Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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5.PROPUESTAS PARA LA ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS


Los fundamentos conceptuales han permitido, a lo largo de este documento, encontrar indicios acerca de la persistencia de errores de origen en el encuadramiento del cooperativismo bajo las vertientes de las entidades sin ánimo de lucro y al unísono, las de economía solidaria. Pero no basta con identificar esta duplicidad conceptual; es necesario precisar conceptualmente cómo resolver esta dicotomía. La investigación también se sitúa en el marco de las teorías de las políticas públicas, resaltando la ventana de oportunidad existente en el contexto de la búsqueda de la convivencia pacífica en Colombia.

La lectura del entorno del cooperativismo en Colombia brinda señales acerca de la recurrencia histórica de la instrumentalización de las formas cooperativas, generando que su tratamiento no sea integral. En paralelo, permite mirar los vaivenes institucionales bajo la lupa del largo plazo, identificando cómo cada cuatro años en promedio, con cada período presidencial, se realizan nuevos movimientos de adscripción y reformas en los organismos públicos de fomento y control.

En paralelo, las cooperativas presentan agregados que las hacen merecedoras de un trato basado en su especificidad en un entorno que demanda mayor cohesión social, énfasis en el fortalecimiento de mercados locales y bajo el reto de democratizar el acceso al sistema socioeconómico en regiones que sufren el despojo del conflicto. Pero no es suficiente con advertir los vaivenes de las entidades, es menester generar criterios para un óptimo encuadramiento institucional y para llegar a territorios de la geografía nacional donde el cooperativismo se constituye como una herramienta de empoderamiento local.

La evaluación de las políticas públicas se nutre de las anteriores señales para enfatizar el estudio de las políticas de fomento, protección, supervisión y control dirigidas a las cooperativas, encontrando una profusidad institucional que genera desarticulaciones que se materializan en duplicidades, concurrencias, solapamientos y obstáculos al ejercicio socioeconómico de las cooperativas.

Lo anterior, acentuado por las asimetrías de información propias del carácter incipiente de herramientas para constatar el cumplimiento de la especificidad cooperativa. También amplía el análisis sobre la ventana de oportunidad que genera la búsqueda de convivencia pacífica con un análisis que transita en vía contraria: existe poca co-construcción cuando se trata de la implementación de políticas orientadas bajo el lente de la internacionalización bajo herramientas como las NIIF y las presiones con afán tributario. No basta advertir los anteriores hallazgos, es menester proponer medidas de articulación entre las políticas de fomento, control y supervisión.

En este apartado se propone articular las políticas públicas dirigidas a las cooperativas por medio de propuestas, derivadas de la aplicación de los avances en la literatura, los hallazgos efectuados y orientadas a los tres grandes frentes de hallazgos identificados: el frente conceptual, el frente de optimización institucional y de herramientas de constatación basada en la identidad cooperativa.


    1. Propuesta para el engranaje conceptual


Este apartado propone dos pautas para el engranaje conceptual: elementos identificadores de la vida asociativa y delimitación sectorial. Con ello, se busca optimizar los actuales conflictos de la dicotomía conceptual que cataloga a la cooperativa como empresa solidaria y a la vez, como entidad sin ánimo de lucro.
      1. Elementos identificadores de la vida asociativa


Dado que la cooperativas son un conjunto de empresas que realizan su accionar en los mercados, basadas en relaciones recíprocas donde el trabajo, los resultados, la información y el poder de decisión descansa en asociados que se imbrican en la sociedad por medio de la participación democrática, se propone abordar su caracterización en atención a los elementos fundamentales de la vida asociativa: constatación de realización de actividades socioeconómicas, verificación de que las mismas se realizan en apego a la especificidad cooperativa y evidencia de transferencias hacia los asociados que logran satisfacer sus necesidades en el marco del acto cooperativo.

