Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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PREGUNTA 6: ¿A su juicio, existe un marco de supervisión y acompañamiento basado en la especificidad para el cumplimiento del objeto social de las organizaciones solidarias?

Entrevistado

Respuestas

Alberto García Müller

En términos generales, pienso que no existe un marco “adecuado” de supervisión de las entidades de ES. Los mecanismos que se aplican son los mismos que se utilizan para el control de entidades de naturaleza lucrativa y, en otros casos, se confunde las entidades solidarias con entes de naturaleza pública, por lo que se les aplican criterios propios de éstas.

En particular, los criterios de supervisión son más bien punitivos o sancionatorios que tutelares o educativos, además de tardíos y sin tomar en cuenta la participación de los organismos superiores del sector, con lo cual las medidas adoptadas, antes de mejorar la situación y recuperar –cuando fuese posible- entidades en situación irregular, el resultado es el cierre de sus actividades.



Christian Mora

No existe un marco de supervisión moderno, que tenga en cuenta los últimos desarrollos internacionales, basado en la especificidad, con unos adecuados instrumentos de supervisión y acompañamiento. Se privilegia la supervisión sobre el sector financiero, de trabajo asociado y los recursos de los fondos de educación. Se otorga un tratamiento muy similar al del sector financiero con ánimo de lucro

Enrique Valderrama

Una de las fortalezas de las empresas de economía solidaria es que tienen una supervisión especializada reconocida al interior. En exterior este permite mantener la naturaleza cooperativa o de otras entidades.

Enrique Valencia

Es verdad que las organizaciones solidarias constituyen un sector minoritario en la economía colombiana y su participación en el producto interno bruto solo alcanza cerca del 5%; como se mencionó, más o menos 6 millones de colombianos están vinculados en forma directa al mismo. No por ello debe desconocerse y el Estado debe brindarle garantías en todos los sentidos para lograr su permanencia y crecimiento constante. Sin embargo, en los últimos tiempos las medidas tomadas por el gobierno no consultan las necesidades del sector, además, éste no cuenta con la fuerza política suficiente que ayude en el poder legislativo a emitir y actualizar las leyes que lo pongan en condiciones competitivas con otros sectores de la economía. Puede afirmarse que muchos funcionarios del alto gobierno desconocen la importancia que tiene el sector solidario en la vida social y económica del país.


Esperanza Puentes

Parte de la respuesta a este punto está en el numeral 2, pero agregaré otras opiniones. El gobierno se queda corto en su función de promover, permitir y facilitar el desarrollo de la economía solidaria en el país. Pero creo que hablar de indiferencia, ignorancia o apatía en entidades y funcionarios también es simplificar mucho el problema porque con capacitación esto se resolvería. La dificultad está en que pugnan dos modelos económicos y el solidario no es precisamente el que los gobiernos y capitales del mundo quieran desarrollar así que no es allí donde se encontrarán los apoyos, ni la respuesta a las falencias que se dan en estos temas. Las soluciones al cumplimiento axiológico del modelo solidario vendrán con el compromiso de los administradores en cada una de las organizaciones cooperativas, ni siquiera se trata de la alta dirigencia del sector, es en la vida y la proyección de cada entidad donde debe darse la pelea por volver a encontrar el camino de lo que significa ser parte de la economía solidaria.

Hernando Zabala

La supervisión de las empresas de economía solidaria se encuentra dispersa en muchas superintendencias y órganos especializados, como consecuencia de la política de supervisión especializada que generó la Ley 454 de 1998. Superintendencias especializadas como la Financiera, Salud, Servicios Públicos, Vigilancia y Seguridad Privada, Transportes y entes descentralizados que regulan la actividad educativa, no toman en cuenta la especificidad de la organización de economía solidaria. En alguna medida, siguiendo las definiciones de funciones incluidas en la Ley 454/98, la superintendencia de economía solidaria cumple con la función de supervisión sobre la naturaleza societaria de estas organizaciones; pero, por lo demás, la supervisión de la SES sigue estrictos esquemas de supervisión de la actividad económica (particularmente en la Delegatura de Actividad Financiera), dando cumplimiento también a una directiva de la propia Ley 454/98.

