Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Cuarto período: del año 1.990 al año 1995 (Crecimiento)


Siendo el presidente César Gaviria, se promulga en 1991 la Constitución Política de Colombia. En la Constitución Política de Colombia se incluye la expresión de formas asociativas y solidarias. Tres artículos de la Constitución Política se refieren explícitamente a la propiedad, el desarrollo rural y la libertad de empresa solidaria.

Artículo 58. Define el reconocimiento constitucional de las formas de propiedad asociativa y solidaria, indicando que: “…El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad…”

Artículo 64.“Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos…”

Artículo 333. “…La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial…”

Estos tres artículos representan la función general de fomento que deben cumplir las instituciones públicas respecto de las empresas de economía solidaria en Colombia, señalando tres dimensiones básicas que son: promoción, protección y fortalecimiento.

Este período fue influido por el Consenso de Washington, bajo el cual el Estado viró sus políticas hacia la liberación de mercados, la disminución del tamaño del Estado y la ampliación de derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia.

El discurso político en ese período fue cauto y se comienza a promover la empresarialidad cooperativa bajo la concepción de la pequeña empresa como generadora de empleo.

Siendo el presidente Ernesto Samper, se otorgó al cooperativismo y lo que inició a denominarse economía solidaria, un papel central en su Plan de Desarrollo desde los ámbitos de justicia social, integración e inclusión económica y factor de crecimiento económico.

Paralelamente, se promulga el Documento CONPES 2823 de 1995 donde, de forma general, se acepta que:

No ha existido, en las acciones gubernamentales, una política coherente que integre los distintos esfuerzos que desde diferentes ángulos se han adelantado para el sector. Las actividades de apoyo a la economía solidaria adelantadas por el Estado se han caracterizado en el pasado por una gran dispersión institucional y falta de integración, que ha conducido a la duplicidad de esfuerzos, poca sistematización de experiencias e ineficiencia en las inversiones (CONPES 2823, 1995, p. 763).

Más adelante, confirma la sospecha institucional de la instrumentalización de las cooperativas con fines de transferir algunas competencias del Estado:

Se puede afirmar que cada entidad pública ha visto en el impulso a las formas de economía solidaria un instrumento para la ejecución de sus políticas sectoriales, supeditando los programas a los objetivos institucionales, mas no a las necesidades y requerimientos empresariales de las organizaciones solidarias y al propio desarrollo orgánico del sector.

Sin embargo, bajo las políticas orientadas a inicios de este período, de fomentar a las cooperativas como actoras en el mercado poco integradas y atomizadas (Rodríguez, 2010), aunado a un contexto de apertura económica, creciente presión fiscal y bajo tendencias de desnaturalización de cooperativas de ahorro y crédito y financieras abocadas más a la prestación de servicios a terceros que a sí mismas, se comenzó a gestar una crisis financiera que terminó en una crisis de buena parte del conglomerado de empresas cooperativas y una reestructuración generalizada.

En la figura 11, se muestra el crecimiento de empresas cooperativas en el período de 1990 a 1995.



Figura 11. Número de empresas cooperativas en Colombia (1990-1995)

Fuente: Elaboración propia con base en registros de Superintendencia Nacional de Cooperativas extraído Pineda y otros (1998, p. 294)


      1. Quinto período: 1996-1999 (crisis)


Con una economía y un sector financiero en crisis, creciente endeudamiento de las familias, inestabilidad política frente a la presidencia de Ernesto Samper y un sector cooperativo de ahorro y crédito y financiero en crisis de liquidez, se toman decisiones de protección tardías que no permiten rescatar a 42 cooperativas de ahorro y crédito que terminaron siendo intervenidas y posteriormente, en su mayoría, liquidadas, generando una crisis de confianza que golpeó la imagen del cooperativismo y del cual las estadísticas no hicieron fiel reflejo. En la figura 12, se tiene la estimación aproximada del número de cooperativas entre 1990 y 1995, período de escasa difusión estadística y donde los registros con los que se cuenta son los correspondientes a los años 1995, 1998, 1999 y 2000.

Siendo el presidente Andrés Pastrana y con el reto de generar nuevas políticas públicas que recuperaran la confianza en el cooperativismo se expidió en 1998, la Ley 454 de la Economía Solidaria. A partir de este momento, el cooperativismo quedó inmerso, desde el punto de vista de la denominación, en políticas públicas, dentro del paraguas de economía solidaria. A las cooperativas se agregaban otras formas tradicionales de asociatividad como los fondos de empleados, las asociaciones mutuales, las pre-cooperativas, las instituciones auxiliares del cooperativismo y los gremios, entre otros.

Inicialmente, la promulgación de una nueva carta magna dotaba a estas empresas de espacios constitucionales para reconocer su existencia y para promoverlas de forma más expedita por vía de la promoción y regulación. Así, las funciones de promoción y supervisión fueron divididas del otrora Departamento Nacional de Cooperativas, generándose el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) para las acciones de promoción, fomento y fortalecimiento y renace la Superintendencia Nacional de la Economía Solidaria, como entidad de control y el Fondo de Garantías Cooperativas, como entidad de garantía a los asociados aportantes y ahorradores en cooperativas financieras y de ahorro y crédito.

Figura 12. Número de empresas cooperativas en Colombia (1996-1999)

Fuente: adaptado de Confecoop (s. f.).64

De manera que en este período se redefine el control de las organizaciones solidarias de manera concurrente, en contravía de las iniciativas de políticas públicas de autocontrol que otros países como Alemania, Brasil y Argentina venían implementando para dotar de fuerza de representatividad y acción a los gremios cooperativos. Se inicia así una etapa de superación de la crisis cooperativa pero con cada vez menos autonomía.



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