En la tabla 14 se despliegan los elementos fundamentales que determinan si una entidad puede ser catalogada como cooperativa, en tanto se verifiquen elementos constitutivos de su vida asociativa. Por tanto, se hace necesario hacer una enumeración de los caracteres que definen a una cooperativa como tal, de manera que aquella entidad que los cumpla, sería de naturaleza solidaria según la Ley vigente colombiana (454 de 1998 y 79 de 1988) y apelando a una revisión exploratoria de los principales tratados jurídicos disponibles en la literatura latinoamericana (García, 2015; Cracogna, 2009; Zabala, 2003).

Para ello, se hizo un análisis comparativo de la legislación existente al respecto, en el entendido de que una cooperativa se comporta como tal si se verifica el cumplimiento de varios de esos elementos. Igualmente, se hizo una revisión de la literatura especializada, la que constató tanto la existencia de numerosos elementos comunes para caracterizar, como también algunos criterios disímiles112.

Una vez comparados los elementos comunes en la doctrina y en la legislación comparada, y tanto por razones teóricas como prácticas, adoptamos como elementos determinantes de la condición de entidad de ESS, solamente aquellos que, a nuestro parecer, son esenciales (necesarios y suficientes) para definirla, los que presentamos en la tabla 14:



Tabla 14. Elementos identificadores de la vida asociativa en cooperativas

1

Su objeto principal es realizar una actividad económica en beneficio directo de sus miembros, la que puede combinar con actividades de protección social, salud, educativas, culturales, deportivas y otras similares.

2

Están compuestas por un razonable número de personas que se adhieren voluntariamente y que en conjunto, constituyen un grupo donde se logra una dimensión óptima al maximizar los beneficios netos per cápita de sus miembros113.

3

Tienen una base económica común aportada por sus miembros, al menos una parte de propiedad común.

4

Disponen de una organización mínima de índole democrática-participativa que puede ser, al menos, una asamblea en la que participen todos los miembros, un órgano directivo o coordinador, un representante legal y un órgano de control.

5

Su objeto social es la prestación de servicios a sus miembros (o su trabajo personal), la producción y prestación de bienes y servicios preferentes y no la consecución del lucro como objetivo sino como medio.

6

Las condiciones de trabajo y los beneficios sociales de los trabajadores no son menores a los que establece la legislación laboral, y la diferencia de remuneración entre todos los trabajadores es razonable.

7

Las decisiones las toman las personas que forman parte de la entidad, sin importar la cuantía de los derechos económicos que tuvieren en ella.

8

Promueven actividades compartidas de información y de capacitación, de formación o entrenamiento para sus miembros y sus familiares.

9

En su interior se practica la democracia participativa mediante la realización periódica de asambleas a las que asisten la mayoría de los miembros con derecho a disentir, y los miembros eligen a los directivos, los que se alternan en el ejercicio del cargo.

10

Los resultados económicos que obtienen de su actividad socio-económica se imputan preferentemente a fondos comunes irrepartibles y a la distribución equitativa entre sus beneficiarios.

11

Están integradas a otras entidades de beneficio comunitario o forman redes de empresas para maximizar la incidencia de su objeto social y generar economías de escala que se destinan al cumplimiento de su objeto social.

12

Realizan actividades para la protección y preservación del medio ambiente.

13

Actúan en pro del interés colectivo y en beneficio de la comunidad.

14

Tienen autonomía de acción tanto respecto del gobierno como del sector privado; es decir, deciden por sí mismas las actividades a desarrollar.

15

En ocasiones asumen la prestación de servicios diferenciados y específicos para la comunidad, o para colectivos desfavorecidos o en situación de peligro.

Fuente: adaptado de García (2013).

Los apuntes anteriores hacen suponer que no es la figura jurídica quien determina la vida asociativa de una cooperativa, sino las prácticas que realice en aras de cumplir sus especificidades. Esto, en términos de las leyes vigentes, involucra la existencia de evidencias de cumplimiento de los principios consagrados para estas entidades.

