Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Las cooperativas como agentes de desarrollo local, cohesión social y democratización de los mercados


Las cooperativas actúan en territorios locales y generan dinámicas de desarrollo que alientan, en muchos casos, a la democracia societal. Al respecto, Rui Namorado (2001, p. 95) nos recuerda que las cooperativas tienden, cada vez más, a participar de los problemas de las comunidades en donde se sitúan.

Con respecto a su incidencia social, son múltiples los documentos disponibles. Se destacan autores como Paul Lambert, quien acentúa en las características democráticas de las cooperativas y su incidencia en la gestión de la empresa. Por su parte, Prevost (1996) relaciona la incidencia de las cooperativas a la generación de condiciones para el desarrollo territorial.

El sentido que toman la territorialidad y la articulación institucional como contexto del desempeño cooperativo, son aspectos que demuestran su potencial en la generación de condiciones de convivencia pacífica, internacionalización y sostenibilidad. En estas líneas se exploran algunas consideraciones documentales de ámbito social, económico, político y cultural que son dinamizadas desde las prácticas de las organizaciones solidarias.

Con ello, se busca aportar elementos que conduzcan a responder: ¿cuáles son los factores que determinan la importancia de articular políticas públicas pro-asociativas en un marco de convivencia pacífica e internacionalización?


      1. Una breve lectura al capital social en las cooperativas


la violencia es capaz de producir distorsiones en las relaciones entre una sociedad y su estado, que impiden además la conformación de estructuras de interacción cooperativas entre éstos… (Abello, 2006, p. 10).

Cuando de condiciones para el desarrollo de las cooperativas se trata, la mayoría de autores ponen énfasis en la participación y la gobernabilidad, la generación de condiciones cívicas y el capital social.

El capital social, desde el punto de vista sociológico, es un concepto que relaciona la incidencia de la asociatividad, la confianza, la reciprocidad y las redes con el relacionamiento de una comunidad determinada. Dicho concepto ha sido trabajado, entre otros autores, por Bourdieu, Coleman, Putnam, Fukuyama y Schmid, sin que se haya llegado a un concepto unívoco (de Sá y Pequito, 2015).

Sin embargo, hay elementos comunes frente a su naturaleza como condición para el desarrollo de las acciones grupales en una comunidad. Al respecto, Coleman manifiesta que el capital social facilita las acciones de los agentes individuales que están dentro de esa misma estructura y Putnam enfatiza en su incidencia en el logro de consensos, que resultan en mayores niveles de integración, cohesión social y civismo (ambos citados en de Sá, 2011).

De manera que el capital social previo de una comunidad condiciona el desarrollo de iniciativas de emprendimiento social y determina en buena medida la propensión a fomentar organizaciones cooperativas. Ello guarda coherencia con la tesis de Fukuyama, quien afirma que las normas y valores compartidos facilitan la confianza y la cooperación y que aquellas sociedades donde hay ausencia de capital social, se reducen los niveles de solidaridad y se aumentan los desequilibrios sociales.

Cuando se plantea la aplicación de esta teoría en contextos donde prima la violencia y reglas impuestos por grupos armados, podría intuirse que donde el contrabando y el narcotráfico tengan más presencia, existirán mayores grados de corrupción y una sociedad civil desarticulada, con individuos acostumbrados a la dependencia rentista, que poco interés tienen en realizar esfuerzos de emprendimiento organizacional y menos aún de naturaleza cooperativa que exigirá un alto grado de cooperación y confianza.

Enjolras (2001) analiza cómo las asociaciones producen un mayor compromiso social. Pero también cómo existen dentro de las organizaciones prácticas que obstaculizan el desempeño democrático. Dinámica contraria ocurre en zonas donde el grado de asociatividad, confianza, reciprocidad, acción colectiva y cooperación son mayores. A partir de estas, probablemente se establecerán reglas de juego que propician el emprendimiento y la acción colectiva bajo reglas de participación y democracia. Esto porque teóricamente las cooperativas se caracterizan por su direccionamiento democrático en todas las funciones que realiza. Ello implica la necesaria participación de sus asociados en la toma de decisiones, en los aportes y en la distribución de excedentes (Ake-Book, 1992).

De manera que si el capital social inicial es una condición que propicia la organización y la asociatividad, podríamos afirmar que gracias a una dotación determinada de capital social, este se logra ampliar o reproducir. Al respecto, de Sá (2011) indaga en la necesidad de conocer cuál es la dotación mínima de capital social necesaria para iniciar procesos organizacionales que conlleven emprendimientos. Si existe una dotación mínima de capital social acumulado en una comunidad, este se constituye en un dinamizador y condicionante a la vez para el éxito de los proyectos que quieran emprenderse.

