Capítulo IX fallas de mercado y fallas de estado en la educacióN



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CAPÍTULO IX FALLAS DE MERCADO Y FALLAS DE ESTADO EN LA EDUCACIÓN:
CONSIDERACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
Fernando Bazúa1

A. Introducción


l proceso de mundialización de la economía internacional está transformando, entre otros muchos aspectos, el contexto de la toma de decisiones gubernamentales. Ello tiene implicaciones, especialmente para los Estados latinoamericanos que, en general, no han alcanzado un crecimiento sostenido desde principios de la década de 1980 (Bazúa, 2001). Los imperativos exógenos de los que ahora depende la “calidad” de la gestión estatal y el “buen gobierno” son, en primer término, la promoción de una metamorfosis de la práctica estatal (configuración institucional jurídico-política y político-gubernamental) que garantice, en el corto plazo, el equilibrio fiscal, y en el mediano la “descarga” del gasto público de las zonas de ineficiencia acumuladas, para elevar cualitativamente la calidad (eficiencia e inteligencia sistémicas) de la gestión estatal. En segundo término, está la promoción de la absorción, recreación y difusión de la revolución tecnológica en curso por economía, generando así saltos cualitativos en eficiencia y productividad, que son necesarios para mejorar la distribución del ingreso y para alcanzar el crecimiento económico de largo plazo. El cumplimiento de estos imperativos obliga a modificaciones sistémicas que pueden ser “reformas en el Estado”, “reformas del Estado” o “revoluciones estatales”. Ello depende de que la configuración estatal vigente al inicio del proceso de cambio sea liberal democrática, autocrático autoritaria, o autocrático totalitaria, respectivamente

(Bazúa,
1 Se recupera, corrige y amplía aquí el análisis efectuado en Bazúa (1999).

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1996). La incapacidad de avanzar en estas modificaciones conducirá a “Estados fallidos”. En Estados con un pasado reciente de corte autocrático-autoritario, el obstáculo interno a la “reforma del Estado” es el tradicional predominio de la cultura política estatista, desarrollada a partir de la postulación decimonónica de que lo público debe ser monopolio estatal, lo que suele sustentarse en que, en economías “de mercado”, los agentes “privados” sólo persiguen sus intereses egoístas, mientras que quienes ocupan posiciones en el Estado, los buropolíticos, son individuos que han dejado de perseguir sus “estrechos” intereses privados y actúan con “altruismo” o “benevolencia”, atendiendo al interés “superior” de “la nación”. El estatismo pierde así de vista que en sociedades con Estados modernos (liberal-democráticos) el eje sistémico del interés público está basado en los derechos de propiedad y de libertad individuales, en los derechos de la sociedad, y no en el fortalecimiento de los poderes buropolíticos del Estado. Ello en virtud de que, históricamente, el espacio público surgió al instaurarse el espacio privado con el establecimiento de tales derechos individuales, precisamente, como límite, sentido y fundamento del Estado y de tales poderes buropolíticos. Sólo así puede existir interés público en tanto interés “del público”, y sólo en ese contexto pueden desatarse las energías sociales productivas, que organizadas como mercado, generan el desarrollo económico. Por ello, el interés público sólo puede ser definido

por los ciudadanos a través de la elección de los gobernantes –y, a través de ellos, de los proyectos de uso del Estado y de los recursos públicos–, que quedan así acotados no sólo por la Ley sino sobre todo por la rendición de cuentas (accountability) implicada en su elegibilidad pública periódica. Así, el estatismo no sólo es una forma de negar la historia liberal democrática occidental invocando la premoderna fantasía del “déspota benevolente” (Buchanan, 1975), sino que tiene el problema de que conduce a visualizar el problema del “buen gobierno” como una cuestión de colocar en el poder a “los hombres adecuados”. En realidad se trata de un problema de diseño o rediseño de la configuración estatal que permita minimizar las probabilidades de “mal gobierno”. La perspectiva estatista conspira especialmente contra la inteligencia y la creatividad que son necesarias para encontrar las formas jurídicas, institucionales, políticas y de política pública que materialicen la articulación virtuosa entre Estado y mercado que permita una gestión estatal de calidad y la generación de “buen gobierno”… gobierne quien gobierne.

