Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



Descargar 1.94 Mb.
Página19/41
Fecha de conversión24.05.2018
Tamaño1.94 Mb.
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   41

Período actual: del año 2000 a la actualidad (desarticulación)


A inicios de la primera década del siglo XXI, las cooperativas volvieron a ser instrumentalizadas, en este caso para solventar un problema de Estado: la necesidad de reducir su tamaño y presencia en la economía en un marco de políticas neoliberales. Así, surgieron oficinas del Estado para promover el modelo de las cooperativas de trabajo asociado y luego ingentes medidas jurídicas para regularlas.

Lo anterior inicia a fines del gobierno del presidente Pastrana, de 2000 a 2002, y es retomado por el presidente Álvaro Uribe, quien ya tenía una amplia experiencia en políticas públicas para el cooperativismo, siendo él quien, como Senador, presentó la Ley 79 de 1988 y posteriormente fue promotor de cooperativas de vigilancia denominadas Convivir, las que a la postre fueron soporte del movimiento armado del paramilitarismo (Valencia, 2007)65.

Siendo presidente, Álvaro Uribe promulgó en el 2003 la Ley 795, por la cual se actualizan las normas de supervisión y fiscalización que inciden en cooperativas que ejercen actividad financiera, haciéndolas más rígidas y cónsonas con las estrategias de internacionalización que seguía el gobierno nacional mediante el inicio de conversaciones conducentes a la firma de tratados de libre comercio, entre otros países con Estados Unidos, Corea del Sur, México, Chile, Canadá, Unión Europea, Panamá, Turquía, Israel y Costa Rica. Por otra parte, se dictan las leyes 788 de 2002 y 863 de 2003, en las cuales se establecen normas aduaneras y fiscales que comienzan a revelar la presión fiscal hacia entidades solidarias66. Así mismo, se dicta el Decreto 70 sobre normas de gestión del riesgo de liquidez en cooperativas de ahorro y crédito.

Para el año 2004, siguiendo con la presidencia de Álvaro Uribe, se dicta el Decreto 2880, por el cual se impone una contribución impositiva67 del 20% de los excedentes de las cooperativas dirigida a la financiación de la educación pública formal. También se promulga el Decreto 186 de 2004, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Economía Solidaria y los requisitos para ser denominadas entidades sin ánimo de lucro, mediante el Decreto 4400 de 200468.

En paralelo, las cooperativas de trabajo asociado fueron fomentadas desde unidades especiales de fomento en el Ministerio de Protección Social, con lo que se lograban disminuir las cargas laborales del Estado. Similar promoción se desarrolló en sectores empresariales como el de caña de azúcar y palma africana, entre otros. Al tenor de lo anterior, se dicta el Decreto 2879 para controlar la elusión de parafiscales en cooperativas de trabajo asociado y otras figuras similares.

Durante el año 2005 y hasta el año 2006, desde la misma presidencia, se desarrolló el Plan Decenal de Desarrollo Estratégico de las Organizaciones Solidarias de Colombia, denominado Bitácora Solidaria, que tenía como estrategia fortalecer la institucionalidad pública y privada de las organizaciones (Mora, 2011), abriendo espacios para considerar, dentro de un mismo marco conceptual, economía solidaria, empresas solidarias tradicionales (cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales) con otras entidades sin ánimo de lucro como Organizaciones No Gubernamentales, voluntariados y organizaciones campesinas, entre otras. Ese mismo año se promulgó el Decreto 4588, por el cual se reglamentaba el funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado.

En el segundo período presidencial de Álvaro Uribe, se contempla en el Plan de Desarrollo Nacional 2006-2010, Desarrollo para Todos, una visión de la economía solidaria, y por ende del cooperativismo, como un modelo alternativo de desarrollo socioeconómico para generar crecimiento y bienestar social a través de las respuestas en generación de empleo, ingresos y acceso a la propiedad (Mora, 2008).

Durante el año 2008, se desarrolla una nueva Ley para el trabajo asociado, Ley 1233, y se reglamenta mediante el Decreto 1233. En un contexto de crecimiento desproporcionado de este tipo de cooperativas, el gobierno comenzó a recibir presiones sindicales que reclamaban no utilizar la figura para tercerizar y precarizar condiciones laborales y así mismo, los países con los que Colombia desarrollaba acuerdos de libre comercio veían en esta figura una forma de domping laboral.

