento del sistema. Se necesita definir un ámbito y un nivel de aplicación, pero también un nivel de abstracción tal que los cambios coyunturales de las instituciones no lo afecten salvo en el valor de algunos de sus parámetros, las relaciones y los elementos del sistema deben poder representarse gráficamente, se debe poder definir relaciones funcionales entre elementos y se debe contar con parámetros mensurables. Los elementos del sistema deben representar a cualquier componente del sistema de seguridad ampliado, las relaciones funcionales tampoco deben variar al aplicarlo en las distintas áreas, salvo los parámetros que definen sus características.

La respuesta sobre la utilidad del modelo está dada en la capacidad de definir un funcionamiento óptimo y ver que parámetros se obtienen de él, compararlos con los que se obtienen en la realidad para analizar y evaluar cómo están funcionando los organismos que intervienen. El modelo permitiría además simular como sería la respuesta del sistema ante cambios o modificaciones que se pretendan hacer. En los aspectos políticos, sociales e institucionales establece una base de racionalidad en el análisis de: el funcionamiento de la seguridad, el desempeño global del sistema, la respuesta de sus instituciones, las interrelaciones que existen y las que deberían plantearse, la evaluación de nuevas propuestas y principalmente en las definiciones políticas del sistema amplio de la seguridad.

Cualquier modelo que se construya no debe tomarse como la versión definitiva, sino como el punto de partida hacia nuevos modelos más precisos y para la revisión del mismo, la información que se obtenga y que pueda recolectarse de la realidad, serán elementos fundamentales tanto como los aportes de grupos de investigación sobre el tema. Sería importante que se soporten líneas de investigación vinculadas a la realización de estos modelos mediante convenios con municipios, organismos e instituciones, principalmente en la modalidad de Gestión Asociada, donde la recolección de datos y la formulación de propuestas surjan de grupos de especialistas.

La construcción de modelos, su reformulación y el planteo de modelos alternativos a partir de formulaciones sistémicas es una contribución para definir políticas de estado sobre bases sólidas, encausando las distintas concepciones ideológicas en modelos que puedan ser contrastados mediante los datos de la realidad disponibles y definir a partir de esta base, acuerdos y correcciones a medidas en materia de seguridad, sobre bases racionales.

8.- Consideraciones Generales para contruir el modelo

La característica interdisciplinaria del estudio de la seguridad, lleva muchas veces a que el estudio de la misma se convierta, erróneamente, en multidisciplinario, cuando el análisis de dicha problemática desde distintas especialidades no tiene un modelo común para tomar como referencia y sobre el cual trabajar. La situación recuerda a la parábola del elefante y los cuatro ciegos: “... cuatro ciegos tenían que describir como era un elefante, uno tocó la trompa y dijo que el elefante era como una manguera, el que tocó su cola dijo que era como una soga, el que tocó una pata dijo que era como una columna y el que tocó su costado dijo que era como una pared, pero sobre estas descripciones se erguía la majestuosidad del elefante”. Algo similar sucede si no se dispone de un modelo común para poder trabajar en forma interdisciplinaria.

El modelo se basa en el funcionamiento del estado en cuanto al establecimiento de un sistema de normas, las cuales promulga el Poder Legislativo y estas regulan las relaciones entre particulares o entre particulares y el Estado, surgiendo la posibilidades que los particulares acaten las normas o las infrinjan, hecho que está en la órbita de las decisiones individuales de las personas y por lo tanto exógeno al sistema, uno de los postulados en que se basa el modelo y que se resume más adelante. El Estado a través del Poder Ejecutivo garantiza el cumplimiento de las normas detectando las infracciones a las mismas e identificando la infracción y el infractor para ponerlos en manos del Poder Judicial que es quien establece la veracidad de los hechos. Los mecanismos que tiene el Poder Ejecutivo para actuar en función de una infracción o de cualquier hecho ante el cual tiene que intervenir en cumplimiento de las normas, son básicamente dos: la detección de dicho evento o la denuncia, la detección supone realizar tareas planificadas que tiene por objeto detectar eventos que provoquen su intervención y la denuncia que es un aviso sobre la ocurrencia de un evento que motiva la intervención del estado, que se supone planificada y prevista. Un esquema de dicho funcionamiento se resume en el siguiente Grafico 1.

