Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Propuesta de articulación de políticas de fomento en territorio para la convivencia pacífica


En este apartado se proponen elementos conceptuales para articular las políticas de fomento existentes en la actualidad en Colombia por medio de una propuesta para la optimización de las principales funciones que actualmente realiza el principal organismo de fomento en Colombia: la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAEOS).

Luego se realiza una propuesta para caracterizar territorialmente las iniciativas de fomento, con el objetivo de atender a las lógicas geopolíticas presentes en los territorios aún en conflicto, en proceso de postconflicto y aquellos donde la existencia de organizaciones solidarias podría articularse en red. Finalmente, se propone una serie de objetivos y propuestas para cada territorio y dimensión de las políticas de fomento.


      1. Estado actual de las iniciativas de fomento adelantadas por la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias


Dentro de las funciones misionales de la UAEOS no se explicita el concepto de fomento. Por otra parte, la creación se sitúa en el mismo nivel de la promoción, fomento y fortalecimiento, cuando en realidad es una medida de la promoción que se fomenta sin realizarla directamente.

Lo anterior porque el fomento, sobre todo en economías de poco desarrollo económico, ha incursionado en acciones que promueven incentivar la creación de empresas con apoyo de terceros (cooperantes) o incluso directamente, especialmente relacionadas con el surgimiento del empresarismo social, destinado a formar alternativas de ingreso para quienes han sido afectados por la transformación productiva o que buscan soluciones de empleo a través de mecanismos asociativos.

Sin embargo, las dimensiones del fomento son mayores. Esto se precisa en la literatura especializada, la doctrina correspondiente y por organismos como la Contraloría General de la Nación, la cual afirma en el documento denominado Análisis y Estructura de la Economía Solidaria en Colombia y Resultados de la Aplicación del Régimen Tributario Especial, cuando precisa que “es de interés común la protección, la promoción y el fortalecimiento de las cooperativas y demás formas asociativas y solidarias” (Uriel y otros, 2007, p. 5).

Para identificar las actividades que realiza la UAEOS se rastrean las fuentes internas que describen los procesos que adelantan, relacionadas con sus actividades misionales. De estos documentos se aplican criterios clasificatorios que dan cuenta del énfasis de las actividades en materia de fomento en tres grandes áreas: Promoción, Creación y Fortalecimiento.



La clasificación de actividades según su orientación se presenta en la tabla 20. A cada una de estas áreas le corresponde un conjunto de actividades para su consecución: 9 actividades de promoción, 7 tanto para la creación e igual número para el fortalecimiento.
Tabla 20. Actividades que actualmente desarrolla la UAEOS




Promoción




Creación




Fortalecimiento

1

Identificar necesidades y oportunidades de Promoción

1

Identificar la oportunidad de creación de organizaciones solidarias

1

Identificar la oportunidad de fortalecimiento de organizaciones solidarias

2

Elaborar el Plan Anual de Promoción

2

Recibir o estructurar las propuestas de creación.

2

Recibir o estructurar las propuestas de fortalecimiento de organizaciones solidarias

3

Diseñar las estrategias educativas de promoción

3

Priorizar las propuestas de creación

3

Priorizar las propuestas de fortalecimiento

4

Revisar el diseño de contenidos y metodologías

4

Formalizar la ejecución de las propuestas validadas

4

Formalizar la ejecución de las propuestas validadas

5

Realizar seguimiento al diseño de contenidos y metodologías

5

Ejecutar propuestas validadas

5

Ejecutar propuestas validadas

6

Verificar y validar los contenidos y metodologías diseñados

6

Realizar la evaluación del proceso de creación de organizaciones solidarias

6

Realizar la evaluación del proceso de fortalecimiento de organizaciones solidarias

7

Ejecutar el Plan Anual de Promoción

7

Realizar acciones de mejoramiento continuo

7

Realizar acciones de mejoramiento continuo

8

Realizar seguimiento a la ejecución de actividades













9

Evaluar los resultados y definir acciones de mejoramiento













Fuente: adaptado de Manual de Procedimientos UAEOS (2014).

