Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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76 Autores como James Robinson (2013) plantean un trágico proceso de negociación que deben establecer las autoridades públicas con agentes y empresarios privados, legales e ilegales, para poder operar dadas las debilidades institucionales en el ámbito regional inherentes al propio Estado. En estas negociaciones, por una parte las entidades solidarias terminan siendo factores que obstaculizan la ampliación de los mercados financieros y por ende, son agentes que sufren los embates de un control que les busca asimilar a las empresas de capital para socavar su desarrollo y por otra parte, algunas organizaciones terminan siendo instrumentalizadas para realizar acciones indebidas de contratación laboral (Álvarez y García, 2013), transferencia de recursos (Romero, 2011), entre otras malas prácticas.

Por otra parte, frente al actuar díscolo de las políticas del Estado en materia solidaria, recientes investigaciones muestran cómo las labores de promoción y supervisión se solapan entre sí, generando tratamientos inadecuados (Pérez, 2000), aumentando los costos de agencia (Fischer, 1999) y generando disociaciones institucionales (Mora, 2012; Orozco y otros, 2014; Machado, 1995) que terminan obstaculizando el quehacer solidario en los mercados (Zabala, 2013; Orejuela, 2008).



77 En la zona rural, más del 56% de los propietarios de predios registrados en catastro poseen menos del 2% del territorio, en propiedades de menos de 3 hectáreas, mientras que en el otro extremo, 0.16% de los propietarios poseen 58% de tierra, en extensiones mayores a las 1.000 hectáreas (Bonilla, 2006).

78 Para algunos analistas, la dimensión económica de los conflictos bélicos es un asunto fundamental. La combinación de una sociedad políticamente antidemocrática y económicamente subdesarrollada constituye severos factores de vulnerabilidad (Collier, 2000; Smith, 1986).

79 Algunos elementos de las presentes notas fueron desarrolladas por el autor y publicadas en el estudio Cooperativas e Internacionalización: condiciones y lineamientos para su desarrollo (Álvarez, 2012).

80 Se entiende por vida asociativa un estado de situación de la relación entre la cooperativa y sus miembros caracterizado por la constatación de realización de actividades socioeconómicas, verificación de que las mismas se realizan en apego a la especificidad cooperativa y la evidencia de transferencias hacia los asociados que logran satisfacer sus necesidades en el marco del acto cooperativo.

81 Y por ende la disminución de beneficios fiscales propios de su naturaleza y la creciente presión a la implementación de esquemas financieros propios de las empresas de capital (como las NIIF).

82 Denominamos trampa de la donación a la percepción de captación caritativa que se genera en los beneficiarios, luego de la concurrencia de organismos de promoción en un determinado territorio. Con esto, los beneficiarios son inducidos a desarrollar una particular racionalidad económica que asimila a los organismos de fomento como responsables de su manutención por razones caritativas y de beneficencia.

83 Una versión preliminar del presente apartado fue solicitada por la Confederación de Cooperativas de Colombia como análisis cognitivo de soporte a sus propuestas al Gobierno Nacional (2016).

84 Polémica en tanto contenido, implicaciones y brechas conceptuales que abre.

85 Una exposición rigurosa del tema se encuentra en el libro Global Public Goods publicado en 1999 por Oxford University Press.

86 Del artículo 356 al 364 y en los Decretos 427 de 1996, Decreto 4400 del 2004 y Decreto 640 del 2005, la Ley 1607 del 2012 y el artículo 44 de la ley 1739 del 2014.

87 “El régimen tributario especial está previsto para algunos contribuyentes en consideración a su naturaleza y al desarrollo de cierto tipo de actividades que el gobierno determina como de interés para la comunidad. Constituye una forma especial de determinación de la base gravable y una tributación a la tarifa del 20%, con la posibilidad de exoneración del impuesto en el evento de cumplirse ciertos requisitos de Ley” (concepto de la DIAN. Recuperado de http://www.dian.gov.co/DIAN/12SobreD.nsf/pages/Impuestosinternos?OpenDocument#a4)

88 Artículo 23 del título VI del Estatuto Tributario.

89 En el ámbito del consumo de bienes y servicios, se cobra un precio menor que el del mercado y en el ámbito de la producción se paga un mayor precio que el del mercado.