GRAFICO 1: Modelo Funcional de Referencia de los Poderes del Estado

Molina, 2007

El Estado no es el único actor que interviene ante los distintos eventos que ocurren en la sociedad, ya que sus recursos son finitos, la extensión territorial es grande y su presencia no cubre todos los casos en que debe intervenir y que son de muy variada naturaleza. La sociedad genera grupos de participación que pueden organizarse desde elmismo Estado o surgir desde el seno de la sociedad y que auxilian, complementan o aún suplen la acción del Estado en muchos casos.

Tanto el Estado, como las organizaciones de la sociedad generan instituciones que cumplen el rol de intervenir ante distintos eventos regulados por las normas vigentes, los eventos que obligan a las instituciones del Estado también hacen intervenir a las instituciones creadas en la sociedad. La relación entre algunos de los eventos y las instituciones que intervienen se pueden apreciar en el siguiente cuadro (estecuadro es solo ilustrativo de las instituciones y los eventos, puede realizarse un esquema que sea más o menos completo en cantidad de eventos y en el detalle de los mismos separando o clasificando los eventos expresados aquí en nuevos eventos más específicos y separando las dependencias de las instituciones que intervienen)

TABLA 1: Ejemplo de las Instituciones del Estado y la Sociedad que intervienen ante distintos eventos

Molina, 2007

Se puede en esta instancia del análisis dar ya una definición de Seguridad, que la describa desde el punto de vista del Estado:



DEFINICION: Seguridad es el funcionamiento correcto y coordinado de las instituciones del Estado para dar una solución real en tiempo y forma a todos los eventos que se producen en el seno de la sociedad y que están definidos en la normativa vigente para regular las relaciones entre particulares y el Estado o entre particulares. En particular todos los eventos relacionados con la integridad de las personas y sus bienes.

Los elementos de la definición, pueden ser explicados con mayor detalle, a fin de dar una correcta y estricta interpretación de la misma, estos elementos son:



  1. Funcionamiento correcto: la corrección implica que dentro de la normativa que define a la institución y los procedimientos previstos, las decisiones y acciones que se realizan no tienen errores y se ajustan a las antedichas normas y procedimientos.

  • Funcionamiento coordinado: se plantea como necesaria la intervención no solo de las instituciones del estado sino las de la sociedad, por lo tanto debe existir una coordinación prevista en la normativa y definida por procedimientos operacionales de intervención conjunta.

  1. Solución real: se dice solución real ya que hay una diferencia entre solución real y solución formal. La solución formal implica el cumplimiento de los procedimientos y las normativas vigentes aunque no se arribe a una solución del problema surgido.

Estos procedimientos y normativas prevén distintos mecanismos en los cuales no se llega a una solución real, por ejemplo: una persona sufre un accidente cardiorrespiratorio, si no recibe RCP en un lapso de 3 minutos puede sufrir daños permanentes, la normativa y los procedimientos de emergencia no especifican que la atención de la emergencia deba realizarse antes de los 3 minutos de producido el evento, si se atendiera la emergencia fuera de ese plazo, no hay una solución real a la emergencia, también en el caso de la llegada de los bomberos por un incendio y la falta de tomas de agua en el sector puede hacer que no se pueda salvar los bienes afectados aunque la institución bomberos esté presente con los medios disponibles.

  • Solución en tiempo y forma: Toda solución a un problema de seguridad tiene una demora no contemplada en muchos procedimientos, que como se vio antes, puede volver ineficaz el accionar de las instituciones involucradas, por lo tanto el tiempo en dar solución a un evento debe estar especificado en función del cumplimiento básicode la definición dada:” salvaguardar la integridad de las personas y sus bienes” , y por lo tanto debe estar especificado en los procedimientos de las instituciones que deban intervenir y verificado por los organismos de contralor de dichas instituciones. También la forma de la solución debe ajustarse al anterior principio antes enunciado, pues tener instituciones cuya intervención no garanticen la integridad de las personas y sus bienes es lo mismo que no tenerlas.