Se puede observar que las actividades de promoción tienen más actividades que las de creación y fortalecimiento, y estas dos últimas son muy similares en la definición de las actividades a desarrollar. En relación con lo anterior, hay una falta de reconocimiento del concepto “fomento” en toda su integridad, confundiéndolo con sus dimensiones.


      1. Retomando conceptos: el fomento como expresión de medidas de promoción, protección y fortalecimiento para el desarrollo


El concepto fomento está directamente relacionado con una determinada acción deliberada del Estado cuando, producto de una orientación constitucional, de una directiva legislativa o del desarrollo de un programa gubernamental dado, se busca incentivar a los particulares (ciudadanos del común o sus organizaciones) para que por sí mismos realicen actividades de interés general (sean económicas, sociales, culturales o de otro tipo).

De manera que el fomento se entiende como una actividad de impulso a la iniciativa privada que se realiza a través de estímulos institucionales mediante el establecimiento de condiciones adecuadas dirigidas a crear un entorno favorable para el desarrollo autónomo del sector solidario. Está comprendido por un conjunto de actividades ordenadas desde las estructuras gubernamentales, dirigidas a satisfacer indirectamente algunas necesidades que tienen un carácter público o que son de interés público, básicamente relacionadas con procesos de promoción, protección o fortalecimiento de dicha actividad.

Dependiendo del interés de fomento y las necesidades de cada organización, en su espacio territorial, los organismos de fomento pueden desarrollar medidas específicas en cada área.

Siguiendo a Chaves (2013), en el área de la promoción, las medidas a desarrollar pueden ser:



  • De carácter cognitivo que se relaciona con iniciativas de formación, difusión e investigación de la economía solidaria.

  • Medidas institucionales de apoyo a la creación y reconocimiento de la capacidad de operar en los mercados como agentes políticos y estímulo a redes.

En el área de protección, es menester disminuir las duplicidades, concurrencias e ineficiencias que generan los tratamientos sectoriales de las políticas públicas que no logran reconocer a la economía solidaria como un actor de presencia transversal. Así, la medida principal será la de:

  • Articulación entre organismos públicos para evitar distorsiones en la aplicación de las políticas públicas y violaciones a la autonomía.

En el área de fortalecimiento para el desarrollo empresarial122, hay dos grandes tipos de medidas:

  • Medidas dirigidas a mejorar la competitividad de las organizaciones y la generación de valor socioeconómico para sus grupos de interés mediante medidas presupuestarias, fiscales y de apoyo financiero, entre otras.

  • Medidas de demanda de actividades cooperativas: como acceso de sus bienes y servicios a mercados públicos, estímulos para la creación de mercados propios, apoyo para la participación en mercados extranjeros (Chaves, 2012).

Lo anterior se ilustra en la figura 33. Esta figura sintetiza la propuesta cognitiva para articular las políticas de fomento de cooperativas en Colombia y en la parte inferior asocia para cada dimensión (fomento, protección y fortalecimiento para el desarrollo) las medidas específicas que pueden desarrollarse en atención a los avances en la literatura y a la necesidad de generar instrumentos de articulación y orientación institucional en un contexto de particular acción, en busca de hacer del cooperativismo un actor decisivo para lograr la convivencia pacífica y la competitividad que se desarrolla en un marco de internacionalización.
Figura 33. Áreas del fomento de organizaciones solidarias y medidas relacionadas

Fuente: adaptado de Chaves (2012, p. 177).


      1. Caracterización territorial de las iniciativas de fomento


Del análisis de los mapas presentados en el apartado de geopolítica del conflicto colombiano, se desprende la necesidad de generar al menos tres lecturas de especificidad para los territorios donde se desarrollarán procesos de intervención luego del post-acuerdo. Los territorios y sus particularidades se describen a continuación.

Territorios de alta vulnerabilidad cívica: son lugares de la geografía colombiana que hoy presentan un alto índice de conflicto por permanecer en ellos fuerzas armadas de diversa índole, que se encuentran aislados de los beneficios del desarrollo y cuya población sufre enormemente por la inexistencia de un ambiente de paz.