90 Pagando más en función del uso de los bienes y servicios producidos por las cooperativas.

91 Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-314-09.htm

92 Algunos trabajos actuales que ahondan en la materia son: Narver y Slater (1990), Bijman (2010), Kajalo y Lindblom (2015), Lajara y Server (2016).

93 Que pueden resumirse en: barreras a la actividad financiera cooperativa, normas que restringen la asociatividad para el trabajo, normas que no contemplan la capacidad de los servicios de transporte cooperativo y normas transversales (Zabala, 2012).

94 En Colombia, además de la Superintendencia de Economía Solidaria, las cooperativas deben reportar a otras cuatro superintendencias más, dependiendo de la naturaleza de su actividad. No existen pautas de articulación en la solicitud de información entre las mismas.

95 A lo largo de este documento, se han mostrado dos de las grandes brechas entre las nociones constitucionales de la economía solidaria y la de ESAL.

96 Las determinaciones de la Ley 1607/2012 (y del decreto reglamentario 862/2013) respecto de la creación del impuesto CREE y la eliminación del pago de una parte de los aportes parafiscales, afectan al sector cooperativo, al exceptuársele del beneficio general de disminuir costos laborales (Zabala, 2015), en tanto se dispone que: “No son sujetos pasivos del impuesto sobre la renta para la equidad -CREE- las entidades sin ánimo de lucro...Estas continuarán obligadas al pago de los aportes parafiscales y las cotizaciones en los términos previstos por las disposiciones que rigen la materia, y en consecuencia no les es aplicable lo dispuesto en el presente decreto”.

97 Entre otros obstáculos, La Ley 1776 de 2016 (por la cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, ZIDRES) agregan para la realización de proyectos asociativos cinco condiciones adicionales a los del resto de personas jurídicas.

98 En promedio, una entidad solidaria tarda en constituirse 60 días frente a los tres días hábiles que tardaría constituir este tipo de organizaciones bajo una figura de tipo capitalista. Los múltiples trámites requeridos ante las Cámaras de Comercio, la DIAN, la entidad financiera correspondiente, la procura de trámites notariales y el requerimiento de profesionales en contaduría y derecho, además de la movilización de sus miembros para la legalización de documentos, generan para las iniciativas solidarias aumentos en sus costos de transacción frente a figuras simplificadas que suelen ser las recomendadas para los emprendimientos comunitarios por parte de los asesores en Cámaras de Comercio.

99 Para Chaparro (1996), la comunidad es un proceso cultural colectivo en el cual se comparten códigos, símbolos e imaginarios que dan sentido a unos intereses y vivencias comunes, estableciendo unos linderos para asumir empresas compartidas y dar tratamiento a los conflictos.

100 Título incorporado a las políticas públicas por parte de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAEOS).

101 Así como líneas atrás se presentan algunos artículos de prensa que anticipaban las conclusiones que meses después presentó la Comisión de Expertos Tributarios, también podría mencionarse la reiteración de algunos periodistas que reproducen en sus columnas los imaginarios descritos (generalización, negación al lucro e igualación). La directora de la influyente revista Dinero, difunde el imaginario de la generalización e igualación de todas las ESAL, cuando afirmó el 11 de enero del presente año en el diario El Tiempo que: “…lo mismo pasa con las cooperativas de trabajo, otra artimaña colombiana para no pagar tributos: Carlos Palacino y Saludcoop, el zar de los comedores escolares Noel Rodríguez y Abasticop, o el cartel de corrupción de Caprecom con sus múltiples cooperativas de trabajo. Como diría un amigo: la mayor parte de los crímenes que financian la política en Colombia pasan por fundaciones o por cooperativas…”. Su amigo parece coincidir con la opinión que la revista Semana difundió el 19 de septiembre de 2014, en la que su esposo y ex director de la DIAN afirmó que: “…busque casos de corrupción en estos departamentos y verá que detrás de ellos hay una fundación…”.