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Como la visión estatista está aún presente en el debate latinoamericano acerca de los problemas públicos, es necesario recuperar el mejor antídoto contra su influencia, que es la nueva economía política (NEP), conformada por la teoría de la elección pública (Public Choice Theory) o economía de la política (Economics of Politics) y la Nueva Economía Institucional (New Institucional Economics). Estas disciplinas deben ser

recuperadas para la formulación de políticas públicas estratégicas. Ello puede permitir que se aborden, de manera exitosa, los imperativos exógenos ya mencionados, por cuanto con las mencionadas teorías es posible compatibilizar las preocupaciones axiológico-ideológicas por la equidad, con las preocupaciones pragmático-estratégicas por la eficiencia social y el desarrollo. Este artículo presenta, en primer lugar, la teoría de las fallas del mercado (market failure theory) y la teoría de las fallas del Estado (state failure theory) por su utilidad analítica en el campo de las políticas públicas para, posteriormente, aplicar dichas teorías al caso de la educación.

B. Hacia un teoría integrada de las fallas de mercado y las fallas de Estado
Conviene comenzar aclarando las nociones de mercado, de Estado y de eficiencia. 1. El mercado. En tanto sistema, el mercado es una situación histórico-social en la que, modelísticamente, el Estado establece y garantiza la “plena libertad civil” de los individuos (Smith, 1776, dixit), en virtud de lo cual éstos y sus organizaciones disponen de derechos de propiedad sobre sus recursos (incluidos ellos mismos en tanto recurso) y del derecho a la libertad que, entre otras cosas, les permite realizar los intercambios que les dicte su soberana voluntad, por lo que pueden dedicarse a tratar de maximizar racionalmente su bienestar (Homo Economicus). Esas decisiones se toman en el contexto general formado por la presencia, derechos, preferencias, decisiones y acciones de los demás, así como por las instituciones estatales y las políticas gubernamentales. Así, el sistema económico opera

simultáneamente, por un lado, agregando y procesando las preferencias por bienes y servicios que tienen los individuos (la demanda) y, por otro, agregando y procesando las decisiones de inversión y producción de los mismos (la oferta), ambas libremen-

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te reveladas en la miríada de decisiones individuales y organizacionales que están implicadas en el proceso de intercambio. En este contexto, para maximizar su bienestar, los individuos y sus organizaciones (empresas) están obligados a ser eficientes, esto es, a usar de la mejor manera posible sus recursos y a efectuar los intercambios más inteligentes en función de ello, así como, en el caso de las empresas, a dotarse de la mejor tecnología disponible y, sobre todo, a innovar en sus procesos de producción. Ésta es la única manera de adquirir ventajas competitivas y de maximizar su bienestar sin perjudicar a otro(s)2, dado que se asume el imperio de la ley, por lo cual el robo y el fraude ostensibles tendrían costos catastróficos. Dado que los intercambios son decididos libremente, todos los intercambiantes “ganan” respecto a la situación previa, aunque no necesariamente “ganan” lo mismo ni en la misma proporción, ni tampoco necesariamente lo que esperaban “ganar”. Por ello, el mercado es un juego sociosistémico de suma positiva. Sin embargo, el hecho que las “ganancias” sean diferentes implica que no pueda esperarse disminución significativa alguna de la desigualdad socioeconómica preexistente. Sí es posible esperar que, en el largo plazo, ésta responda sobre todo a las diferentes dotaciones de talento, inteligencia, conocimientos y

condiciones psicológico-familiares originarias de los individuos. Asimismo, también cabe esperar que quienes en un momento se encuentren debajo de la “línea de pobreza” dejen de estarlo, en algún momento futuro. Por ello, puede aseverarse que el mercado puede resolver el problema de la pobreza, pero no el de la desigualdad socioeconómica. Las fricciones imputables a la eventual insatisfacción ex post de los individuos respecto al resultado de sus intercambios son uno de los elementos que vuelve sistémica la competencia. Ésta obliga a todos a producir a los costos mínimos posibles dada la tecnología disponible y a vivir, literalmente, cuidando la calidad de los bienes y servicios que producen, así como la idoneidad de su organización empresarial y la actualidad de su tecnología. De lo contrario, los competidores lo “sacarán del mercado”. Así, la competencia instaura el poder difuso del consumidor, garantiza la eficiencia social (los recursos se usan de la mejor manera posible dada


2 Esto es, en general, lo que en la ciencia económica se entiende por eficiencia de Pareto, quien formuló el concepto de eficiencia conteniendo la condición aquí descrita como “sin perjudicar a otro(s)”.