Estos territorios están caracterizados por la ausencia de condiciones para el ejercicio de la asociatividad en tanto prevalece la desconfianza, la desintegración institucional y el débil relacionamiento entre los actores cívicos, gubernamentales e institucionales básicas para poder plantear esquemas de desarrollo local.

En estos territorios hay, al menos, tres condiciones particulares:


  • Condiciones de control y seguridad: determinado por la persistencia de asedios por parte de grupos armados no cobijados por los actuales procesos de paz y donde históricamente ha habido despojos de tierras y el desplazamiento forzado interno, confinamiento territorial de poblaciones (vinculados a homicidios selectivos, desapariciones forzadas, amenazas, masacres y torturas), violencia anti-sindical y vulneración de derechos asociados a la supervivencia física y cultural de sujetos colectivos de especial protección constitucional. Existe, además, confluencia entre la presencia de grupos armados, los cultivos de coca y la extracción minera.

  • Condiciones logísticas: determinado porque la accesibilidad y la ausencia de bienes públicos básicos se convierten en una limitante para la presencia de actores estatales y no estatales. En estos territorios se combina ausencia de grupos asociativos y solidarios con altos niveles de pobreza y ausencia protuberante de bienes públicos

  • Condiciones cívicas: determinado por la presencia de grupos externos a las comunidades, lo que es considerado un acicate para la desorganización, búsqueda masiva de rentas y acciones civiles de resistencia institucional. Hay prevalencia de una lógica económica donde prevalece la acumulación económica en correlación a la acumulación de la miseria por la ausencia de un régimen democrático que incide en el aumento de los índices de exclusión. En estos territorios, existen altos grados de conflictividad y por ello, inexistencia de sistemas cívicos de fortalecimiento democrático.

Una fuente común de conflicto económico es lo relacionado a la distribución, donde el asentamiento de grupos compradores de productos agrícolas establecen condiciones monopólicas para la compra y establecen precios por debajo de las condiciones de mercado, lo que acentúa la desigualdad en los porcentajes de valor correspondientes a los distintos eslabones de la cadena.

En estos territorios, el énfasis promotor debe orientarse a la creación de condiciones cívicas a partir de acuerdos de gobernanza con agentes estatales y de cooperación nacional e internacional y, muy eventualmente, a la estructuración de grupos asociativos acompañados de líderes locales. Con ello se espera generar condiciones de confianza para el ejercicio de la asociatividad, la creación de tejido social e identificación de vocaciones y oportunidades productivas.

Territorios en proceso de postconflicto: en estos territorios persisten altos niveles de concentración de la riqueza y la tierra123. Están caracterizados por la presencia de grupos asociativos que se constituyen como una de las expresiones de la sociedad civil más activas por su accionar y puesta en común de condiciones para la reconstrucción, reconciliación y resolución en términos de Johan Galtung (2007). De manera que la conformación cívica determina que la orientación de las políticas públicas sea al fortalecimiento de la capacidad de negociación de los actores solidarios y civiles organizados.

Incorporar a los productores agrícolas a las cadenas comerciales amplía las posibilidades de reducir costes y mejorar la flexibilidad de las propias empresas agroindustriales y, en otros casos, a los conglomerados de grandes cadenas comerciales, aumentando la fiabilidad en la cadena de valor, generando nuevas condiciones de mercado que benefician a los productores y a los consumidores.

Por tanto, en estos territorios, el énfasis promotor debe orientarse al fortalecimiento de estas organizaciones con el acompañamiento de organizaciones de índole regional. La propuesta en estos territorios es generar alianzas con municipalidades y expresiones de la sociedad civil. Con ello se espera la creación de oportunidades socioeconómicas y agregación de valor.

Territorios en vías de consolidación: estos territorios están caracterizados por la actuación de organizaciones que entre sí mantienen vínculos de redes solidarias. En estos territorios el énfasis promotor propuesto se basa en el fortalecimiento de los organismos de integración y movimientos existentes a partir de la generación de alianzas con organismos nacionales de promoción y entidades locales gubernamentales. Con ello se espera avanzar en el establecimiento de circuitos económicos que permitan mejorar las apuestas productivas por medio de la creación de cadenas de comercialización, desarrollo de mercados internos e implementación de procesos de agregación de valor generadores de empleo local.