En consecuencia, no existe un marco de supervisión y acompañamiento basado en la especificidad de las organizaciones solidarias. De otro lado, desde mi punto de vista, la supervisión subjetiva debe ser del estricto orden intrínseco, por lo que se trataría que fuera el mismo sector el que creara mecanismos de supervisión y acompañamiento en esta materia; situación que tampoco ha sido debatida ni presenta preocupación alguna por parte de las instituciones públicas.



Miguel Fajardo

El modelo de supervisión colombiano es principalmente de control. Ahora en algunas prácticas han desarrollado prácticas de acompañamiento a las cooperativas. Sin embargo buena parte de las variables e indicadores de evaluación están en concordancia con las empresas de economía de capital. En general no hay atención al balance social de las cooperativas. La mayoría del trabajo de supervisión está dedicado a hacer evaluación y seguimiento a las variables económicas: rentabilidad, crecimiento…etc.

Néstor Rodríguez

No

Rafael González

No está definido de manera clara la forma de evitar doble supervisión y control a las empresas del sector, casos específicos la Cooperativa de vigilancia o transportes hoy supervisadas por la SES y por Supervigilancia o la SPT.

Raquel Oses

En Colombia la educación solidaria aunque tenga lineamientos (Directiva 031/2000) construidas desde el sector solidario, no responde la aplicación institucional por lo ya mencionado, las acciones de las entidades Estatales son desarticuladas y sus presupuestos no corresponden a la real necesidad de las organizaciones solidarias, por ellos estas son gestionadas con modelos para empresas de capital llegando a su desnaturalización.

Carlos Acero

Aunque existe una ley para el sector, cada vez más, la aplicación de esta por los funcionarios de turno está llevando a este tipo de entidades a cumplir con la normativa propia de las empresas de capital que las propias de este tipo de entidades. En el caso de la supervisión adelantada en razón de la actividad no de la naturaleza (actividades económicas especializadas) las entidades de control responsables no se preocupan por la naturaleza jurídica cooperativa y por la observancia de su principio de identidad sino que se dedican a vigilar la actividad económica respectiva, con los mismos parámetros con los que vigilan a las empresas de capital. No se preocupan por la supervisión con carácter subjetivo. Los problemas de gobierno cooperativo, identidad cooperativa y sus derivados no son materia de supervisión, en la inmensa mayoría de los casos.

PREGUNTA 7: ¿Considera usted que las medidas de carácter cognitivo se articulan a las medidas de oferta institucional para el fomento, supervisión y acompañamiento de las organizaciones solidarias en Colombia?

Entrevistado

Respuesta

Alberto García Müller

Pienso que en tratándose de organizaciones solidarias, dada su composición mayoritaria de personas de bajos niveles de instrucción y entrenamiento para el ejercicio de funciones gerenciales, así como de baja dedicación remunerada a sus actividades en dichas entidades, las políticas de promoción y fomento deben ser, esencialmente, de carácter cognitivo.

Christian Mora

En muchas oportunidades lo requieren las cooperativas en sus planes de desarrollo, no coinciden con la oferta institucional. También preocupa que son diferentes los planteamientos del Ministerio de Hacienda, la Dian, el DNP, la Procuraduría y Organizaciones Solidarias y la Superintendencia de Economía solidaria. También vale la pena mencionar que el sector no aprovecha debidamente entidades como el Fones y el Cones y también medidas legales de fomento que no se aplican como el Articulo 146 de la Ley 79 de 1988 sobre cooperativas de consumo.

