Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Justificación del estudio: duplicidades, concurrencias y solapamiento en el entramado institucional


Uno de los principales actores organizados de la sociedad civil colombiana es el conformado por organizaciones del sector solidario (Villar, 2001). Ello por la naturaleza civil de sus prácticas, su orientación cívica y su ámbito de actuación territorial. La Constitución Política de Colombia de 1991, estableció principios encaminados a ampliar y fortalecer el proceso de creación, funcionamiento y fortalecimiento de la sociedad civil y sus formas organizacionales mediante un marco jurídico implementado para incentivar el desarrollo productivo, empleo, formalización de actividades y cohesión social, entre otras, bajo los principios de eficiencia y eficacia.

Bajo este panorama, en las últimas décadas se ha incrementado el número de organizaciones solidarias cuyos objetivos propenden al mejoramiento de las condiciones de vida de la población a través del diseño de programas de desarrollo social, la producción, distribución, financiación, transformación y la prestación de servicios de bienestar que hacen parte del concepto del interés general.

Dado que estas organizaciones contribuyen a mitigar y reducir los fallos generados por el mercado y el Estado, a generar en su actuación bienes relacionales, potenciación de capacidades cívicas y orientación positiva del capital social y que estos elementos son cada vez más propiciados para desarrollar pactos sociales inclusivos que algunos autores coinciden en denominar tercera vía, se hace indispensable la estructuración de instituciones que logren concatenar la promoción, difusión, supervisión y fortalecimiento de las organizaciones solidarias.

Lo anterior, tomando en cuenta que la naturaleza de estas organizaciones, sus lógicas y modelos de funcionamiento, distan en gran medida de los acostumbrados modelos empresariales de las firmas capitalistas y del modelo económico basado en el capital como elemento de asignación, ordenamiento y crecimiento de los mercados.

Dado que las políticas públicas, el marco normativo y las decisiones que subyacen a la implementación de las mismas se desarrollan desde el prisma organizacional de las empresas de capital, los resultados tienden a solaparse entre sí, generando obstáculos institucionales que se expresan en dispersión del gasto público, resultados sub-óptimos en la aplicación de medidas de promoción, fortalecimiento y supervisión e ineficiencias y desequilibrios de mercado.

La respuesta sectorial, en este marco institucional, también es disímil, lo que se evidencia en un sinfín de orientaciones y sentidos de actuación que dificultan la integración entre organizaciones y la actuación concatenada para la generación de circuitos económicos locales que multipliquen la incidencia en el desarrollo local (Álvarez y Serrano, 2006).

En este contexto, propiciar estudios que logren identificar, analizar, evaluar y proponer políticas públicas para las organizaciones solidarias colombianas se hace necesario para optimizar las relaciones disímiles actuales y generar ambientes institucionales más eficientes para el desarrollo del accionar solidario. Al respecto, existen amplios referentes europeos y latinoamericanos de políticas públicas pro-asociativas que, analizados de forma conjunta, pueden brindar vetas para tratar estos asuntos.

    1. Objetivo y encuadramiento de la investigación


En Colombia existen dos grandes enfoques para el tratamiento de la economía social y solidaria: el enfoque de las entidades sin ánimo de lucro (non profit) y el de la economía solidaria (economía social y solidaria). Bajo estos enfoques, gravitan una serie de organizaciones que actúan en mercados o por fuera de ellos, bajo lógicas de no preponderancia del ánimo de lucro como determinantes de las iniciativas económicas (Álvarez y Gordo, 2007). Estas organizaciones han sido tratadas bajo varios enfoques analíticos, pero la institucionalidad reconoce con preponderancia en sus leyes y marcos de acción las correspondientes a las organizaciones sin ánimo de lucro y la economía solidaria.

El enfoque non profit es propio de la literatura anglosajona y en él se privilegia el análisis de organizaciones no lucrativas basadas en el voluntariado y el principio de no distribución de beneficios (Chaves y Monzón, 2008). En contraste, bajo el enfoque de la economía social se destaca la noción de empresas democráticas basadas en la reciprocidad económica y en la doctrina del cooperativismo como conductor del accionar participativo en la gestión, ámbitos de análisis compartido por el enfoque latinoamericano de las organizaciones solidarias, en el cual se acentúa el carácter alternativo de estas organizaciones.