En paralelo, se compendian las normas financieras, contables y jurídicas por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria en un contexto de conversaciones para realizar adaptaciones a las Normas Internacionales de Información Financiera.

Finalizan los dos períodos presidenciales de Álvaro Uribe con un documento CONPES, el 3639 de 2010, donde se proponen acciones para coordinar las políticas públicas en economía solidaria y se reconoce que:

…se presentan imprecisiones en la delimitación conceptual del sector y sus dinámicas internas….

…la indeterminación de los integrantes del sistema de la economía solidaria hizo que la demarcación del alcance de la norma en lo que atañe a sus destinatarios tuviera aplicaciones ambiguas, no se especificaran parámetros para la reglamentación de formas emergentes, ni se otorgara un sustento legal suficiente para reconocer sus cambios en el tiempo…

…buena parte de los vacíos e imprecisiones de la legislación han sido tratados por las superintendencias y otros organismos estatales a través de diversos instrumentos jurídicos y en la medida en que los ciudadanos han requerido su intervención. A juicio del sector, este fenómeno ha generado multiplicidad de posiciones que en ocasiones desbordan el ámbito de la supervisión e invaden la autonomía de las organizaciones dando lugar a mayores variaciones e incertidumbres jurídicas…

El presidente actual, Juan Manuel Santos, toma posesión en el año 2010 y en el 2011 reforma el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, mediante el Decreto 4122 de 2011, dando nacimiento a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, en adelante UAEOS, adscrita al Ministerio del Trabajo.

En dicha entidad comenzaron a fomentarse iniciativas productivas en el ámbito rural con miras a generar procesos de formalización de empleos y con la vista puesta en los procesos de postconflicto. Dicho acento promotor se acentúa en la creación de organizaciones, mas el acompañamiento es un proceso que queda solapado por el afán de mostrar resultados.

Al respecto, un informe de la Contraloría General de la Nación (2013) generó los siguientes hallazgos en lo correspondiente a la función misional de la UAEOS:



  • La función de apoyo que debe brindar la UAEOS al Ministerio del Trabajo para la formulación de políticas para el sector no logra realizarse por la falta de coordinación entre estas entidades. Ello repercute en la falta de orientaciones en beneficio del sector solidario.

  • No se evidencia el seguimiento a organizaciones fomentadas y fortalecidas por la UAEOS, lo que puede generar pérdida de esfuerzos y recursos en creación y fortalecimiento de entidades.

  • Hay rezagos en las acciones de reforma planteadas en el Decreto que dio vida a la UAEOS, manteniéndose políticas de la anterior DANSOCIAL.

De manera que en este período se hacen palpables los problemas de articulación entre entidades sobre quién debe generar las políticas públicas y cómo lograr armonizar las funciones de control y supervisión que ejerce la Superintendencia de Economía Solidaria y la UAEOS, generando concurrencias, duplicidades y ausencia de lineamientos compartidos con el sector para un desarrollo concatenado entre los actores de la economía solidaria y del cooperativismo como organización constitutiva.

Las diferencias señaladas entre creación de organizaciones y las actividades de fomento y control, han generado desincentivos que se hacen palpables en la disminución del número de cooperativas a niveles del año 2000. Lo anterior se plasma en la figura 13.



Figura 13. Número de empresas cooperativas en Colombia (2000-2015)

Fuente: Confecoop (s. f.)

Esto no refleja necesariamente que la causa principal del deceso de empresas cooperativas sea institucional. Pero, adicionando la dispersión histórica de un gobierno promotor que pasa a un gobierno que acuerda la planeación del desarrollo cooperativo y finaliza en la actualidad con un gobierno que pone énfasis en la adecuación de prácticas contables, jurídicas y tributarias, desarticulado entre sí y con carencias para formular políticas públicas de manera participativa, genera un marco poco proclive al desarrollo cooperativo y al establecimiento de reglas claras y confiables para el relacionamiento con el sector cooperativo.