Se han propuesto tres territorios para realizar políticas de promoción que atiendan a las particularidades de cada contexto. Corresponde ampliar la mirada apelando a cinco dimensiones de análisis que constituyen los puntos de partida escogidos para denotar el marco de intervención, a saber: Dimensión Institucional, Dimensión Financiera y Comercial, Dimensión Cívica, Dimensión Estructura Económica y Dimensión Condiciones del Entorno. Inicialmente, se realiza una descripción general de cada dimensión y posteriormente se apela a la metodología de identificación de problema, solución propuesta y objetivo para ampliar el análisis. Con ello se tendrán elementos más robustos que sirvan de punto de partida para cualquier acción de fomento dispuesta.

        1. Dimensión institucional


Existe un marco jurídico para la adopción de políticas públicas dirigidas a las cooperativas compuesto, principalmente, por la Constitución, Leyes, Decretos, Plan Nacional de Desarrollo y el Acuerdo de Paz.

Este marco jurídico tiene lineamientos que vienen de compromisos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas y los Derechos Humanos, mientras que hay otros lineamientos que provienen de la Organización Internacional del Trabajo frente a la promoción de las cooperativas (Recomendación 193 de 2002), y las metodologías de cooperación sur-sur y triangular de la misma organización.

Por otra parte, se ha examinado la superlativo relación que con las materias cooperativas tiene el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda. Pero es menester agregar el Ministro Consejero para el Postconflicto en una mesa de concertación bajo la cual se establezcan las apuestas de co-construcción que se plantearon teóricamente líneas arriba.

Territorios de alta vulnerabilidad cívica

Problema: ausencia de instituciones (estatales o no estatales) aceptadas que aboguen por el desarrollo local y que tengan líderes reconocidos.

Objetivo: establecer un marco institucional aceptable compuesto, básicamente, por cuatro tipos de instituciones: municipal, educativa, de salud y seguridad.

Solución: identificar y diagnosticar: condiciones del gobierno local, que existe, hay planes, proyectos de desarrollo que van a servir. Verificar otros tipos de institucionalidad: públicas, religiosa, comunitaria.

Existencia de actores organizados, aceptados por la comunidad, que procuren el desarrollo, que tengan liderazgo, que convoquen. Que propicien el desarrollo y el bien común. Prevalecen desincentivos.



Territorios en procesos de postconflicto

Problema: descoordinación, solapamiento y sobreoferta de instituciones a niveles primario de intervención.

Objetivo: consolidar la institucionalidad para un desarrollo territorial más avanzado.

Solución: direccionamiento del desarrollo del territorio con amplia participación de los diferentes actores. Establecimiento de proyectos y programas en el ámbito económico, coordinación inter institucional público y con agentes externos.

Territorios en vías de consolidación

Problema: inexistencia de beneficios tributarios, económicos y fiscales. Trabas legales para el fortalecimiento de la economía solidaria.

Objetivo: establecer una política pública de larga duración para el fortalecimiento de la economía solidaria en el territorio.

Solución: formulación e implementación de políticas públicas para el fomento de las organizaciones de economía solidaria.
        1. Dimensión Financiera y Comercial


En el marco financiero y comercial hay multiplicidad de actores locales, regionales y nacionales que se requieren articular, siguiendo el gráfico anterior bajo las lógicas de operar desde el actor, las organizaciones que en conjunto se crean o fortalecen, las redes que entre organizaciones puedan gestarse y su articulación gremial.

Para ello, habrá políticas que propicien la articulación de la producción a cadenas de comercialización, agregación y retención de valor y su posterior engranaje en circuitos económicos de desarrollo. En este punto, metodologías como MyCOOP, OVOP solidarias, Microfranquicias, Negocios Inclusivos y otros, son fundamentales para organizar la consecución y gestión de recursos, apertura y consolidación de mercados, entre otros.