Enrique Valderrama

Son muy pocas las políticas públicas específicas que apuntan a lograr la penetración en el mercado y por ende lograr mayor crecimiento e incidencia desde el PTO de la economía

Enrique Valencia

Es verdad que las organizaciones solidarias constituyen un sector minoritario en la economía colombiana y su participación en el producto interno bruto solo alcanza cerca del 5%; como se mencionó, más o menos 6 millones de colombianos están vinculados en forma directa al mismo. No por ello debe desconocerse y el Estado debe brindarle garantías en todos los sentidos para lograr su permanencia y crecimiento constante. Sin embargo, en los últimos tiempos las medidas tomadas por el gobierno no consultan las necesidades del sector, además, éste no cuenta con la fuerza política suficiente que ayude en el poder legislativo a emitir y actualizar las leyes que lo pongan en condiciones competitivas con otros sectores de la economía. Puede afirmarse que muchos funcionarios del alto gobierno desconocen la importancia que tiene el sector solidario en la vida social y económica del país.

Esperanza Puentes

Lamentablemente en el sector se dan el lujo de malgastar sus recursos y el fomento educativo e investigativo es uno de ellos. Los dirigentes (asociados de carácter administrativo) en un gran porcentaje de organizaciones están muy cómodos con la experiencia práctica que acumulan año tras año y se han quedado estancados mientras el mundo sigue girando con un ritmo totalmente distinto. La negación al uso de tecnologías en los ámbitos laborales es un ejemplo; no asisten a los eventos académicos donde es posible confrontar las ideas; no leen y tampoco escuchan otras voces. Hablo desde mi propia experiencia para reafirmar lo dicho: a lo largo de 3 años de un medio online especializado en estos temas, se constató una baja consulta y descarga de materiales sobre temas de gobierno, desarrollo, educación, tecnología, de fiscalización y control entre otros tópicos que deberían ser de su interés; los únicos contenidos periodísticos en los cuales se notó un cambio fueron aquellos en los cuales participaban los jóvenes y por supuesto esa difusión la lograron ellos mismos. Entonces el problema según lo veo, no tiene que ver tanto de actores externos como el gobierno o la academia, tiene que ver con un problema endémico al interior de las organizaciones que no es otro que el apego al poder.

Hernando Zabala

Lo primero a señalar es que el tema de la promoción no está estrictamente ligado al crecimiento del universo empresarial; obviamente el número es importante para afianzar la cobertura asociativa o la geográfica y expandir las actividades económicas; a mi juicio, la promoción, en tanto medida cognitiva, implica una extensión del reconocimiento de la especificidad de la organización empresarial solidaria, de su capacidad para actuar en cualquier área geográfica y económica y de su versatilidad para producir satisfactores a las necesidades humanas.

Resulta interesante que se separe el concepto promoción en dos variables: medidas cognitivas y no cognitivas. Puede decirse que antes de los noventa, las acciones de fomento presentaban un alto porcentaje en cuanto a la variable no cognitiva (extensiones de asistencia técnica a través de organismos especializados del Estado, acceso a medios financieros a través de organismos de integración del sector y exenciones tributarias), aunque no faltaron medidas cognitivas (a través del SENA, por ejemplo). Hoy en día, las medidas no cognitivas, como se ha dicho, prácticamente son inexistentes y las medidas cognitivas son absolutamente focalizadas en la Unidad Administrativa Especial Organizaciones Solidarias, entidad que parece entender que (tal vez por sus pocos recursos) que la promoción sólo son medidas de este tipo. Esta oferta podrá estar, por lo menos a nivel nacional, complementada con acciones permanentes del SENA (ya no tan amplias como en el siglo XX) o las muy esporádicas del Instituto de Estudios del Ministerio Público o de otros Ministerios Gubernamentales interesados en investigaciones o gestiones educativas muy puntuales; en los niveles locales no han faltado algunas administraciones municipales que esporádicamente realcen esfuerzos en este sentido, aunque el caso de Medellín es muy especial ya que existe una política deliberada e integrada a la acción gubernamental desde el año 1995.