En Colombia, el enfoque cooperativo guarda mayor coherencia con el enfoque de economía solidaria y por ello este es el marco analítico para aproximarse al fenómeno de las políticas públicas para el cooperativismo en Colombia. Bajo este enfoque conceptual, estudios recientes muestran cómo la precariedad de instrumentos para supervisar el accionar de las organizaciones solidarias repercute en una perversa asociación de estas a las empresas de capital (Arzbach, 2002; Arango y otros, 2005; Rodríguez, 2010) y a sus lógicas (Solano y Cañola, 1997; Álvarez, 2012).

A ello se agregan los continuos vaivenes en la dirección de las políticas públicas, de mecanismos cada vez más onerosos para la creación de nuevas organizaciones y de confusión consultiva de las entidades de registro y control de la legalidad. Ello repercute en tratamientos inadecuados (Pérez, 2000), aumentan los costos de agencia (Fischer, 1999) y se generan disociaciones institucionales (Orozco y otros, 2014; Machado, 1995) que terminan obstaculizando el quehacer solidario en los mercados (Orejuela, 2008). Es menester señalar que la ausencia de instrumentos y los vaivenes en el tratamiento a las cooperativas son factores que se presentan no sólo ahora, sino también en diferentes momentos de la historia2. Por otra parte, es recurrente la presión indebida de empresas capitalistas en procura de obstaculizar el accionar económico de las empresas solidarias en los mercados (Restrepo, 2014).

Las condiciones institucionales adversas han generado que la práctica de las organizaciones solidarias se nutra del discurso de la competitividad empresarial, promovido por el Estado, que se mide a partir de parámetros propios de las empresas capitalistas, tal como lo advierte con preocupación Serrano (2007). Sin embargo, hay lecturas alternativas sobre el tema que estipulan cómo las cooperativas pueden actuar en el mercado, propiciando prácticas participativas en la toma de decisiones (Enjolras, 2001; Guerra, 2012; Calame, 2008).

Así, las organizaciones solidarias terminan condicionadas en su operación por diferentes entes de control, los cuales establecen, desde la lógica mercantil, miradas disímiles sobre el fenómeno solidario y por una creciente presión de las empresas de capital por cooptar los mercados que desde las cooperativas se han formalizado. Esto, pese a que hay evidencias para afirmar que las cooperativas son actores invisibles en el marco de las organizaciones económicas (Caillé, 2009).

Por ejemplo, para el caso colombiano, la entidad encargada del control tributario, DIAN, entiende que las organizaciones solidarias hacen parte, para efectos tributarios, del régimen tributario especial,3 donde se encuentra el universo de entidades sin ánimo de lucro (ESAL). Uno de los requisitos básicos para su inclusión es la realización de actividades de interés general, de generación de bienes meritorios y de acceso abierto a la comunidad, aspecto fácilmente detectable para las organizaciones no lucrativas como las fundaciones y corporaciones, pero no tan claro para organizaciones sin ánimo de lucro como cooperativas, fondos de empleados y mutuales a las cuales el interés abriga sólo a los objetos de su membresía y eventualmente a miembros externos. Este aspecto se presta en ocasiones para el tratamiento indebido de algunas entidades sin ánimo de lucro y genera posibilidades de arbitrariedad en su interpretación.4

Por otra parte, en lo que se refiere a cuentas nacionales, la entidad encargada de recoger la información estadística (DANE), no tiene un mecanismo claro de tratamiento estadístico. En algunos de sus estudios, introducen la noción de instituciones sin fines de lucro (ISFL), las cuales se considera pueden ser de mercado y de no mercado, y se clasifican en instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares (ISFLSE), instituciones sin fines de lucro financiadas por el gobierno e instituciones sin fines de lucro que sirven a las empresas (ISFLSE) (DANE, 2005), propios del sistema de cuentas nacionales de Naciones Unidas. Sin embargo, el tema es desde el año 2005 materia de discusión y estudios (DANE, 2011).

Por su parte, la entidad encargada de la Planeación Nacional (DNP), propicia una visión de las organizaciones solidarias como expresión del tercer sector. Su concepción abriga con especial propensión la visión de las microempresas y pequeñas empresas cuyas acciones contribuyen a generar empleo.5 Bajo esta visión, las organizaciones solidarias son diferentes a “las empresas que conforman la estructura productiva”, aun cuando se advierte en algunos documentos que deben ser rentables. Bajo esta visión, sus actividades son para “poblaciones vulnerables” y en general, su mayor contribución es la de generar “empleo”.