Territorios de alta vulnerabilidad cívica

Problema: ausencia de mecanismos de financiación y de estructuras formales de comercialización. Existencia de economía de subsistencia.

Objetivo: generar una estructura de financiamiento y comercialización para superar las economías de subsistencia.

Solución: crear un mecanismo de ahorro colectivo y de intercambio económico que supera las condiciones de subsistencia.

Territorios en procesos de postconflicto

Problema: ofertas financieras insuficientes para el desarrollo de iniciativas productivas sostenibles y canales de intermediación dependientes de agentes externos. Limitada agregación de valores en el ámbito de mercadeo.

Objetivo: generar ofertas de financiamiento y agregación de valor a los productos y servicios existentes.

Solución: desarrollar ofertas financieras adecuadas a las necesidades productivas del territorio, y acompañamiento en la mejora de sistemas de agregación de valor y comercialización.

Territorios en vías de consolidación

Problema: ofertas financieras suficientes pero no dirigida al desarrollo de iniciativas productivas sostenibles y canales de intermediación dependientes de agentes externos. Escasa agregación de valor por efecto de la poca diversificación productiva.

Objetivo: orientar las ofertas de financiamiento al desarrollo de iniciativas productivas sostenibles y diversificación productiva que faciliten la agregación de valor a los productos y servicios.

Solución: desarrollo de ofertas financieras adecuadas a las necesidades productivas del territorio, y la creación de emprendimientos que busquen una mayor diversificación productiva y agregación de valor. Formación de programas para la mejora de sistemas de agregación de valor y de estructuras de comercialización.
        1. Dimensión Cívica


En el marco cívico, se busca generar condiciones para la reconstrucción, reparación y restauración, con base en propiciar escenarios para la participación cívica en diferentes contextos que involucran el acceso de los ciudadanos y grupos organizados de la sociedad civil, del cual los más representativos vienen dados por las organizaciones solidarias, en sistemas democráticos en relación con las instituciones.

Desde este marco, se propicia la formación de liderazgos locales que puedan co-construir soluciones cívicas para su entorno con participación comunitaria. Estos aspectos hacen parte del entramado de la economía civil.



Territorios de alta vulnerabilidad cívica

Problema: no existen mecanismos reales de participación ciudadana, inexistencia de redes, ausencia de formación y asistencia técnica.

Objetivo: estimular el encuentro entre grupos de ciudadanos que fortalezcan la sociedad civil partiendo de procesos educativos.

Solución: facilitar espacios de participación ciudadana, con la participación de distintos agentes, desde los cuales se puedan establecer iniciativas de formación y acompañamiento.

Territorios en procesos de postconflicto

Problema: existencia de mecanismos formales de participación pero sin incidencia territorial para la movilización cívica de actores. Presencia de programación y asistencia técnica desarticulados. Ausencia de redes.

Objetivo: generar mayor participación ciudadana para decidir sobre el desarrollo del territorio, produciendo acuerdos inter-institucionales y estableciendo redes.

Solución: fomento de mecanismos de participación que incidan en el territorio. Mayor articulación en los programas de formación y asistencia técnica. Organización de redes.

Territorios en vías de consolidación

Problema: ausencia de cooperación entre las organizaciones que intervienen en el desarrollo del territorio, de coordinación inter-institucional y de redes de inter-cooperación local, regional y nacional.

Objetivo: desarrollar una conciencia colectiva para fortalecer las instituciones de participación ciudadana y los propósitos comunes para lograr mayores niveles de integración y articulación.

Solución: desarrollo de programas de formación de líderes que asuman los retos futuros del desarrollo, fortalecimiento de los organismos para el desarrollo territorial y creación de pactos públicos, privados y solidarios.
        1. Dimensión Estructura Económica


Desde el punto de vista económico, las acciones de fomento y fortalecimiento deben orientarse a la generación de circuitos económicos, diversificación productiva, agregación y retención de valor, ampliación de negocios en la cadena, formalizaciones organizacionales y generación de empleos dignos y para ello, es necesario contemplar alianzas con centros universitarios y de gestión social para la transferencia de conocimientos y la aplicación de tecnologías sociales.

