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DOCUMENTO DE TRABAJO “REGLAS, CRITERIOS Y METODOLOGÍA DE COSTOS PARA EL SERVICIO DE AGUA EN BLOQUE”. DOCUMENTO NO OFICIAL

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-



REGLAS, CRITERIOS Y METODOLOGÍA DE COSTOS PARA EL SERVICIO DE AGUA EN BLOQUE


DOCUMENTO DE TRABAJO



BORRADOR PRELIMINAR – DOCUMENTO NO OFICIAL


Bogotá D.C. Diciembre de 2005


Introducción

Cuando un prestador del servicio público domiciliario de acueducto, tiene que tomar decisiones sobre su sistema, debe hacerlo considerando el menor costo para unas condiciones determinadas, de modo que la empresa pueda ser autosostenible, al tiempo que brinda precios consecuentes con la eficiencia que tendría un prestador en un mercado competitivo.


En muchas ocasiones la decisión eficiente puede ser la de aprovechar los excedentes de capacidad de otro prestador, a través del servicio de agua en bloque, en lugar de construir su propio sistema de producción de agua; esto es posible dada la existencia de economías de escala, costos hundidos en inversiones que no se están aprovechando al máximo y realidades técnicas, financieras y ambientales que limitan el desarrollo de una solución propia.
En este sentido es deseable que se aprovechen estos excedentes de capacidad, que no tienen un uso diferente a la captación, transporte, potabilización y conducción de agua para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, siempre y cuando esta sea la alternativa de mínimo costo para un prestador –receptor del servicio. Debe recordarse que la condición “lógica” de mercado en competencia, no siempre se aplica en este tipo de sectores, dada la existencia de monopolios naturales que justifican la intervención del Estado en la regulación económica; por esta razón es conveniente que, desde la regulación, se den señales para que se propicie este tipo de elecciones de mínimo costo.
La anterior no es la única situación en la que el regulador debe intervenir. Dadas las características de prestación del servicio es factible que se presenten abusos de posición dominante, ya que, en últimas se está hablando de un único proveedor que va a ofrecer el servicio a una entidad que a su vez debe prestarlo a sus usuarios.
Por esta razón es conveniente dar señales de precio desde la regulación, así como otras disposiciones que limiten la posibilidad de abuso de posición dominante.
El presente documento busca abordar el problema del servicio de agua en bloque, con miras a aportar elementos que hagan parte de una decisión regulatoria sobre el mismo. Con este objeto se presentan aquí secciones sobre los estudios antecedentes que se han adelantado sobre el particular, la experiencia internacional, la experiencia en Colombia y algunos elementos económicos que servirán de base para adelantar la Formulación del Proyecto de Resolución que acompaña este documento.

Antecedentes
Los antecedentes en el estudio del servicio de agua en bloque en Colombia se refieren básicamente a dos: el “Estudio para el Establecimiento de los Reglamentos de Interconexión y Venta de Agua En Bloque”, desarrollado por Económica Consultores, y el “Estudio para la Caracterización del Mercado de la Venta de Agua en Bloque e Identificación de Mecanismos para la Fijación de Precios en el Departamento de Cundinamarca” realizado por el consultor Alejandro Vivas. A partir de estas experiencias la CRA puso a consideración de los agentes interesados un proyecto de Resolución sobre el tema en el año 2003, sobre el cual diferentes agentes (usuarios y prestadores) hicieron comentarios. A continuación se presenta una síntesis de los mencionados documentos.


  • Estudio para el Establecimiento de los Reglamentos de Interconexión y Venta de Agua En Bloque”

Este estudio abordó los temas de venta de agua en bloque, interconexión y recibo de residuos líquidos.


El estudio se desarrolló en el marco de las propuestas para generación de un Nuevo Marco Regulatorio, y en este sentido, contemplaba que los mecanismos de funcionamiento del mercado mayorista en el sector de agua potable se regulaban, en el marco del estudio, a través de dos proyectos de reglamento:


  • Proyecto de Reglamento de Venta de Agua en Bloque

  • Proyecto de Reglamento de acceso e interconexión al los sistemas de acueducto.

En cuanto al manejo de residuos líquidos (Alcantarillado) el estudio contemplaba dos proyectos análogos a los de agua potable, así:




  • Proyecto de reglamento de acceso a los sistemas de alcantarillado

  • Proyecto de reglamento de recibo de residuos líquidos.