Miguel Fajardo

Pienso que en Colombia hay un grave problema cognitivo: Los gobernantes, los dirigentes políticos y la sociedad en general está atrapada en el paradigma de empresa de capital de manera inconsciente. Las personas creadoras de empresas que viven de manera explícita y en todos sus procesos la ética de la solidaridad han pasado por una ruptura cognitiva. La ruptura cognitiva y práctica se da tanto en los sujetos individuales como en los colectivos. Las experiencias de solidaridad recíproca vividas dan nuevos sentidos y contenidos al desarrollo de la vida colectiva. Tal vez la EDUCACIÓN-ACCIÓN-TRANSFORMADORA sea el camino más indicado para lograr hacer cambios de paradigmas mentales dentro de la sociedad.

Néstor Rodríguez

No

Rafael González

Se está trabajando en el tema, pues los gremios y academia trabajan en la defensa del sector y realizan propuestas que se debería escalar de manera eficaz por el alto gobierno pero no hay una ruta clara debido a los protagonismos y eso afecta la posibilidad de lograr su efectividad.

Raquel Oses

En Colombia la educación solidaria aunque tenga lineamientos (Directiva 031/2000) construidas desde el sector solidario, no responde la aplicación institucional por lo ya mencionado, las acciones de las entidades Estatales son desarticuladas y sus presupuestos no corresponden a la real necesidad de las organizaciones solidarias, por ellos estas son gestionadas con modelos para empresas de capital llegando a su desnaturalización.

Carlos Acero

Hay esfuerzos importantes aunque dispersos desde el propio sector para promover los procesos de educación y formación cooperativa. Estos son ofrecidos por entidades de segundo grado de carácter cooperativo o por instituciones auxiliares especializadas en el tema. Desde el Estado no se ha estructurado un proceso en este campo. La educación cooperativa, a pesar de estar consignada en la ley general de educación, no encuentra un desarrollo en las instituciones de educación formal. De las 280 entidades de educación superior que hay en el país, tal vez 5 o 6 tienen programas de posgrado en materia de economía social o cooperativa. Difícilmente encontramos IES con programa académico transversal, permanente o específico en áreas de humanidades, sociales, jurídicas, económicas o administrativas. A nivel de maestría o doctorado no hay oferta institucional. La investigación en economía solidaria o cooperativismo es bastante precaria en número, aunque se han producido documentos de calidad y pertinencia. Los desarrollos en este campo obedecen a esfuerzos individuales o a procesos puntuales de algunas cooperativas o de fundaciones creadas por éstas, comprometidas con los procesos formativos. Para resaltar, procesos en Antioquia, Santander, Bogotá y Huila con niños y jóvenes (Cooperativas como Confiar, CFA, Coopgranada, Crediservir, Comuldesa, Utrahuilca, Coasmedas, Coopetrol, con el apoyo de sus fundaciones. En Bogotá (Ascoop) promoviendo el Movimiento Pedagógico Cooperativo y el proceso de Educación [Financiera] Cooperativa.


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Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas

Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización

Presentada por: Juan Fernando Álvarez Rodríguez para optar al título de doctor en ciencias sociales

Orientador: Profesor Doctor Jorge De Sá

Lisboa


2016

1 Algunos de estos documentos han sido publicados y otros hacen parte del repositorio de eventos académicos o de notas que se retoman en la presente tesis como insumos conceptuales. Los principales temas tratados en dichos documentos son: políticas públicas; responsabilidad y balance social; convivencia pacífica; estudios cognitivos y de la educación; internacionalización e innovación; estudios sobre dimensiones organizacionales; estudios sectoriales. La relación de estos documentos se encuentra en el Anexo 1, junto con la relación de instituciones y trayectoria académica gestada a partir de la búsqueda de respuestas para optimizar las políticas públicas en Colombia, búsqueda que se desarrolla en el presente documento.