En la sociedad operan tres sectores que interactúan entre sí: i) el sector estatal en el cual operan las ramas del poder público, ii) el sector empresarial conformado por la estructura productiva, y iii) el sector sin ánimo de lucro o tercer sector, en el cual se agrupa una amplia heterogeneidad de formas asociativas que comparten, entre otras, las siguientes características: son instituciones privadas no gubernamentales, tienen formas propias de autogobierno y se crean voluntariamente (CONPES, 3639).6

Las lecturas anteriores, propician un marco de solapamiento de las iniciativas públicas y desconocen la lógica operativa de las organizaciones solidarias. Ello tiene particular asiento en el ámbito de la información estadística. Existen dificultades que limitan la confiabilidad de análisis predominantemente cuantitativos, dado que no existen criterios unívocos de recolección, tratamiento y acceso a la información, por lo que se afianza la invisibilidad sectorial y se limita la posibilidad de realizar estudios a fondo.

Sólo en materia organizacional, se desconocen los datos de las organizaciones en el país en tanto existen tres fuentes distintas, que presentan información desarticulada entre sí en cuanto a períodos, organizaciones y desagregaciones distintas.

La primera fuente de información proviene del registro de las entidades sin ánimo de lucro7 en el registro único de empresas sociales de las cámaras de comercio. En esta fuente se registra regularmente el nacimiento, y eventualmente la actualización de información, pero no hay mecanismos para verificar su vida operativa.

La segunda fuente de información proviene del registro de las empresas solidarias (cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales) en una base de datos construida desde la Confederación de Cooperativas de Colombia, pero que por sustracción de contenidos no logró el reporte periódico de las organizaciones y hoy está en proceso de transferencia a uno de los entes estatales de supervisión.

La tercera fuente presenta la información de las entidades que le corresponde supervisar y controlar8 a la Superintendencia de Economía Solidaria, la cual registra un universo parcial. En la figura 1 se muestran algunos de los registros disponibles a 2015 de las distintas fuentes de información, las organizaciones que en ella reportan, los períodos de reporte y el problema de agregación que presentan.

Figura 1. Fuentes de información de la economía solidaria en Colombia

Fuente: elaboración propia.

Ello comporta, desde el punto de vista metodológico, varios problemas, y hace que la investigación sea costosa y su aplicación tenga una vida útil bastante corta, generando que la agregación de conocimiento se dificulte. Sin embargo, la profundización desde varias ópticas demuestra que los problemas transversales siguen siendo los mismos y permite identificar vacíos conceptuales que adolecen de propuestas.

En este contexto, la multidisciplinariedad permite que la abundancia de líneas de evidencias, bajo fundamentos teóricos, resulte valiosa en tanto incrementa la confianza en los hallazgos. El resultado será el de generar una estrategia de aplicación de políticas públicas concatenadas que, para autores como Durston y Miranda (2002, p. 7):

…descansa en el involucramiento y participación activos de los diversos actores en los procesos de toma de decisiones; así una gestión estatal consensuada requiere de la participación de las partes interesadas, en instancias que permitan fortalecer la confianza entre el gobierno y la sociedad civil, ampliándose las oportunidades de cooperación y coordinación...

Investigaciones recientes se concentran en generar herramientas para visibilizar a este tipo de organizaciones en la normatividad, en las cuentas nacionales e incluso en el imaginario colectivo (Zibechi, 2006), lo que redunda en participar de la co-producción de políticas públicas (Vuotto, 2007), incidir en el volumen de operaciones agregadas y de beneficios unitarios a sus asociados.

De manera que la construcción de políticas públicas juega un papel preponderante en la definición de condiciones para la operación en los mercados, contribución a la dotación de servicios para el interés general y disposición democrática para la determinación del desarrollo local.

En el ámbito de la co-construcción y la participación política, es importante señalar que buena parte de las medidas implementadas se han realizado sin provenir de procesos participativos con los actores protagonistas del proceso cooperativo. Aunque desde los inicios de la institucionalización de las cooperativas se postuló el carácter neutro de estas frente a la política9, ello no significó que dentro de la cooperativa no se hiciera política ni se propiciara la intervención en la determinación de políticas públicas favorables; sino más bien que posturas partidistas sobre la materia no deberían influenciar el direccionamiento estratégico de la organización, la cual tiene un modelo propio independiente a los sistemas preponderantes.