Venta de Agua en Bloque
En el caso de las personas prestadoras, los reglamentos prevén la venta de agua en bloque y el libre acceso para los siguientes propósitos:


  1. Atender los requerimientos de agua potable de los mercados atendidos por estas personas y en el área de influencia de sus sistemas.

  2. Atender mercados de grandes usuarios en áreas de influencia de otros operadores de acueducto a través del acceso compartido y la interconexión.

  3. Atender mercados de usuarios regulados que aún no cuentan con el servicio en el área geográfica de influencia de otro operador del servicio a través del acceso compartido y la interconexión.

  4. Atender mercados de usuarios regulados conectados a la red del incumbente, con la no objeción del incumbente.

De acuerdo con los principios establecidos en el Nuevo Marco Regulatorio, para garantizar la igualdad en el acceso a la oferta del agua y ampliar la competencia, se requiere que haya obligatoriedad de venta de agua potable en bloque por parte de los productores. La consultoría comparte parcialmente este principio pero lo limita a la existencia de capacidad excedentaria de producción.


De acuerdo a la propuesta, en los contratos de compraventa de agua se deberían especificar los volúmenes pactados, el caudal, la presión y la calidad de entrega. Además, cuando la compraventa de agua está ligada a un contrato de acceso, las condiciones que se pacten deben ser consistentes y armónicas para evitar conflictos en la ejecución de cada negocio.
Los contratos de compraventa de agua potable podrían tener básicamente dos modalidades:


  • Contratos “Take and Pay” o Pague lo Demandado

  • Contratos “Take or Pay” o Pague lo Contratado.

Los contratos Pague lo Demandado tienen las siguientes características:




  • El agua potable se paga solamente si es efectivamente consumida.

  • En los contratos se pacta una demanda identificada.

  • Si existe capacidad de producción y el suministro es técnicamente factible, el contrato garantiza firmeza hasta por la demanda identificada.

  • Por lo anterior, en este tipo de contratos existe un mayor riesgo de suministro y de continuidad.

  • Este tipo de contratos trasladan el riesgo de demanda al productor razón por la cual los precios máximos autorizados por la Comisión, aplican a este tipo de negocio. Para contratos con menor riesgo de demanda, el comprador podría tener derecho a un descuento.

  • Los volúmenes que se pactan en este tipo de contrato se denominan volúmenes interrumpibles.

La modalidad contractual de Pague lo Contratado tiene las siguientes características:




  • En este tipo de contratos se pactan volúmenes que deben ser pagados con independencia del consumo. Estas cantidades se denominan volúmenes en firme.

  • En los contratos se determina, al igual que en el caso anterior, una demanda identificada. Esta demanda se divide en volúmenes en firme y volúmenes interrumpibles.

  • Sobre los volúmenes pactados en firme, el productor tiene que garantizar el suministro.

  • Sobre los volúmenes interrumpibles rigen las reglas de suministro de los contratos pague lo demandado.

  • Las obligaciones de pago del contrato se liquidan sobre una base mensual de volúmenes promedio diarios.

  • En la medida en que los volúmenes en firme trasladan el riesgo de demanda al comprador, sobre estas cantidades el comprador tiene derecho a un descuento sobre el cargo máximo.

Este esquema permite ampliar la infraestructura compartiendo los riesgos con los compradores.


Otra modalidad contractual contemplada en el contrato es el respaldo. Estos son contratos que por sus características siempre están interrumpidos y los volúmenes se suministran solamente cuando el comprador lo solicita. La capacidad de respaldo, en este caso, se paga a través de la prima de respaldo y el agua se paga solamente si es efectivamente consumida.
Para este tipo de contratos no hay obligatoriedad de venta para el productor. La razón por la cual no se obliga a vender es que puede no ser rentable ni conveniente para un productor reservar una capacidad de producción y no producir agua.
En la propuesta el contrato debería prever distintas garantías y el pacto de fórmulas de compensación para distintos eventos. No obstante es importante resaltar los siguientes:


  • Entregas en calidades inferiores a las pactadas. En este caso el comprador podría interrumpir el suministro.

  • Entregas en cantidades inferiores a las pactadas en firme. El comprador podría interrumpir el suministro.

  • Alternativas ante incumplimientos en el pago por parte del comprador. Ante esto las alternativas eran Garantías de pago, suspensión del suministro y terminación del contrato.