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la tecnología existente y todos mejoran su bienestar sin perjudicar el de otro), vuelve sistémica la innovación técnica incrementando la capacidad social de producción y, por todo ello, impulsa a la sociedad por una ruta de crecimiento continuo de su bienestar agregado. La instauración de la “plena libertad civil” (Estado liberal moderno) y su

macroefecto económico, el establecimiento del mercado como sistema, aseguran la maximización en el largo plazo del bienestar público, dadas la dotación de recursos naturales del territorio, la dinámica demográfica, y el castigo estatal –al menos a ciertas formas de maximización a costa de otro(s)– que implica el imperio de la ley, aunque la desigualdad socioeconómica previa se mantenga e incluso pueda incrementarse. La evolución de la “plena libertad civil” cristalizó en el Estado liberal democrático contemporáneo, cuyo sistema político funciona también como un mercado “político”. En el mercado económico se intercambian bienes o servicios privados, esto es, divisibles y, por tanto, consumibles por el individuo de manera exclusiva. En el “mercado político”, en cambio, los bienes o servicios involucrados son públicos, esto es, indivisibles y, por tanto, sólo pueden producirse para el consumo colectivo simultáneo (joint supply), por lo que no es posible excluir a nadie de su consumo una vez producidos (impossibilty of exclusion) porque la tecnología disponible no lo permite (De Jasay, 1990). Por ello, para producir bienes públicos suele ser indispensable que lo lleve a cabo la autoridad estatal (en este caso, el mercado económico “falla”). Con la democracia, los individuos qua ciudadanos eligen a la autoridad estatal entre candidatos que compiten entre sí (mercado político) ofertando diferentes proyectos políticos (portafolios de bienes públicos a producir con los recursos del erario público). De esta manera, la noción de mercado en tanto sistema implica tanto plena libertad de intercambio (mercado económico

librecompetitivo para los bienes privados), como Estado democrático (mercado político para los bienes públicos básicos). 2. El Estado. Es el conjunto de instituciones que, por monopolizar en un territorio los medios relevantes de coacción, monopolizan también la capacidad para imponer tanto la Ley que establece derechos de propiedad (las “reglas básicas del juego” social), como el tributo a pagar por los habitantes de dicho territorio “a cambio” de los bienes públicos básicos de “orden” y “seguridad” sólo producibles de esa manera.

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Los individuos pagan el tributo porque el Estado disminuye los costos en que deberían incurrir para tener seguridad en sus intercambios (costos de transacción). O porque imaginan que tales costos serán catastróficos, asumiendo a la Hobbes que en ausencia de Estado privaría un “estado de guerra permanente de todos contra todos” en el que nadie podría tener la seguridad de terminar ganando (Buchanan, 1975; North, 1981 y Bazúa y Valenti, 1993b). La producción de tales bienes públicos estatales básicos tiene el carácter de monopolio territorial. Esto hace que el gobernante pueda imponer el tributo. Al establecer “el precio monopólico del Estado”, el gobernante está acotado por la amenaza interna de que grupos de su “mercado cautivo”, los gobernados, puedan desatar un levantamiento general contra tal precio monopólico, y por la amenaza externa de ser invadido por otros estados (Bazúa y Valenti, 1994), las que dependen de la tecnología militar disponible (North, 1981). Como sus ingresos son una función directa de la masa tributaria que recabe, debe asumirse que

siempre que el gobernante pueda incrementar “el precio del Estado” lo hará, a costa del bienestar de los gobernados. Asimismo, como el poder estatal implica oportunidades lucrativas para quien lo detente, debe asumirse que siempre que el gobernante pueda aprovecharlas también lo hará, a costa del bienestar de los gobernados en general o de gobernados específicos o de grupos de éstos. Como los integrantes del establecimiento buropolítico son seres comunes y corrientes, abusarán de los poderes de que están investidos para maximizar su propio bienestar, siempre que puedan hacerlo y que los costos que de ello deriven sean inferiores a los beneficios esperados. La posibilidad y los costos dependen del tipo de Estado y de la configuración estatal vigente. De esta manera, el Estado, además de ser el posibilitador de la vida social mediante la producción de los bienes públicos estatales “orden” y “seguridad”, es también, simultánea y contradictoriamente, el depredador del bienestar y la eficiencia sociales mediante la fijación monopólica del “precio” de tales bienes, y los abusos del poder en que incurran sus ocupantes para maximizar su propio bienestar. Por ello, el Estado es un peligro permanente para el desarrollo económico y social. Por otro lado, como los bienes públicos estatales básicos, “orden” y “seguridad”, una vez producidos son indivisibles, cualquier gobernado puede maximizar su bienestar si logra evitar el pago del tributo correspondiente (el famoso problema del free rider, originalmente teorizado en