  • Solución a todos los eventos: Muchos procedimientos seguidos por instituciones no se ajustan a prever distintos escenarios posibles de intervención, por ejemplo: la ocurrencia simultánea de eventos similares en lugares distintos puede superar la capacidad de respuesta de las instituciones que deben intervenir, caso común en incendios. Por lo tanto, las normas y procedimientos deben prever los posibles escenarios de modo de contar siempre con recursos disponibles que aseguren su intervención exitosa ante variados y distintos eventos.

Si bien las características indicadas en esta definición son las deseables para cualquier sistema de seguridad implementado, son, en cierta manera, muy difíciles de lograr en la práctica. Es entonces donde la definición dada puede utilizarse como un estándar optimo respecto del cual comparar cualquier sistema real existente.

9.- Esquema de la Mecánica de Funcionamiento del Modelo

El modelo reconoce dos ámbitos, uno del Estado y otro de la sociedad, ante un evento (se considera evento todo hecho que ocurre entre particulares, entre particulares y el estado o que afecta a particulares tanto en su integridad física como a sus bienes) este es advertido desde el ámbito de la sociedad como denuncia y desde el ámbito del Estado por la detección realizada por la institución pertinente, esta advertencia genera la respuesta de las instituciones tanto del Estado como las de la sociedad generando acciones tendientes a la solución del evento. Este concepto es esquematizado en el Grafico 2.



GRAFICO 2: Modelo Funcional de Referencia de los Poderes del Estado

Molina&Simonetti. 2007

A partir de estos supuestos básicos se construye un diagrama que detalle lo antes expuesto y que permita definir las características de los elementos componentes del modelo, sus propiedades, las relaciones entre ellos y las acciones que realizan los integrantes institucionales del modelo, como puede verse en el Grafico 3. Las características de los elementos que componen el modelo de respuesta ante un evento:



9.1.- Evento

El evento es un hecho externo al sistema (exógeno) de origen aleatorio, por lo tanto el sistema debe prever cualquier tipo de evento, los cuales deben ser descriptos con la mayoría de sus posibilidades y variantes. Esta lista de eventos ante los cuales responde el sistema es la especificación de las capacidades del sistema. Los posibles eventos constituyen la definición de la capacidad del sistema.

La no consideración de un evento que debería estar incluido ocasionará la imposibilidad de que el sistema de una respuesta correcta. Ante eventos no críticos puedetolerarse la mala caracterización de los eventos, pero es inadmisible ante eventos que requieran solución urgente como es el caso de las emergencias.

GRAFICO 3: Secuencia de acciones en el Modelo ante un Evento

Molina, 2008

9.2.- Detección

La detección de la ocurrencia de un evento, implica que el evento fue considerado y que se tomaron medidas para detectarlo. La detección puede realizarse de dos formas:



9.2.1. -Detección Pasiva: Cuando se toman medidas de vigilancia sin esperar evento alguno, en este caso los eventos que pueden producirse son observados y quienes realizan la observación deben poder identificarlo, tipificarlo y tener un plan de respuesta ante el evento. El ejemplo clásico es la ronda policial.

9.2.2.- Detección Activa: Es cuando se busca específicamente un evento o grupo determinado de eventos. Aquí es fundamental el plan de acción ya que los eventosestán más acotados. Un ejemplo sería la búsqueda de infractores por un radar de medición de velocidad o el monitoreo de instalaciones con censores de incendio.

9.3.- Plan de AcciónEl Plan de Acción es la planificación de las conductas y acciones a desarrollar por los participantes de los mecanismos de detección ante un evento dado. Debe señalarse que la respuesta es función de las circunstancias en que se produce la detección del evento y los recursos disponibles. De esta forma el plan de acción será distinto ante un mismo evento según sea la coyuntura. Un ejemplo de esto será como se atiende a una emergencia médica en función de las ambulancias disponibles y los hospitales con capacidad de recibir al paciente.

9.4.- DenunciaLa denuncia es la observación de un evento por una persona que da aviso de la ocurrencia del mismo. Este proceso puede o no dar origen a una respuesta inmediata, ya que no es lo mismo la denuncia de una situación de emergencia social, que un aviso de incendio. La división entre respuesta inmediata y no inmediata será la que trace la actuación de los sistemas de atención de emergencias. En ambos casos el proceso de denuncia se divide en tres etapas:

9.4.1.- Recepción: Forma de recepción de la denuncia, lugar físico, mecanismos de recepción, procedimiento de recepción de la denuncia y registro de la denuncia.