Lo anterior contribuye a generar criterios de constatación periódica en tanto cualquier organización que se fomente bajo la figura cooperativa y no posea sus características tenderá a presentar fallas organizacionales que la pueden llevar a una posible desnaturalización.

      1. Delimitación sectorial


En Colombia, el cooperativismo hace parte del conglomerado de entidades de solidaria, pero paralelamente se le asocia con las entidades sin ánimo de lucro. Tanto la economía solidaria como las entidades sin ánimo de lucro tienen una tradición conceptual que en algunos aspectos logran caracterizar a la cooperativa, pero en otros evidencian particularidades no presentes bajo ambas tradiciones conceptuales.

Cabe preguntarse si las cooperativas son o no entidades sin ánimo de lucro. La escuela científica dominante en Estados Unidos de América, que tiene la Universidad John Hopkins como principal referencia, considera que las cooperativas no lo son, reservando la denominación “sin ánimo de lucro” a las asociaciones y fundaciones presentes en la sociedad norteamericana. Con la designación de tercer sector esta perspectiva no incluye a las cooperativas lo que es justificado por el principio de no distribución de excedentes que dan los autores en mención.

En la perspectiva más común en Europa, la de economía social, la tradicional economía solidaria en Latinoamérica, o, incluso la propuesta de Paul Singer y otros autores como Laville de economía social y solidaria, tiene como centro de gravitación de su universo a las cooperativas, las mutualidades, las fundaciones y las asociaciones. Todas consideradas sin ánimo de lucro lo que es justificado por la comprensión que los excedentes cooperativos generados entre miembros de las organizaciones no son más que una corrección, a posteriori, de precios (para cooperativas de consumo) o de salarios (para cooperativas de trabajo asociado), los cuales no se consideran como lucro.

La economía social y solidaria comparte con las entidades públicas su carácter colectivo expresado en la procura y generación del bien común; y con las empresas de capital su carácter privado.

Por su pertenencia a la economía colectiva, las organizaciones de economía social y solidaria buscan el bien común y en ellas no hay apropiación determinada por los resultados de la explotación, es decir, los resultados son integralmente reinvertidos en la asociación constituidas por personas unidas colectivamente.

Por su pertenencia a la economía privada, las organizaciones de la economía social y solidaria practican la autogestión democrática como regla de gobierno.

Estas diferencias conceptuales, principalmente en torno de los conceptos “sin ánimo de lucro” y de “economía colectiva” son superlativos porque pueden generar distintas definiciones de políticas públicas, particularmente de orden fiscal y de apoyo al desarrollo, sobre todo regional y local. Incluso, en algunos casos, puede generar disonancias cognitivas.

Delimitar sectorialmente las organizaciones que en Colombia hacen parte de la economía solidaria y de las entidades sin ánimo de lucro, requiere criterios de delimitación que identifiquen la polivalencia de organizaciones que existen. Como algunas organizaciones guardan características comunes, se aprovechará la amplia tradición conceptual para dotarles de identidad. En la figura 27 se despliega una propuesta de delimitación sectorial.

La propuesta parte de la existencia de un gran conglomerado de organizaciones que actúan en asuntos sociales y que proceden de la sociedad civil como expresión organizada de la misma, estructurando un sistema de relaciones, vínculos e intereses que dan sentido y visibilidad expresiva a lo social desde la aportación al bien común.

Por ello, el título de un concepto sectorial debe ponerse no en la búsqueda de un concepto abrigador de figuras jurídicas, pues su amplitud termina difuminando su realidad y haciéndola sujeto de imaginarios que históricamente han dado pie a la arbitrariedad interpretativa. Se propone que el título se coloque en la naturaleza, lógica y producto de las acciones por el bien común que, desde su particularidad, crean un concepto sectorial y generan productos sociales verificables.