Interconexión en los sistemas de acueducto
El proyecto de interconexión regulaba el acceso e interconexión a los sistemas de conducción y sistemas de distribución de acueducto. De manera excepcional, regulaba en acceso a las plantas de tratamiento y a los sistemas de aducción. Este proyecto de reglamento se complementa con el de compraventa de agua en bloque para crear las bases del mercado mayorista de agua potable.
Los contratos de acceso e interconexión regularían el uso compartido de la infraestructura y de los activos de un prestador del servicio público de acueducto. El beneficiario de un acceso e interconexión inyectaría agua potable a un transportador para que éste se la entregue en otro punto del sistema. Por lo tanto, en los contratos de acceso no se regularía la compraventa de agua sino el transporte de la misma desde un punto de entrega hasta un punto de recibo. El beneficiario de un acceso debe tener el suministro de agua garantizado para entregarlo al transportador.
Al igual que en la propuesta para venta de agua en bloque el acceso o interconexión no podría implicar el desmejoramiento en la calidad del Agua Potable, la Calidad del Servicio, ni afectar la continuidad en la Prestación del Servicio Público Domiciliario de Agua Potable, aún en el evento en que los estándares del Sistema de Distribución sean superiores a los mínimos exigidos por las normas aplicables.
Además se consideraban los siguientes principios:


  • El acceso o interconexión debería estar regulado por un Contrato de Acceso o Interconexión vigente o por una Servidumbre.

  • Los costos que generasen el acceso o interconexión a los sistemas y los de conexión, deberían ser siempre asumidos por el beneficiario y en ningún momento por los usuarios del transportador.

  • Los transportadores al permitir el acceso o interconexión no discriminarían entre beneficiarios, salvo que pudieran demostrar las diferencias en los costos por las circunstancias de dicho acceso o interconexión.

  • Para que el beneficiario pudiera acceder o interconectarse a un sistema, debería demostrar que contaba con la capacidad de abastecer en el punto de entrega el caudal de agua potable suficiente para cubrir la demanda en el punto de recibo, más las pérdidas que le corresponda asumir.

  • El acceso e interconexión debería, en todo momento, ajustarse a las disposiciones contenidas en la regulación de acceso y a las previstas en los reglamentos internos de acceso o interconexión, que deberán elaborar y mantener actualizados los transportadores.

  • Para que procediera el acceso o interconexión era menester que se hubieran obtenido previamente todos los permisos y autorizaciones que la Ley 142 de 1994 contempla para desarrollar actividades en el sector; y, en particular, los relativos a aspectos ambientales, sanitarios, técnicos y de orden municipal.

Los principios expuestos eran obligatorios para las partes y definían los criterios generales y la filosofía regulatoria de este componente del mercado mayorista de agua potable. Los mecanismos propuestos para garantizar el cumplimiento de estos principios son la regulación misma, los reglamentos internos de las empresas y los contratos.


En el estudio, el acceso a la infraestructura de prestación se planteaba como libre, no obstante el proyecto de reglamento definía unos límites para proteger a los usuarios de los sistemas, evitar sobrecostos y problemas asociados a la suficiencia financiera de las empresas y la prestación del servicio. Los límites se daban cuando el acceso o interconexión no fuese indispensable para atender los usuarios o mercados del que pretende el uso compartido; cuando la capacidad de los sistemas no fuera suficiente para atender el acceso o interconexión solicitado, cuando las inversiones requeridas fueran más costosas que otras soluciones, etc.
El proyecto de reglamento exigía que, como requisito previo al acceso, se realizaran los estudios necesarios para determinar las nuevas condiciones de operación y las inversiones que requiere el sistema para soportar el acceso. Los estudios y, en general, todos los costos e inversiones que implica el acceso deben ser sufragados por el entrante.
En la propuesta las pérdidas en los contratos de acceso e interconexión se compensarían en caudal. Esto implica que el entrante debería inyectar, no solamente el agua que requiere para su propio consumo, sino un porcentaje adicional, para compensar las pérdidas del sistema.
Las pérdidas que se deberían compensar al incumbente son sólo un porcentaje de las pérdidas técnicas.
En cuanto a la protección del suministro, el beneficiario sería responsable por la entrega del agua potable en las condiciones de caudal, presión y calidad pactadas en los contratos.


  • Estudio para la Caracterización del Mercado de de la Venta de Agua en Bloque e Identificación de Mecanismos para la Fijación de Precios en el Departamento de Cundinamarca”

Este estudio tuvo por objeto analizar la venta de agua en bloque en Cundinamarca y proponer una metodología para la fijación de precios de agua en bloque. Con este fin la consultoría desarrolló un análisis de tipo teórico sobre los mecanismos para la fijación de precios; un análisis jurídico; una revisión de alternativas de funciones de costos para el caso de Bogotá y una propuesta de fijación de precios para la “venta de agua en bloque”.