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Olson, 1965). Así, debe

asumirse que los gobernados eludirán el pago de impuestos siempre que puedan y los costos esperados sean inferiores al beneficio asociado. Con ello perjudicarán a los que sí pagan. Claramente, ninguna sociedad podría subsistir en el largo plazo si no lograse mantener por debajo de un cierto límite tanto la tasa de abuso del poder y depredación por los gobernantes, como la tasa de gorroneo tributario por los gobernados (“problema estatal” básico, Bazúa y Valenti, 1993b). La eficiencia social está indisolublemente ligada a lo anterior. Ella se refiere al mejor uso posible de los recursos propios en una situación dada, sin perjudicar el bienestar de otro(s). Sin embargo, tiene varias implicaciones decisivas. Primero, una sociedad no puede funcionar eficientemente con cualquier tipo de Estado. En uno en que no prive la “plena libertad civil”, en una autocracia típica de las dominantes hasta el siglo XVI, es imposible que los procesos de producción hagan permanentemente el mejor uso posible de los recursos disponibles e incrementen la capacidad de producción de la sociedad. Ello debido a que en tales circunstancias, los individuos carecen de incentivos para producir e innovar, y los gobernantes tienen infinitas posibilidades para depredar. En materia de eficiencia social, la libertad individual y la competencia sistémica, por un lado y el control societal sobre los gobernantes, por el otro, carecen de sustituto. Por ello, con un Estado liberal-democrático, puede una sociedad operar sistémicamente de manera eficiente. Segundo, no cualquier configuración estatal minimiza la probabilidad de depredación por los gobernantes.

Tampoco cualquier tipo de políticas puede promover el desarrollo. Ciertas legislaciones, instituciones, y políticas gubernamentales pueden “matar la gallina de los huevos de oro” de la libertad y la competencia. 3. Fallas de mercado. Son situaciones en las que, si bien existe un mercado librecompetitivo, no se alcanza la eficiencia social. Esas situaciones pueden derivar de una intervención del Estado “mínima”, que se reduce a garantizar la vigencia de los derechos de propiedad y de libertad de los individuos. Ante una situación de ese tipo se requiere que el Estado “haga algo más”. La teoría integrada de las fallas de mercado y de las fallas de Estado especifica, por un lado, las condiciones en las que garantizar la eficiencia social general exige “más” intervención del Estado, y por otro lado

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especifica también las condiciones en que puede esperarse que tal intervención, a su vez, fallará (Wolf, 1979 y 1993). Son cuatro las fallas de mercado tradicionales: bienes públicos, externalidades, competencia imperfecta y asimetrías informacionales. 3.1. Bienes públicos. La indivisibilidad de los bienes públicos viene acompañada de otras dos características: son inrivalizables (nonrivalrous), sólo pueden producirse “para todos” (joint supply), y son inexcluibles, ya que una vez producidos, nadie quedará fuera de su consumo (impossibilty of exclusion o nonexcludability). Se mencionan tres grandes tipos de bienes públicos: • inrivalizables e inexcluibles (seguridad nacional, seguridad pública, alumbrado y limpieza públicas, “buen gobierno”, etc.); • inrivalizables pero excluibles (puentes, carreteras,



parques, etc.), y • rivalizables pero inexcluibles (recursos de propiedad común, como las tierras de pastoreo, por ejemplo)3. Los enumerados en segundo y tercer lugar son denominados “impuros”. En el primer tipo, el mercado falla porque la combinación de inrivalizabilidad e inexcluibilidad lleva a que ningún empresario los produzca, dado que no podría cobrar su precio a los consumidores, ya que éstos tenderían a aprovecharse consumiendo sin pagar (“el paraíso del gorrón”). En el segundo tipo, el mercado falla porque aunque su excluibilidad permitiría que fueran producidos privadamente, el empresario tendería a aprovechar su inrivalizabilidad fijando precios superiores al costo marginal (y por tanto ineficientes), lo que implicaría además el subconsumo social del bien en cuestión. Y en el tercer tipo, el mercado falla porque la combinación de rivalizabilidad con inexcluibilidad hace que sean “el paraíso del depredador”: dada su rivalizabilidad es esperable que los individuos los sobreconsuman, pues por su inexcluibilidad no pagan el costo social marginal del mismo (la famosa “tragedia de los comunes”).

3

La inexcluibilidad legal puede hacer que ciertos bienes privados (divisibles) parezcan bienes públicos, por ejemplo, los animales salvajes, los peces, o los árboles de un bosque. Pero ellos no pierden su condición de bienes privados, aunque sean propiedad del Estado y de “libre disposición”. Lo que sí puede considerarse un bien público es que la cantidad de los mismos en una determinada escala espacial no disminuya de un cierto límite, por ejemplo, por consideraciones de equilibrio ecológico.