De manera que, enmarcadas las diferentes tipologías de organizaciones privadas que nacen como expresiones organizacionales emanadas de la sociedad civil y que buscan satisfacer preponderantemente necesidades sociales, culturales, ambientales y de índole distinto al de la maximización lucrativa, pondremos acento a los patrones de acción específica de estas organizaciones.

Un primer eslabón resalta la dinámica de las asociaciones empresariales autogestionadas. Estas parten de un vínculo de necesidades comunes, buscan auto-satisfacerlas a través de una empresa participativa y autónoma, dando con ello estructura representativa a la sociedad civil, creando estructuras de expresión democrática, estructurando comunidades donde los vínculos no sólo son territoriales y generando emprendimientos territoriales creadores de soluciones a problemas focalizados, generando mercados y sistemas de distribución propios. Lo fundamental de estas organizaciones es la independencia, su búsqueda autónoma de satisfacer sus propias necesidades.

Para estas organizaciones la expresión de economía social enfatiza en darle una especificidad social a lo económico, con lo que se involucra un sentido sobre lo económico: el hombre como ser social. La expresión solidaria, por su parte, caracteriza el método de relacionamiento y vinculación, lo que amplía la noción del capital a sus dimensiones de capital humano y capital social, núcleos de la inversión de las organizaciones que actúan preponderantemente por y para sus asociados pero sin volcar en ellos un fin lucrativo sino de reinversión y atención prioritaria a las necesidades colectivas y con ello a la generación de bien común.

Un segundo eslabón se conforma por el patrón de acción de organizaciones que nacen atendiendo a una causa y concepción orientada a la atención de grupos vulnerables utilizando para ello sistemas de financiación de no mercado basados en la inversión social, la beneficencia, el voluntariado, la donación, la filantropía y la caridad. Este conglomerado de organizaciones orienta sus actividades al servicio social de terceros quienes terminan siendo sus beneficiarios. Por ello, sus orientaciones se dirigen más a generar bienes y servicios de tipo meritorio y por ello su carácter de dependencia ante donantes y entidades públicas, quienes buscan incentivar la producción de estos bienes.





Figura 27. Propuesta de delimitación sectorial para el engranaje cooperativo

Fuente: elaboración propia.





Las organizaciones de la economía social y solidaria que actúan en el mercado se caracterizan por generar beneficios para sus miembros y por ello son de interés mutuo. La solidaridad en ellas se expresa a través de actos recíprocos entre cada asociado con su organización. También se caracterizan porque el asociado tiene una doble dimensión: como co-propietario y como trabajador o gestor o consumidor, según sea el objeto social de la empresa. Su función objetivo es la de maximizar beneficios netos per cápita y transferir a sus asociados los beneficios. Esto debe expresarse en balances sociales periódicos y por tanto, la orientación en la supervisión abocar a esta verificación: en otras palabras a verificar que la organización actúa por y para sus asociados, bajo una identidad compartida y que en efecto sus asociados reciben los beneficios de su actuar.

Dentro de la economía social y solidaria las empresas formalmente constituidas regularmente son las cooperativas, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales (al menos en el caso colombiano). Estas actúan en los mercados y se adhieren a los principios universales del cooperativismo o el mutualismo buscando la pluralidad económica.

Pero también, es posible encontrar organizaciones informales que realicen actuaciones híbridas, a veces en el mercado, a veces en no mercados, para procurar el beneficio de sus miembros en un contexto local de búsquedas de otras formas de hacer economías y de transformar los sistemas socioeconómicos actuales. Algunos tipos de organizaciones enmarcados serían asociaciones campesinas, empresas de inserción social, clubes de trueque, entre otras.

Lo que identifica a estas organizaciones formales o informales es la democracia en sus decisiones y la autogestión como principio operacional.