En cuanto a los precios, en atención a Spulber (1999), la consultoría explora cuatro políticas generales de fijación de precios, a) Fijación de precios basada en costos; b) Fijación de precios de second best; c) Discriminación de precios de second best con tarifas no lineales; y d) Fijación de precios óptimos con tarifas y cargos fijos discriminatorios.
En cuanto a la alternativa a), se analizan las alternativas correspondientes a los costos marginales, incrementales y medios de largo plazo. Para los primeros, se señalan las ventajas de ser teóricamente eficientes, pero también se hace énfasis en las dificultades de medición e información, en las insuficiencias para cubrir los cotos medios por parte de un método con costos marginales en presencia de economías de escala y en las posibles variaciones temporales que se producirían. Con respecto a los costos medios se mencionan de nuevo los problemas relacionados con la información (presentes en todos los métodos relacionados con costos), y en los posibles incentivos equivocados que distorsionen la escogencia de insumos. En las tres últimas alternativas se hacen breves descripciones de las mismas.
En esta sección se concluye que los métodos de fijación de precios basados en costos deben ser complementados con otras consideraciones, como bienestar, equidad y externalidades, los cuales deben aparecer en la intervención de la entidad reguladora.
En el capítulo de análisis jurídico, la consultoría analiza elementos como los criterios legales para definir el régimen tarifario, la discusión sobre libertad regulada y vigilada, la posición dominante y la obligación de venta de excedentes. Las principales conclusiones de esta sección se presentan a continuación:


  • La consultoría considera que negociar de forma libre los contratos de agua en bloque podría eventualmente fortalecer la posición dominante y la presunción de abuso de la misma por parte del prestador.




  • Se trata de un contrato del suministro de un bien (agua en bloque) que se rige por las normas de derecho privado; sin embargo, en virtud del interés general que conlleva la prestación del servicio de agua potable, se requiere regulación respecto de puntos específicos del servicio y que puedan terminar afectando el servicio en los municipios que lo contraten.




  • Deben realizarse ajustes periódicos de los precios de bienes y servicios.




  • Deben establecerse plazos máximos del contrato y sus prórrogas




  • Dado que los municipios no son suscriptores ni usuarios (en lo referente al suministro de agua en bloque), la consultoría sugiere determinar un contrato especial, en el que la Comisión regule las cláusulas concernientes a las obligaciones de las partes. Se trataría de un “contrato de suministro” entre un prestador del servicio público domiciliario de acueducto y un usuario del servicio de agua en bloque. Sin embargo, el Decreto 229 de 2002 define el servicio de agua en bloque como “el servicio que se presta por las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto que distribuyen y/o comercializan agua a distintos tipos de usuarios.”




  • Como el que compra es un “usuario”1 entonces puede configurarse posición dominante2.




  • Un análisis preliminar de los contratos de Bogotá con algunos municipios de la Sabana, por parte de la consultoría, señala que es presumible determinar un abuso de posición dominante considerando las cláusulas analizadas.




  • El análisis de costos de la empresa debe considerar si se incluyen costos de infraestructura que en gran medida son inherentes de la prestación del servicio en Bogotá, ya que se podría estar obligando a los usuarios de agua en bloque a asumir costos más allá de los costos del servicio.




  • Se considera que el abuso de posición dominante ya está regulado en el Artículo 133 de la Ley 142 de 1994.




  • El objeto del contrato de suministro de agua en bloque es el de proveer agua potable, la cual no hace parte de los bienes de uso público; sin embargo, en virtud de la prevalencia del interés general, la fijación de prioridades en servicios públicos y el fin de promover la prosperidad general, es factible que se obligue a la venta de excedentes.




  • Es factible que la autoridad ambiental reduzca la concesión de un prestador para dársela a otros; sin embargo, esto resultaría impráctico debido a los costos de infraestructura en los que se tendría que incurrir, a menos que se de acceso a la infraestructura existente.




  • La compraventa de agua en bloque no puede implicar el desmejoramiento del servicio de los usuarios del prestador del servicio de acueducto. Los productores no están en la obligación de ampliar su capacidad de producción para vender agua en bloque.

