Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Instituciones de promoción, protección y supervisión


En Colombia, existe un conglomerado de entidades públicas dirigidas a promocionar, supervisar y proteger a las entidades solidarias. La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias es una unidad dependiente del Ministerio del Trabajo encargada de la promoción y fomento de las entidades solidarias. Esta entidad es fruto de la conversión en el año 2012 del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, entidad que operó bajo una estructura de incidencia en las políticas públicas mayor que la que actualmente tiene Organizaciones Solidarias.

Sin embargo, en lo que respecta a la promoción Organizaciones Solidarias ha logrado, en cinco años de existencia, generar un marco de disponibilidad presupuestal y ejecución de convenios mayor a la que ejecutó Dansocial en sus últimos años. En ello contribuyó el cambio de enfoque de la entidad, la cual se orientó al fortalecimiento transversal de iniciativas asociativas en el ámbito de la cultura, turismo, voluntariado, minería, mutualismo, los negocios enmarcados en el concepto de micro-franquicia solidaria, cooperativas en red bajo el modelo One Village, One Product (OVOP) y agricultura familiar, fundamentalmente. En este devenir la entidad fortaleció los lazos con ministerios, gobernaciones y otras entidades del Estado y de organismos no gubernamentales.

Por otra parte, se encuentra la Superintendencia de la Economía Solidaria, que actúa como organismo de supervisión de la mayoría de organizaciones del sector solidario, excepto aquellas que se desenvuelven en el ámbito del transporte (reguladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte), seguridad y vigilancia privada (reguladas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada), la salud (reguladas por la Superintendencia Nacional de Salud), actividad financiera (reguladas por la Superintendencia Financiera de Colombia) y las administraciones públicas cooperativas (reguladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios).

Esta dispersión de organismo y la tendencia progresiva a la asimilación con empresas de capital81, vienen generando un aumento en los costos de transacción de las cooperativas (Álvarez, 2012). Por otra parte, algunos autores como Zabala (2012) identifican que las prácticas regulatorias actuales terminan obstaculizando el libre ejercicio económico de estas organizaciones en varios subsectores económicos como el transporte, el trabajo asociado, la salud y el financiero. En uno u otro caso se limitan las fuentes de crecimiento y acumulación económica de estas organizaciones, lo que obviamente repercute en su impacto empresarial y su reproducción social.

En definitiva, se identifica que hay tendencias contrapuestas en la labor de las instituciones, lo que repercute en la generación de condiciones institucionales óptimas para el desarrollo cooperativo. Sin embargo, es menester mencionar la disposición de algunas entidades como la Supersolidaria en propiciar herramientas como el código de buen gobierno y la implementación del balance social para combinar, a mediano plazo, la exigibilidad financiera con la verificación de condiciones societales propias de las organizaciones solidarias. En esta veta se ha trabajado desde hace años, pero sin resultados aún plausibles. Las anteriores organizaciones se amalgaman con el Fondo de Garantías Cooperativas, el cual sirve de aseguradora de los depósitos de asociados de las cooperativas del sector financiero.

En la figura 22 se ilustran las instituciones gubernamentales que ejercen actividades de fomento, supervisión y control directo de las cooperativas en Colombia. A nivel jerárquico, son siete los ministerios u organismos de estructura similar que desarrollan acciones de fomento, supervisión y control en Colombia y nueve los organismos ejecutores de tales políticas, de los cuales siete realizan funciones de control y vigilancia y sólo uno realiza funciones de fomento. De esta clasificación surge el concepto de la protección, que es ejercido por un solo organismo.

Entre los nueve organismos identificados no existen criterios de agregación para el tratamiento específico del sector cooperativo, lo que permite aseverar, como hallazgo evaluativo, que el sector cooperativo no tiene una estructura transversal que le permita desarrollarse autónomamente, sino de manera disgregada y atado a las consideraciones específicas de cada organismo. Esto permite intuir la presencia de duplicidades y concurrencias entre organismos del Estado e ilustra que la actuación desarticulada genera solapamiento entre las funciones de fomento y supervisión.