9.4.2.- Verificación: Es el proceso de confirmar la identidad del denunciante y el evento con sus características.

9.4.3.- Plan de Respuesta: Es la forma planificada de las acciones que se toman a a partir de la recepción de la denuncia y su verificación. Al igual que en el caso del Plan de Acción la respuesta está condicionada por las circunstancias de la denuncia del evento, El caso donde más se ponen de manifiesto estos procedimientos y procesos es en los sistemas de atención de emergencias.

9.5.- RespuestaEs el conjunto de acciones que se ponen en marcha a partir de una toma de decisión sobre cuál de las posibles respuestas del Plan de Acción o del Plan de Respuesta se llevarán a cabo. Es importante señalar que la diferencia entre un plan de acción y la respuesta es ladecisión sobre cuál de las acciones propuestas en el plan de acción se realizarán. La decisión debe recaer sobre una persona idónea, que asuma la responsabilidad y la conducción efectiva sobre los recursos disponibles, para lo cual es imprescindible contar con información, canales de comunicación y planes que contemplen todas las contingencias posibles. Si bien parecería que esto se restringe a áreas de emergencias, un proceso de auxilio a una persona en riesgo social requiere disponer de información completa sobre la situación de la persona, los recursos existentes y las posibles acciones a realizar para solucionar el problema, y también se requiere que la comunicación entre el responsable y el resto de los actores que intervienen en la acción de respuesta no genere problemas de entendimiento y demoras.

9.6.- Coordinación con otras Instituciones

El accionar de las instituciones del estado se realiza muchas veces en conjunto con las instituciones de la sociedad y por lo tanto los planes de acción y los planes de respuesta deben incluir la participación de esas. En la participación de las instituciones de la sociedad deben establecerse claramente que competencias tendrán estas, cuál será su rol y que mecanismos de comunicación se establecerán, de modo de permitir la coordinación de las tareas de las distintas instituciones participantes.



9.7.- Acción sobre el Evento

Las acciones son aquí los actos que se van desarrollando para la solución del evento, para que esta acción sea efectiva se debería:



  • Tener unidad de decisión en todos los niveles en que se puedan decidir distintos cursos de acción posibles.

  • Disponer Mecanismos de Coordinación: los cuales deben ser tecnológicos (medios), procedimentales (planes para el trabajo conjunto) y sus aptitudes (preparación para la acción conjunta).

  • Tener capacidad de monitorear el desarrollo de las acciones.

  • Tener capacidad de realizar cambios en las acciones en curso.

El desarrollo de las acciones debe ser registrado como medio de proveer un medio de auditoria de lo actuado y como base de información para la revisión de las planificaciones existentes.

9.8.- Solución del EventoLa solución efectiva del evento es simplemente el cumplimiento de lo definido en los planes de acción o de respuesta, esta solución no extingue la existencia del problema, sino que cambia la dimensión del evento, generándose un nuevo evento a partir de la solución efectiva del primer evento.

Se puede ver con un ejemplo que un evento delito en curso al tener una solución definitiva y positiva genera un evento judicial de enjuiciamiento y a partir de allí la solución a este evento generará un evento de encarcelamiento y el cumplimiento de la pena llevará a un evento de reinserción en la sociedad. Otro ejemplo sería un evento de incendio, donde durante la extinción puede generarse un evento de emergencia médica, se puede generar un evento de tener una familia en riesgo social ante la falta de vivienda, estos eventos surgen a partir del evento incendio y podría señalársele una cadena de nuevos eventos surgidos a partir de las soluciones a estos eventos.



10.- Características del modelo

10.1.- Dependencia Temporal

El modelo exhibe una dependencia temporal en forma de secuencia evento-acciones como muestra la figura 4:



GRAFICO 4: Secuencia temporal del comportamiento del Modelo Molina, 2007

En base a los elementos señalados surgen elementos temporales significativos como ser:



  • Demora percibida en responder: La constituye el intervalo TR-T0 y es la demora que puede percibir un observador independiente entre la ocurrencia del evento y el comienzo de la respuesta. Esta demora puede tornar inútil la respuesta al evento y de allí su característica crítica. Las causas de esta demora pueden dividirse en: errores en la preparación de la respuesta y la falta de recursos y de planes de acción o respuesta.