Dado que el capital social es un factor que puede explicar la confiabilidad de los ciudadanos en las instituciones y pactos sociales, en determinados contextos puede leerse el desarrollo humano tras examinar los elementos presentes de asociatividad, reciprocidad, confianza y el establecimiento de redes (de Sá y Pequito, 2015). En esa realidad, las cooperativas pueden fortalecer, o no, las dinámicas en los territorios. En ocasiones organizan lo disperso, en otras adquieren la identidad de grupos de poder contrarios a la legalidad, en otras formalizan o en otros son instrumentalizadas; pero en todo caso, generan dinámicas coincidentes con la teoría del capital social basadas en su especificidad.

La literatura identifica un capital social que se establece a partir de los vínculos entre personas que tienden a ser parte de un conglomerado que excluye a los actores que no coincidan con su identidad,42 y otro capital social que se establece a partir del establecimientos de puentes para el encuentro de identidades que parten de concepciones y acciones diferentes. En un contexto socioeconómico caracterizado por la existencia de brechas de desigualdad, débil acceso a fuentes generadoras de capacidades y una amplia polivalencia cultural, el segundo tipo de capital social tiende a ser eficaz para propiciar “pactos sociales por la convivencia en los territorios”.

Desde este punto de vista, y suponiendo que el establecimiento de este tipo de capital se realiza en el marco de crecientes acuerdos por la inclusión como respuesta institucional de postconflicto, algunos estudios recientes muestran cómo en aquellos territorios donde hay un elevado capital social de este tipo, las prácticas del contrabando, conflicto armado, pandillismo y narcotráfico tienden a desvanecerse y sus actores a integrarse a nuevas prácticas culturales, socioeconómicas y políticas que desembocan en la generación de condiciones para la inclusión económica (Curbelo, 2004; Córdova, 2007; Izacara, 2013; Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, 2013).

Por otra parte, hay evidencia de que las redes solidarias de cooperación y gestión contribuyen a la continuidad de los vínculos institucionales más allá de la gestión personal de sus líderes o de los cambios propios de gestión política local, cuyos ciclos y renovaciones de funcionarios son ya conocidos (Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, 2013). No obstante, se requieren decisiones institucionales que propendan a reforzar las capacidades cognitivas de ciudadanos que encuentran en las cooperativas un espacio para autogestionar la diversidad en un ambiente de convivencia pacífica. Las cooperativas guardan una identidad en la que doctrinalmente se acepta la diferencia, esta no es motivo de exclusión y por el contrario, propende por la resolución participativa de conflictos.43 En efecto, la solidaridad fortalece la organización, la democracia y la presencia de una sociedad civil cohesionada.

Para la RECM/CCACE (2004, p. 2), la cohesión social se entiende como:

[…] un proceso integral que atiende a los aspectos económicos, la participación ciudadana, la igualdad de oportunidades, los aspectos culturales y basado en valores que pueden resumirse en el respeto a los DDHH, la transparencia y la honestidad; se constituye en prerrequisito indispensable para garantizar la convivencia armónica y las condiciones para el desarrollo sustentable.

Según un estudio de las Naciones Unidas, en 125 de los 1123 municipios de Colombia, hay condiciones de conflicto que deben ser atendidas (Corporación Nuevo Arco Iris, 2015). Estos han estados sumidos por muchos años en complejos procesos de desinstitucionalización como resultado del conflicto armado colombiano, por tanto la confianza no es un valor que prepondere, dada la aplicación de los estratagemas de la violencia, y los niveles de cooperación formal no son alentados, y menos aún la unión cívica entre vecinos.

…esto conlleva a la necesaria definición por parte de los Estados de políticas integrales, que requieren la participación de todos los sectores de la sociedad… promoviendo el desarrollo local, la infraestructura social y productiva y la consolidación de las organizaciones comunitarias y sociales… (RECM/CCACE, 2004, pp. 2-4).

Algunas opiniones advierten que la estabilización institucional y la paz traerán consigo crecientes fenómenos reivindicativos por parte de la sociedad civil organizada (Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, 2015), dado que las cooperativas son parte visible de la sociedad civil y que estas cuentan entre sus miembros con líderes que buscan espacios de cohesión social bajo el imaginario de que el Estado debe responder por todas sus demandas. Una política orientada al fomento de la autogestión emprendedora puede ser vista de forma hostil si se tiene la percepción de que el Estado apoyará sólo temporalmente.

Podría aseverarse que el fomento de cooperativas no debe ser una acción estandarizada, sino debe contemplarse como un proceso en el que previamente deben conocerse las dotaciones comunitarias para emprender este tipo de proyectos y generarse, en consecuencia, distintas estrategias de orientación comunitaria que potencien las condiciones para iniciar proyectos organizacionales que involucran necesariamente altas dosis de cooperación y confianza.