Esta neutralidad debe entenderse no como una desviación de las cooperativas de la acción política, sino como la afirmación de la voluntad concreta de independencia de las cooperativas en sus relaciones con las organizaciones religiosas o políticas. Así, la matriz de identidad cooperativa se asienta en una estrecha interacción entre el movimiento cooperativo, los sindicatos y los partidos, como escribe Rui Namorado (2013, p. 18), recordando al socialista francés Jean Jaurès cuando, hace más de un siglo, consideraba que las cooperativas eran, al lado de los pilares político y sindical, el tercer pilar del movimiento obrero.

La ausencia sistemática de participación de las empresas solidarias en las políticas públicas (2004) ha generado incentivos institucionales para la persistencia de prácticas incoherentes con su especificidad. Al respecto, un estudio comparativo entre políticas públicas realizado en Brasil, Ecuador y Colombia por la Red Unircoop, concluye que:

No se puede decir que el sector cooperativo en su conjunto (salvo algunas aparentes excepciones) haya logrado una capacidad de desarrollo autónoma.

La complejidad de los mecanismos que el Estado generó, hicieron que el despliegue de las capacidades de integración y comunicación de las cooperativas gravitase en torno a la figura de un poder estatal que las asistía (ocupándose más de mecanismos complejos de personalidad jurídica, respeto de la ley, y de los compromisos adquiridos con el fisco, etc.) en vez de hacerlo en torno a sus propias instituciones y estructuras de primer o segundo orden. Dadas las actuales condiciones y las tendencias a futuro, ese es el desafío que en la actualidad enfrenta el sector (Unircoop, 2004, p. 41).

De manera que el marco institucional repercute negativamente en los resultados a nivel organizacional. Algunos visos de lo anterior pueden destacarse al identificarse que persisten prácticas clientelistas en las cooperativas (Sudarsky, 1988) que repercuten en una propensión a establecer orientaciones mercantiles cada vez más cercanas a las de empresas capitalistas (Samino y Pérez, 2009; Gravalos, 2001) o, por el contrario, desvanecer su dinámica organizacional por una recurrente ausencia de participación de sus miembros y sus resultantes en materia de desconfianza.

Autores como Fayos y Calderón (2013), dan cuenta de una veta científica que comienza abrirse al estudiar las estrategias de las organizaciones solidarias en los mercados y su relación con las características de sus directivas, la organización, el grado de coherencia de sus prácticas y las necesidades que aquejan a sus asociados. Estos elementos, son fomentados por un marco institucional que se traduce en buena medida en las políticas públicas.

En un contexto donde el paradigma predominante es el de la unicidad de la economía de mercado capitalista como organizador de las relaciones sociales, políticas, culturales y económicas (Polanyi, 1992), la opción de contar con políticas públicas coherentes con la especificidad solidaria puede generar nuevos equilibrios en los sistemas sociopolíticos (Arruda, 2006; Draperi, 2011; Bance y Bernier, 2011).

Ello adquiere relevancia en un contexto sociopolítico como el colombiano, donde largos períodos de conflicto interno han generado la necesidad de configurar estrategias de desarrollo local de proximidad, en los que las organizaciones cooperativas, con una incidencia aproximada del 4,1% del Producto Interno Bruto según cálculos de la Confederación Nacional de Cooperativas (2013),10 se constituyen en escuelas de democracia.

La generación de modelos articulados de políticas públicas, cónsonos con la doctrina solidaria, contribuiría a dinamizar nuevas formas de hacer las cosas en un medio donde las preocupaciones cívicas, medioambientales, sociales y económicas determinarán la orientación macroeconómica de sostenibilidad sistémica (Blanc y Colongo, 2011).

Esta revisión documental permitió hallar una veta que devela la persistencia en Colombia de fallas en el engranaje de políticas públicas, que repercuten en la generación de incentivos institucionales para la desnaturalización de las cooperativas. Dado este hallazgo, se propone relacionar elementos teóricos y prácticos que conduzcan a nuevas formas de entender el paradigma socioeconómico de las organizaciones cooperativas y cómo las ciencias sociales y su expresión en políticas públicas lo reflejan.

Con ello, la presente tesis busca como objetivo desarrollar un modelo de políticas públicas para el cooperativismo en Colombia que optimice y potencie sus condiciones institucionales. En específico, se busca analizar los fundamentos, lineamientos y particularidades de las políticas públicas para las organizaciones de la economía social y solidaria, analizar las políticas públicas para las cooperativas en Colombia y desarrollar un modelo de políticas públicas en el marco de los acuerdos de paz y la internacionalización.



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