Para ello, el enlace con órganos del Estado que sirvan de dinamizadores, compradores y facilitadores del proceso de dinamización productiva es fundamental. En lo cual no pueden estar exentos los gremios cooperativos que, tal como se demuestra en los diagnósticos, terminan siendo grandes ausentes del fomento a nivel nacional.



Territorios de alta vulnerabilidad cívica

Problema: existencia de prácticas económicas de subsistencia, sin mayor agregación de valor, que no logran intercambios que satisfagan condiciones mínimas de calidad de vida.

Objetivo: Fomentar acciones para optimizar el intercambio entre los emprendimientos económicos de los ciudadanos.

Solución: identificación de vocación económica, diagnóstico de aspectos a dinamizar y creación de espacios de intercambios.

Territorios en procesos de postconflicto

Problema: alto nivel de emprendimientos con ausencia de circuitos económicos y existencia de mecanismos de agregación de valor pero que no generan distribución equitativa de los beneficios. Existencia de tecnologías sociales no compartidas.

Objetivo: contribuir al desarrollo económico del territorio mediante la formación de circuitos económicos y el fortalecimiento de la institucionalidad solidaria.

Solución: creación de circuitos económicos locales, formación de emprendimientos de mayor valor agregado con presencia de formas de organizaciones de economía solidaria que contribuyan a la distribución de beneficios. Crear espacios para compartir tecnologías sociales.

Territorios en vías de consolidación

Problema: presencia de circuitos económicos precarios, inexistencia de redes de inter-cooperación económica y formación de valores agregados que todavía no cumplen propósitos de mejoramiento de los índices de desarrollo humano.

Objetivo: afianzar circuitos económicos a través de la conformación de redes de cooperación, organismos de integración solidaria, pactos y procesos de agregación de valor para el desarrollo humano.

Solución: consolidación de circuitos económicos existentes, formación de redes de cooperación inter-sectoriales, fortalecimiento de organismos de integración solidaria, establecimiento de pactos para el desarrollo, creación de cadenas de comercialización para el desarrollo de mercados internos, e implementación de procesos de agregación de valor generadores de desarrollo humano.
        1. Dimensión Condiciones del Entorno


En el apartado de las líneas orientadoras del modelo de intervención se desarrollan ampliamente instrumentos para tomar en cuenta antes de cada intervención las condiciones ambientales, sociales, culturales, infraestructura y de seguridad en cada territorio. En atención a estas condiciones, se genera la propuesta de territorialización y necesario diagnóstico preliminar antes de emprender cualquier iniciativa.

Territorios de alta vulnerabilidad cívica

Problema: ausencia de espacios de encuentro y liderazgo interesado en problemáticas del entorno y presencia de actores que desarrollan actividades ilícitas. Inexistencia de bienes públicos suficientes para soportar un desarrollo local.

Objetivo: propiciar acciones tendientes a resolver algunos de los problemas del entorno.

Solución: generar un espacio de encuentro e identificar líderes con interés de mejorar la problemática, ambiental, social, cultural, de infraestructura o seguridad.

Territorios en procesos de postconflicto

Problema: débil institucionalidad, presencia desarticulada de actores y de agentes externos, existencia de grupos culturales que no han logrado consolidar procesos, infraestructura débil en vías de acceso y bienes públicos.

Objetivo: propiciar acciones tendientes a resolver algunos de los problemas del entorno.

Solución: propiciar espacios de encuentro entre representantes del Estado, la academia y las organizaciones de la sociedad civil.

Territorios en vías de consolidación

Problema: son territorios que teniendo condiciones institucionales, sociales, culturales y ambientales para la sostenibilidad carecen de estructuras generadores de valor y mayor riqueza social.

Objetivo: articular en redes a los distintos agentes institucionales con el fin de optimizar esfuerzos.

Solución: propiciar acuerdos y alianzas inter-institucionales que faciliten la generación de valor distribuido y riqueza social en los grupos organizados para mejorar los índices de desarrollo humano.


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