Siguiendo con la identificación crítica de instituciones gubernamentales de promoción y protección de las cooperativas en Colombia, se pasa revista en la figura 23 a las instituciones indirectas que realizan estas actividades. Nueve organismos de rango ministerial amplían el rango de entidades que desarrollan medidas de promoción, protección y control de las cooperativas. Sólo dos de estas organizaciones son repitentes, Ministerio del Trabajo a través del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) que realiza fomento cognitivo y el Departamento Nacional de Planeación a través del CONPES, que realiza protección del sector cooperativo. En esta figura hay en total diez entidades: ocho realizan funciones de fomento indirecto, una de control y una de protección.


Figura 23. Instituciones gubernamentales directas de fomento, supervisión, protección y control de las cooperativas en Colombia

Fuente: adaptado de Mora (2008).



Figura 24. Instituciones gubernamentales indirectas de fomento, protección y control de las cooperativas en Colombia

Fuente: elaboración propia.

Haciendo un alto en la identificación estatal, la figura 25 ilustra el panorama de entidades gubernamentales que fomentan, protegen, supervisan y controlan las actividades de las cooperativas en Colombia.

Figura 25. Número de entidades, directas e indirectas, de que desarrollan políticas de fomento, protección, supervisión y control de las cooperativas en Colombia

Fuente: elaboración propia.

De dicha figura se desprende que las mayorías de políticas de fomento (que involucra la promoción y el fortalecimiento de organizaciones) se desarrollan de manera accesoria a las actividades principales de los organismos, tendiendo a ser estas de carácter instrumental, circunstancial y con posibles problemas de duplicidades que en el ámbito territorial producen filtraciones del gasto público y estimulan resultados contrarios al emprendimiento o de trampa de la donación82 para los beneficiarios.

Por su parte, la mayoría de políticas de supervisión y control son realizadas de forma directa. La desarticulación entre estas entidades genera problemas de concurrencia y de solapamiento con las políticas de fomento implementadas. Esto ocurre por la ausencia de implementación de herramientas de valoración cónsonas con la naturaleza cooperativa.

Finalmente, en el caso de los organismos de protección hay solo dos casos. En el caso del CONPES, el más importante pero indirecto, sus herramientas son circunstanciales, sin posibilidad de verificación real y con el sesgo de los gobiernos que plantean objetivos ideales de las políticas públicas sin mayores posibilidades de ejecución a largo plazo. Una lectura de la historia de los resultados del CONPES da cuenta de ello. Por otra parte, se clasifica en esta categoría las acciones de protección del Fondo de Entidades de Garantías que simplemente se constituye como un mecanismo de encaje legal para la protección de los asociados de cooperativas financieras y de ahorro y crédito.

En la figura 26 se ilustra la actuación de otras entidades del Estado colombiano, de las cuales se destacan la Corte Constitucional, la cual dicta sentencias ante demandas regularmente elevadas por representantes del sector cooperativo.

También destaca el Instituto de Estudios del Ministerio Público de la Procuraduría General de la Nación, el cual viene desarrollando fomento a partir de estudios cognitivos que configuran una ruta orientadora para el sector cooperativo en lo relacionado con las políticas públicas.

Además de estas entidades estatales, cabe la posibilidad del desarrollo de medidas particulares por cada uno de los 32 departamentos del país, más el Distrito Capital. También suelen realizar iniciativas de fomento algunas alcaldías pertenecientes a los departamentos como la alcaldía de Medellín, de Cali, San Gil, entre otras que de alguna u otra manera desarrollan iniciativas que pueden o no estar articuladas con las entidades formales de promoción del cooperativismo en Colombia.

La relación entre instituciones que fomentan, protegen, supervisan y controlan a las cooperativas (y organizaciones solidarias) se encuentra ampliada en el Anexo 2.

Figura 26. Otras Instituciones estatales indirectas de promoción y protección de las cooperativas en Colombia

Fuente: elaboración propia.




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