102 Expresión ampliamente difundida por el ex director de la DIAN y ahora funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo, Juan Ricardo Ortega.

103 Dicho diagnóstico no contempla un soporte empírico de lo anterior, lo que en rigor desdice las consecuentes recomendaciones.

104 Tres recientes documentos dan cuenta de que la forma cooperativa es quizá una de las más idóneas para enfrentar los más acuciantes problemas del planeta; así se propone en la Encíclica Papal Laudato Si, en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas y en los Acuerdos de la Cumbre Ambiental COP21.

105 Por autores como Hansmann, Arrow, Weisbrod, James, Weitzman, Kruse, Vienney, Demoustier, Pigou, Fraisse, Enjolras y Chaves, entre muchos otros.

106 Las cuales, tradicionalmente, han abogado por una mayor regulación estatal en procura de garantizar la autenticidad cooperativa y para lo cual han desarrollado incentivos organizacionales como el sello 100% cooperativa avalado por la Confederación Americana de Cooperativas de América.

107 Estas notas sintetizan algunos de los hallazgos documentados en el libro Estándares internacionales financieros y contables (Álvarez y Silva, 2014). Su inclusión dentro del presente, busca identificar una nueva fuente de desarticulación entre medidas de supervisión y medidas de promoción.

108 En Argentina, España y Ecuador se creó una norma especial donde se reconoce la particularidad de estas organizaciones y por tanto las NIIF fueron aplicadas en formas ajustadas

109 Realizado en el marco del estudio sobre Impacto de las NIIF en la economía solidaria de Colombia (2012) realizado entre la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y el Centro de Investigación y Educación Cooperativas (CIEC), y cuyo coordinador fue el suscrito redactor del presente documento.

110 En este apartado se toma como fundamento el documento denominado obstáculos a la internacionalización realizado por Hernando Zabala Salazar (en Álvarez, 2012), para proyectarlo hacia la problematización del objeto de investigación.

111El estudio parte de la clasificación entre empresas solidarias y organizaciones solidarias de desarrollo sujetos de fomento por parte de la UAEOS. La agregación entre estas entidades conforma lo que se denomina economía solidaria. Más adelante, los hallazgos obtenidos generan la necesidad de proponer una nueva categoría conceptual que permita delimitar claramente las particularidades de cada expresión organizacional de acción solidaria.

112 Se agradecen los aportes y comentarios del profesor emérito de la Universidad de los Andes, Alberto García Müller, en la definición, caracterización y adaptación de los elementos identificatorios.

113 Al respecto, cabe citar que bajo esta propuesta de elementos identificadores de las organizaciones de economía social y solidaria, se apela al criterio de Benjamín Ward, según el cual la función objetivo de las organizaciones solidarias es la maximización del beneficio neto per cápita, frente al propuesto por Horvat de que la función objetivo viene dada por la maximización del beneficio neto total.

114 Aunque ya se ha demostrado que de tener resultados, éstos sólo podrán ser apropiados por el colectivo asociado y reinvertido en sus actividades.

115 El término de huella tiene amplios referentes en la literatura de organizaciones de economía social y solidaria en autores como Manfred Max-Neef, Franz Hinkelammert y Marcos Arruda. En Colombia, uno de sus principales difusores es el maestro y líder de la cooperación Miguel Fajardo Rojas, de quien se toma este aporte.

116 La paradoja de Easterlin demuestra que el crecimiento económico, y su cálculo a través del ingreso, tiene un impacto nulo en la felicidad de los pueblos. Haciendo un paralelo con las cooperativas, se postula que el cálculo del impacto por medio de la constatación única de variables económicas (asociadas al aumento de ingresos) no es relevante frente a la dimensión social de estas organizaciones que redunda en la constatación de resultados en términos de bienestar entendida como la satisfacción de necesidades y aspiraciones sociales, económicas y/o culturales de sus asociados. Si en la paradoja de Easterlin se identifica que el ingreso tiene como efecto en el bienestar aumentar la capacidad de compra y mejorar el estatus correspondiente a una nueva posición relativa; en las cooperativas el efecto de la incidencia cooperativa en el bienestar se haya en las posibilidades de mejores condiciones de acceso a la producción y consumo de bienes y servicios y a la mejora de la participación civil como mejora de la posición relativa ciudadana.