En las siguientes secciones, la consultoría se centra en el diseño de mecanismos para la determinación de precio para el suministro de agua en bloque, por lo tanto se hacen simulaciones con metodologías de costo marginal, incremental y medio de largo plazo. En las simulaciones se plantean algunos escenarios de modelación, como la corrección del VRA (excluyendo la planta de Tibitoc por haber entrado en funcionamiento mucho antes de la entrada en vigencia de los contratos de agua en bloque), la exclusión de la porción corriente del pasivo pensional y algunos ajustes en el margen prestacional. De esta forma se muestra cómo, utilizando la misma metodología de costo medio de largo plazo, se pueden obtener resultados diferentes.


Con el mecanismo de costo incremental de largo plazo se tienen en cuenta los costos medios de operación más las inversiones incrementales (adicionales) y demandas adicionales que se generen por la compra de agua en bloque. Este es un mecanismo que resultaría en un precio por metro cúbico inferior al costo medio de largo plazo.
Para la determinación de la tarifa de venta de agua en bloque, la consultoría define tres etapas, en la primera de ellas el prestador produce agua cruda y agua potable, de modo que capta el agua, la trata y la conduce a sus “usuarios” (incluyendo al comprador de agua en bloque). En la segunda etapa la empresa aprovecharía su capacidad instalada (la que se utiliza para atender a sus usuarios directos) para transportar agua a los municipios a los que vende agua en bloque, en este momento la empresa prestadora debería calcular las inversiones adicionales que implique tal transporte. En una tercera etapa, se determinarían inversiones en redes de transporte específicas para llevar el agua al municipio comprador.
La propuesta del consultor es que en la primera etapa se utilice una metodología de costos medios, ya que esta ofrece la ventaja de no estar sujeta a distorsiones por el hecho de que las inversiones de la empresa estén concentradas por periodos. De otro lado, los costos medios distribuyen las inversiones en la producción de agua potable entre un número grande de demandantes, que se establece sumando los usuarios de la empresa y aquellos de los municipios compradores, permitiendo transferir las ventajas que conllevan las economías de escala.
En la segunda etapa se propone la utilización de una metodología de costo incremental, ya que se trata de las inversiones adicionales en las que se incurriría por la compra de agua en bloque, así como de los costos de operación y mantenimiento de las modificaciones realizadas.
En el tercer componente se propone una metodología de costo medio de largo plazo, ya que se trata de obras exclusivas para el prestador que recibiría el agua en bloque.


  • Proyecto de Resolución “Por la cual se establecen las modalidades de contrato y se establece la metodología de costos y tarifas para el suministro de agua en bloque y se dictan otras disposiciones.” (2003)

En este proyecto se recogen varios de los elementos planteados en las consultorías reseñadas con anterioridad. El proyecto de Resolución contaba con: definiciones, condiciones generales del contrato, modalidades contractuales y condiciones de puntos de entrega, criterios y metodología para el establecimiento de costos de agua en bloque, garantías y otras disposiciones.


Este proyecto introducía los conceptos de capacidad excedentaria (planeado en los estudios de Económica y Vivas) y la obligación de venta de excedentes. Además establecía dos modalidades de contrato, “pague lo demandado” y “pague lo contratado” (Take and pay y Take or pay), en los cuales se podrían pactar volúmenes en firme y volúmenes interrumpibles.
La metodología de costos propuesta en este proyecto es muy similar a la planteada por Vivas en su estudio, se presentan básicamente tres etapas o tipos de costos: costo medio de largo plazo de producción; costo incremental de largo plazo de transporte y costo medio de largo plazo de redes expresas para el suministro de agua en bloque.
Al interior de los tres componentes se planteaban dos clases de costos: de operación y de inversión. En el caso de los costos de operación se establecían costos medios corregidos por los m3 producidos o por los m3 transportados, según fuera el caso. En el caso de los costos medios de inversión estos se dividían por los valores presentes de la demanda (valor presente de la producción en el caso de la producción).
Finalmente, en este proyecto se establecían condiciones para la solicitud del suministro (con el objeto de evitar dilación o barreras por parte del potencial vendedor) y la facultad de solicitar garantías.
Algunas de las principales inquietudes que se plantearon en su momento por algunos agentes giraron al rededor de los siguientes temas3:


  • Obligación de los agentes de vender agua en bloque (límites)

  • Garantías para las dos partes

  • Múltiples posibilidades de abasto por parte del incumbente y determinación de precios

  • Existencia de precios diferenciales por punto de entrega

  • Subsidios entre los usuarios finales de las dos partes del contrato

  • Manejo de restricciones técnicas del sistema

  • Reglas de repartición de déficit y manejo de contingencias

  • Definición de derechos de propiedad sobre el recurso

  • Libertad, mercado mayorista y posibilidades de competencia en torno a la venta de agua en bloque



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