Existen otras entidades que tienen una orientación ya no mutual sino benéfica, si esta es la característica deberán reinvertir la totalidad de sus excedentes en las causas manifiestas y por ello este tipo de entidades se asimila a movimientos de voluntarios donde el carácter democrático no necesariamente se asimila y donde la autogestión no es indicador claramente verificable. Se trata de organizaciones abocadas al servicio social destinado a no asociados y suelen no operar en los mercados. En términos estrictos, estas organizaciones se abocan a la procura del interés general y la solidaridad se expresa preponderantemente a través de la beneficencia. También caben en ellas organizaciones orientadoras de la filantropía. Su función objetivo es la de maximizar beneficios para terceros y transferir a estos los beneficios de su accionar. Esto debe expresarse en reportes de sostenibilidad donde se expresen los beneficios en términos de acceso, calidad, y cobertura para sus beneficiarios. La orientación en la supervisión debe orientarse a esta verificación.

Bajo estas entidades benéficas es posible encontrar organizaciones creadas para la provisión de bienes meritorios. Los principales tipos de organización serían fundaciones y corporaciones.

También es posible encontrar asociaciones con fines altruistas abocadas a la generación de beneficios para la comunidad, asuntos socio-ambientales, culturales, deportivos, científicos, culturales, entre otros. Los principales tipos de organización serían Juntas de Acción Comunal y Organizaciones No Gubernamentales, agremiaciones, entre otros.

Bajo esta propuesta, la actual normatividad colombiana podría encontrar criterios para delimitar a las cooperativas y otras empresas de la economía solidaria, sin que por ello pierdan su amparo constitucional, su dimensión sectorial y sus características específicas. En la propuesta se suprime la expresión sin ánimo de lucro porque en rigor es un factor que hace borroso la generación de criterios para verificar el cumplimiento de su naturaleza y adicionalmente no todas las entidades de la economía solidaria tienen ese objetivo114. Por el contrario, en la propuesta se privilegia la verificación del destino de sus beneficios: sus propios miembros o terceros.

El factor característico que se pone de relieve con el título economía social y solidaria es el carácter autónomo de organizaciones que practican otra forma de hacer economía basada en la autogestión democrática y en el método de la solidaridad mutua, las redes y la asociatividad propias del concepto de capital social. Desde el ámbito de los beneficios a terceros, se pone de relieve la orientación de su actividad: la dotación de bienes meritorios.

Por estas características y los costos que reporta orientar el accionar hacia el bien común y no hacia el reparto de utilidades, estas organizaciones deben ser compensadas. Es un asunto de equidad fiscal pero también de justicia social. Como la naturaleza de la economía social y solidaria hace que sus resultados operacionales no busquen la maximización del rendimiento financiero sino del beneficio de sus actores, es necesario brindar incentivos institucionales que se manifiestan en primera medida en el reconocimiento de su especificidad, en un tratamiento abocado a su naturaleza y a compensar los costos en los que incurren por transferir directamente a sus miembros de los beneficios de su actividad.

Esto implica, la disposición de herramientas propias que eviten la asimilación con empresas de capital y esto empieza evitando medirlas a través de raseros financieros. Interesa pues, verificar el cumplimiento de su objeto y crear herramientas para ello. En el siguiente apartado se avanza en esta veta, con particular orientación a las cooperativas por ser el objeto del presente estudio, a partir de la propuesta de verificar la vida asociativa lo que implica calcular beneficios transferidos, cumplimiento de la identidad específica y realización de actos cooperativos.

Es menester que los organismos dispuestos para el fomento y supervisión de las cooperativas actúen de forma concatenada y para ello se ha propuesto una mesa de concertación que inicialmente articule los esfuerzos de los distintos organismos existentes a la luz de la especificidad cooperativa y que como consecuencia concatenen esfuerzos para compensar los costos en los que incurren las empresas de economía social y solidaria en busca de generar el bien común. Este aspecto requerirá un mayor refinamiento técnico que conduzca a valorar las transferencias que se realizan y a brindar incentivos en consecuencia. También es menester generar desincentivos a aquellas organizaciones que instrumentalizan las figuras propias de la economía social y solidaria para obtener beneficios de terceros al igual que lo hacen las empresas de capital.




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