Que luego de 85 años de aplicación de políticas públicas, sigan presentándose dudas institucionales acerca del encuadramiento de los organismos de promoción, que persista el solapamiento institucional entre organismos de promoción y control y que aún no esté claramente definido quién es el encargado de formular políticas públicas para el sector solidario, da señales para plantear que los vaivenes no han sido convenientes para la estabilidad sectorial.



Como se aprecia en la tabla 7, de 1931 a la fecha, sólo en lo que respecta a encuadramiento institucional de las entidades de fomento y supervisión, podrían contarse 21 cambios, y por el momento sigue la incertidumbre al respecto. Si este número de cambios lo relacionamos con el total de períodos gubernamentales, es fácil darse cuenta de que en promedio cada 4 años hay un cambio institucional.

Tabla 7. Traslados de las entidades de fomento cooperativo (1932-2012)

Año

Denominación del ente estatal de fomento

Dependencia

1932

Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio de Industrias

1938

Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social

1940

Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio de la Economía Nacional

1940

Creación del Fondo Cooperativo Nacional

1944

Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio del Trabajo, Higiene y Previsión Social

1946

Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio de Fomento

1947

Formalización del Fondo Cooperativo Nacional

1948

Reorganización de la Superintendencia Nacional de Cooperativas

1952

Liquidación del Fondo Cooperativo Nacional

1953

Creación del Instituto de Colonización y Emigración

1955

Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio del Trabajo

1960

Se reorganiza la Superintendencia de Cooperativas y pasa a denominarse División de Cooperativas

1960

Se establece el Consejo Nacional de Cooperativas

1963

Reorganización de la Superintendencia Nacional de Cooperativas

1968

Se crea el Instituto Nacional de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo y se Reorganización de la Superintendencia Nacional de Cooperativas

Ministerio del Trabajo y Seguridad Social

1974

Reestructuración de la de la Superintendencia Nacional de Cooperativas y el Ministerio del Trabajo

Ministerio del Trabajo y Seguridad Social

1980

Se crea el Comité Interinstitucional para la promoción y el desarrollo de formas asociativas

Presidencia de la República

1981

Supresión de la Superintendencia Nacional de Cooperativas y creación del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP).

1998

Supresión del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP) y creación del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL).

1998

Creación de la Superintendencia Nacional de la Economía Solidaria

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

2004

Reestructuración de la de la Superintendencia Nacional de Cooperativas

2012

Supresión del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) y creación de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias

Ministerio del Trabajo

Fuente: elaboración propia.

En conclusión, hay evidencias históricas para plantear que las labores de control, supervisión y fomento transitan por vías contrarias, lo que daría pie a plantear que la concentración institucional de estas labores se ejercía de una manera más articulada desde una sola entidad que desde la separación que se planteó en 1998, con la expedición de la Ley 454 de 1998.

Esto contradice el planteamiento teórico de autores como Fici (2015, p. 24) quien afirma: “para que la autonomía de las cooperativas sea garantizada es necesario que, cuando el Estado sea el encargado del control dicho control sea desempeñado por un organismo público diferente al encargado de la promoción cooperativa”. También contradice las decisiones institucionales de países como Ecuador, en el que están separadas las funciones de promoción y control.

Sin embargo, la existencia de casos como el de Puerto Rico, que en 2008 volvió a concentrar en una sola entidad, el Comisionado de Cooperativas de Puerto Rico, las funciones que ejercían tres organismos estatales, dan cuenta de tendencias prácticas que se basan en la concentración en un solo organismo de las labores de fomento y control. Casos similares se presentan en Argentina (INAES), Chile (División de Asociatividad y Economía Social), México (INAES), Paraguay (Instituto Nacional de Cooperativismo), Uruguay (INACOOP), Costa Rica (INFOCOOP), entre otros.

Lo que sí es menester destacar es cómo la doctrina cooperativa pone énfasis en la necesidad de tender progresivamente hacia el autocontrol como medida de fortalecimiento de la autonomía cooperativa y como acción de consolidación de la integración (García, 2015).

Para finalizar con el apartado histórico, se muestran dos estudios de caso: las cooperativas de consumo y las de trabajo asociado.




      1. Compartir con tus amigos:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   41


La base de datos está protegida por derechos de autor ©composi.info 2017
enviar mensaje

    Página principal