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En síntesis, en el caso de los bienes públicos, el mercado generalmente falla en alcanzar la eficiencia porque no se producen en absoluto, se producen pero con precio mayor al eficiente y en cantidad menor a la socialmente necesaria, o se depredan. 3.2. Externalidades. Con este término se designan los impactos positivos o negativos que generan las actividades que llevan a cabo los individuos sobre el bienestar de otros sin su consentimiento. En el caso analizado en el punto anterior, la falla de mercado se refiere a un tipo especial de bienes. En este caso, la falla puede darse virtualmente en cualquier tipo de bien, sea porque los precios de mercado no reflejan todos los costos implicados impidiendo que se logre la eficiencia (externalidades negativas), sea porque ni el empresario ni el consumidor “pagan” el perjuicio infligido a terceros cuando se afecta negativamente su bienestar. El impacto de las externalidades negativas pueden tener diferente escala: micro, meso, macro o megaexternalidades. A su vez, las microexternalidades negativas pueden acumularse-agregarse y producir meso, macro o megaexternalidades, casos en los que se convierten en males públicos (deterioro indivisible del bienestar de todos), locales, regionales, nacionales o, incluso, mundiales. La megaexternalidad negativa “contaminación ambiental” acredita la gravedad de este tipo de falla de mercado. Ejemplos de ello se encuentran en la contaminación del aire citadino por los gases de los motores de combustión interna, las emanaciones fabriles y demás, como en el sobrecalentamiento

del planeta y el amenazante agujero en la capa de ozono. Estos males públicos son atribuibles a fallas de mercado, aunque también podrían derivar de las fallas del Estado dirigidas a corregirlas, así como a las limitaciones de la tecnología disponible (Wells, 1996). Lo mismo sucede con las externalidades positivas. Es el caso de la innovación técnica, que incrementa la capacidad de producción social. Si bien el propietario de la innovación suele obtener ganancias extraordinarias por ella, al producir a costos inferiores a la competencia, esas ganancias desaparecen cuando dicha innovación se generaliza. Los precios de mercado de los productos que incorporan tal innovación no reflejan todo el beneficio que ella reporta a los consumidores. Ello disminuiría los incentivos para innovar, afectando la eficiencia social. Para corregir esta falla de mercado se crearon los sistemas de patentes, que protegen

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los derechos de propiedad de los creadores, que así pueden “cobrar” a quienes usen sus “inventos”4. En síntesis, el mercado también falla en garantizar la eficiencia social, porque posibilita que individuos y empresas no paguen por las externalidades negativas o positivas que sus procesos de consumo o producción le infligen a los demás. 3.3. Competencia imperfecta. La libre competencia vuelve compatible la propensión racional maximizadora de su propio bienestar de los individuos con la eficiencia social y la maximización del bienestar público en el largo plazo. Ello deriva de que acota y limita tal propensión, al impedir que los individuos fijen el precio de sus productos, y al obligarlos a producir a



los costos mínimos posibles dada la tecnología disponible, so pena de ser sacados del mercado por sus competidores. Sin embargo, todo empresario aspira a “liberarse” de la competencia, y poder así fijar el precio de sus productos, desinteresarse por minimizar sus costos y, por tanto, obtener rentas monopólicas (cobro por encima del precio de mercado librecompetitivo) a costa de los consumidores y del bienestar público. Por ello, existe en el sistema de mercado una propensión al comportamiento no competitivo y una tendencia monopolística. Las situaciones no competitivas o competencia imperfecta pueden generarse de modo contingente o intencionalmente. El primer caso es el del monopolio natural. Dadas las características de la tecnología disponible y la escala de la demanda esperada del bien en cuestión, así como la barrera de entrada implicada en el monto de la inversión inicial, sólo una empresa puede producir determinado bien o servicio (la generación de electricidad, la televisión por cable o el servicio telefónico en determinadas escalas espaciales). En tales condiciones, el mercado falla porque lo esperable es que el monopolista, de manera similar al caso de los bienes públicos inrivalizables pero excluibles, imponga un precio mayor al eficiente, produciendo también una cantidad del bien menor a la socialmente necesaria. Asimismo, la virtual ausencia de competencia o la amenaza de ella, permitirá que la empresa monopólica desarrolle lo que Leibenstein (1976) denominó ineficiencia X, esto es, tenderá a operar derrochando ineficientemente recursos y, por tanto, con costos más altos



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