  • Demora en la respuesta efectiva: La constituye el intervalo TF-TR y es la demora en alcanzar la solución efectiva desde el comienzo de las acciones de respuesta al evento. Las acciones pueden culminar en éxito o fracaso, independientemente del tiempo que tomen y salvo en algunos casos donde el tiempo es crítico, es más importante la efectividad de las acciones que demora en realizarlas.

  • Demora total en la solución efectiva: La constituye el intervalo TF-T0 y es la demora total entre la ocurrencia del evento y su solución efectiva. Los condicionantes de la respuesta son: la complejidad del evento, los recursos disponibles al momento de ocurrir el evento, la capacidad de coordinar estos recursos y la efectividad e las acciones.

El análisis de estas demoras nos permite inferir que existe cierta criticidad en el desarrollo de las tareas y en función de esto podemos definir un Tiempo Crítico que es el mayor tiempo de respuesta a una emergencia que asegure la solución efectiva de la misma, si la respuesta se demora más de este tiempo crítico la respuesta carece de sentido.

10.2.- Condicionantes del comportamiento del sistema

El sistema tiene su funcionamiento definido por distintos condicionantes que restringen la posibilidad de las acciones que puedan realizar los componentes del sistema. Estos condicionantes se dividen en tres grandes categorías:



  • Condicionamiento por el marco normativo vigente: El funcionamiento de los componentes de sistema, está condicionado por las leyes vigentes, las normas estatutarias de las instituciones que intervienen y las normas vinculadas que son condicionantes como reglamentos, ordenanzas, etc. Estos condicionantes definen el encuadre del evento, las características de la respuesta, el tipo de acciones que se pueden realizar y de qué modo se considera finalizado el evento

  • Condicionamiento por la definición de procedimientos: La definición de procedimientos es un condicionante de la respuesta del sistema de seguridad, estas definiciones son condicionadas por: la previsión de los posibles eventos y sus respuestas, las medidas de detección de un evento, los mecanismos de denuncia, las características de la respuesta a un evento, los mecanismos de coordinación, la mecánica de interrelacionar la finalización de la respuesta a un evento con la generación de un nuevo evento, los mecanismos de registro del evento, la respuesta, las acciones y los resultados obtenidos, los mecanismos de evaluación y de la auditoria del sistema y los mecanismos de revisión del mismo.

  • Condicionamiento por la disponibilidad de recursos: Nada condiciona más el comportamiento del sistema que los recursos, los cuales se dividen en:

    • recursos totales existentes: son la totalidad de aquellos recursos con los que se puede contar y con los que se elaboran los distintos procedimientos de respuesta.

    • recursos disponibles: aquellos con que se cuenta en el momento de la ocurrencia del evento.

  • Naturaleza estos recursos: Estos se dividen en:

    • Infraestructura: los constituyen las instalaciones, los vehículos, los sistemas de comunicación, los sistemas de información y la tecnología de uso específico.

    • Recursos Humanos: Están compuesto por el personal asignado, el personal calificado, el personal de soporte y los medios de capacitación.

11.- Síntesis del Modelo

Si se considera las características del modelo inicial, la dependencia temporal y los condicionamientos que sufre, se puede hacer una síntesis del modelo de la siguiente forma, como se aprecia en el Grafico 5.

En esta síntesis los componentes del modelo funcionan definidos por las normas en base a procedimientos preestablecidos, siendo dependientes del tiempo y requieren recursos humanos y de infraestructura.

GRAFICO 5: Esquema del Modelo

Molina, 2008

12.- Conclusiones

Este modelo, es un punto de partida para encarar el estudio de la seguridad desde la óptica del estado y sus instituciones. Permite utilizar la misma metodología para estudiar distintos casos a partir del concepto de seguridad ampliada. Poder definir una metodología común refuerza el concepto de que es posible hacer efectivo el trabajo en el área de seguridad integrando la seguridad de las personas y sus bienes, la seguridad social, la salud de las personas, la garantía del ambiente y el cuidado del medio social.



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