117 Con ello se busca minimizar los errores de sesgo de los expertos en relación al etnocentrismo (todo juicio es susceptible a los parámetros de quien los emite), simplificación (un tercero difícilmente puede entender las complejas relaciones de causalidad entre identidad cooperativa e impacto que se generan en un territorio), homogenización (la tentación a creer que las variables observadas en un agente representativa es igualmente relevante en todos los territorios y para todas las personas), visibilidad (se tiende a valorar sólo lo visible), modelización (creencia de que existen prácticas cooperativas que se convierten en modelo aspiracional sin tomar en cuenta las particularidades territoriales). Estos sesgos inciden en la formulación de políticas públicas y programas que aspiran a resultados instrumentales carentes de la identidad y los objetos de atención de las cooperativas y sus miembros.

118 Los objetivos del Plan para una Década Cooperativa son: 1. Elevar la participación entre los socios y la gobernanza cooperativa a un nuevo nivel, 2. Posicionar a las cooperativas como constructoras de sostenibilidad, 3. Construir el mensaje cooperativo y garantizar la identidad cooperativa, 4. Asegurar marcos jurídicos que apoyen el crecimiento de las cooperativas, y 5. Obtener capital confiable para las cooperativas, garantizando al mismo tiempo su control por parte de los socios.

119 La maximización de utilidades sociales netas per cápita tiene como fundamento la naturaleza social de las utilidades que se traducen en términos cooperativos en beneficios netos que se transfieren a los asociados.

120 Los precios fijados para las operaciones pueden ser por debajo del mercado, iguales o por encima. En cooperativas abocadas a generar beneficios máximos para sus asociados, si los precios son a la baja quizá se busque entregar beneficios por medio del consumo. Si los precios son iguales, quizá la cooperativa tenga como estrategia dar condiciones de acceso más favorables (por ejemplo, otorgando financiación, oportunidad y rapidez en el acceso), y si los precios son al alza quizá se procure obtener fondos para el financiamiento de una causa especial (la diferencia entre precio de mercado y precio cooperativo en este caso generaría una donación). En el caso de cooperativas que no están abocadas a generar el máximo beneficio a sus asociados, la razón de ofrecer un servicio a precios por encima, por debajo o igual al mercado, tiene fundamento en la expectativa de obtención de máximos ingresos como ocurre en las empresas de capital.

121 En el caso de que la empresa genere pérdidas contables, han de mostrarse las estrategias y el esfuerzo a seguir para compensar las pérdidas.

122 Para el profesor Rafael Chaves, lo que acá denominamos políticas de fortalecimiento para el desarrollo empresarial, el mencionado autor lo clasifica como política hard, perteneciente a la dimensión de fomento. Bajo las especificidades colombianas, las medidas de promoción sirven de paraguas conceptual para imbricar en ellas medidas de fomento (que abarcarían sólo la dimensión de medidas soft propuestas por Chaves), políticas de protección y políticas de fortalecimiento para el desarrollo.

123 Es menester recordar que las fuentes del conflicto han sido múltiples. Desde los actores armados, los conglomerados del narcotráfico y hasta algunos representantes de las fuerzas del Estado han generado acciones violentas hacia los agentes de la comunidad. La propuesta de la reconstrucción, reconciliación y resolución involucra acciones que demandan de profesionales como los psicólogos sociales que generen condiciones para que la comunidad acepte y pueda realizar acciones colaborativas con la multiplicidad de actores que en algún momento han generado perjuicios. De manera que el proceso de fomento involucrará también acciones previas para que el Estado pueda intervenir con la cautela que se deriva del reconocimiento de que en algunos episodios sus representantes han causado perjuicios.

124 Frente a otros que socialmente se demandan y en donde existen protuberantes fallas de mercado (como los de distribución, comercialización, producción y transformación).



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