2 En el capítulo 3 se ilustra cómo las instituciones reguladoras del cooperativismo han cambiado de adscripción en promedio cada cuatro años, transfiriéndose de ministerio en ministerio, lo que se traduce en cambios periódicos de metas y visiones, y con el alto costo de aprendizaje que se releva en cada período. En el capítulo 5 se ilustra la creciente brecha entre políticas de fomento y políticas de supervisión y control, que aumenta a su vez los costos de transacción que las organizaciones deben asumir por tener la figura cooperativa.

3 Artículo 19 y 356 del Estatuto Tributario de la República de Colombia.

4 Los espacios de discrecionalidad redundaron en el año 2004 en la institucionalización del concepto según el cual las empresas solidarias, en búsqueda del interés general, deben “contribuir”, obligatoriamente, en la financiación de la educación pública formal. Así, se implementó el Decreto 2880 de 2004, en el cual las empresas que buscan el beneficio de sus asociados deben, so pena de pagar impuestos plenos, destinar el 20% de sus excedentes a la financiación de la educación pública formal por ser de interés general y por ende, deben procurar objetivos generales a través de acciones económicas concretas.

5 Esto pese a la evidencia científica de que las organizaciones solidarias no atienden para su creación a criterios como condición social, tamaño de la actividad económica ni orientación a segmentos específicos de mercado.

6 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3639.pdf

7 Que involucra, además de las empresas solidarias como cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales, a un universo de organizaciones mucho mayor, como fundaciones, corporaciones, voluntariados y otro tipo de asociaciones.

8 En Colombia, existen cinco superintendencias distintas para la supervisión y control del sector cooperativo.

9 Cabe apuntar que en el 15° Congreso de la Alianza Cooperativa Internacional en 1937, se aprobó como quinto principio la neutralidad política y religiosa. Con respecto a la neutralidad política, autores como Kaplan y Drimer (1981) precisan que los puntos de coincidencia frente a este principio vienen dados por convenir que debe rechazarse cualquier discriminación política en cuanto a los dirigentes de las organizaciones, y que la vigencia de este principio no impide asumir la defensa del cooperativismo en relación a las autoridades públicas. Puntos más controversiales son, por ejemplo, la postulada inconveniencia de asumir doctrinas ajenas al cooperativismo, afiliarse institucionalmente a partidos políticos y generar un relacionamiento con el Estado de sumisión ante los planes sociales de este, provocando que las cooperativas terminen convirtiéndose en actores de un sistema controlado por el Estado.

10 Estos cálculos se realizan a partir de la consideración de los ingresos de las cooperativas como equivalente al producto interno bruto a precios corrientes del mismo período (Confecoop, 2013).

11 La referencia en la literatura sobre crisis civilizatoria (véase Lander, 2015), plantea, entre otros asuntos, aquellos relacionados a la las amenazas que se ciernen sobre la democracia en el mundo, tras el aumento progresivo de la desigualdad, las luchas por el acceso al poder, los costos que deben pagar las naciones por el creciente debilitamiento de los regímenes de bienestar, fruto de la penetración creciente del sistema neo-liberal. Pese a ello, en esta crisis civilizatoria se destacan millares de experiencias contracorriente que generan marcos de contención para evitar el caos y la degradación. Es este punto el que nos interesa abordar, usando como hilo conductor el modelo cooperativo.

12 Entendido como la creencia irreductible de que las organizaciones cooperativas, por sólo serlo, logran aplicar prácticas democráticas y tienen altos niveles de capital social, aun cuando en los hechos la figura organizacional puede esconder un imaginario distinto a la práctica. El paradigma de la democracia en las cooperativas se configura como supuesto básico mediante el cual los tomadores de decisiones la asumen como una verdad plausible sin mayores referentes prácticos (Ramírez, 2001). Este paradigma también se puede analizar desde el punto de vista de lo que Boaventura Santos (2005) entiende bajo el concepto de "utopía realista".


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