La promoción de la economía solidaria puede tener implicaciones positivas sobre el desarrollo regional, a través de dos mecanismos: a) el fortalecimiento de las redes locales y b) la creación de tejido productivo. El reconocimiento de que valores como la confianza y la solidaridad promueven la cooperación social en diferentes actividades, principalmente en los aspectos económicos, originó una corriente de pensamiento que le atribuye gran importancia a los aspectos culturales para explicar el desarrollo económico, reconocido en los círculos académicos bajo la denominación del capital social.

Los estudios sobre el capital social han permitido un encuentro transdisciplinario en el cual participan economistas, sociólogos, antropólogos y politólogos, entre otros. Para los estudiosos del desarrollo, se ha convertido en una veta que enriquece la búsqueda de nuevos paradigmas sobre el papel del Estado y la reivindicación de las políticas públicas orientadas a corregir fallas de mercado e inoperancias del propio Estado.

En el caso colombiano, en el ámbito regional es donde se concentran los mayores niveles de pobreza, los ingresos más bajos de la población y donde se aprecia con más crudeza la exclusión de amplias capas de la población de los beneficios del progreso económico y social. Desde esta perspectiva, una propuesta que reivindique el fortalecimiento de redes sociales en lo local contribuye a fortalecer la confianza entre los miembros de las comunidades para crear opciones de desarrollo local. Se trata de modificar la situación de anomia en sistemas sociales que han estado expuestos a diferentes modalidades de destrucción del tejido social que minan las relaciones de confianza entre los miembros de dichas comunidades.

Una manera de revertir las condiciones de exclusión y pobreza que han caracterizado a la sociedad colombiana, que han sido afianzadas por las distintas formas de inseguridad, particularmente aquellas ligadas a la producción de riqueza, es a través de la creación de ensambles productivos de carácter cooperativo, particularmente en regiones de poco desarrollo económico. ¿Porque esta opción y no otras?, ¿Qué ventajas tendría frente a formas de organización basadas en el lucro, por ejemplo?

Un primer argumento tiene que ver con la histórica incapacidad de revertir la situación económica y social de comunidades fragmentadas y con bajos niveles de capital en todas sus formas (social, humano, físico, financiero, etc.), que enfrentan grandes restricciones para realizar proyectos colectivos. En muchas de ellas el Estado ya ha hecho un primer aporte con el fortalecimiento del capital humano (educación, salud), y hacia el futuro podría canalizar recursos financieros, técnicos y de dotación física para impulsar la creación de cooperativas, que potencializan su uso, lo cual no es factible con otras formas de organización que basan su eficacia en la existencia de individuos con elevada formación académica, una acumulación originaria de capital físico (tierra, inmuebles y otras formas de propiedad) y por supuesto, el acceso al sistema financiero sin mayores restricciones.

El conocimiento escaso puede ser impulsado en una organización cuyos fines no se limitan a la ganancia. Una unidad de capital humano o capital físico va a generar excedente neto para ser distribuido entre un número significativo de cooperantes. Las posibilidades de reinversión de excedentes crean una base económica que tendría encadenamientos productivos con otras organizaciones económicas.

Un segundo argumento para basar una estrategia productiva de carácter local en las cooperativas tiene que ver con la creación de redes sociales. La situación de partida obliga en un comienzo a utilizar redes familiares, las cuales se extienden con el apoyo estatal a una población más amplia. Un factor clave del éxito son ciertamente las ventajas en la dotación de recursos materiales con que cuenta cada comunidad, pero en muchos casos, las comunidades locales tienen tierra y suficiente agua, pero son incapaces de autosostenerse. Allí las redes dentro y fuera de la comunidad son prácticamente inexistentes. El aprovechamiento de los servicios sociales y la infraestructura provista por el Estado se ve limitada por la carencia de redes sociales y mecanismos de cooperación para sacar adelante proyectos comunitarios, precisamente por la insuficiencia de capital social. En la medida en que estas comunidades puedan acceder a bienes públicos de manera más eficaz, el impacto de los mismos tendrá mayor alcance.

La creación de una institucionalidad pública que promueva la creación de capital social a nivel local debe partir de reconocer las diferencias de niveles en términos de dotaciones de conocimientos, activos y redes sociales. Además, la creación de las entidades de apoyo debe conciliar los intereses de las organizaciones solidarias existentes con la voluntad del gobernante y las expectativas de las comunidades. Sin ese equilibrio de intereses y esfuerzos la institucionalidad tendrá poca efectividad y se dilapidaran los recursos públicos.44

Una manera de impulsar la creación de redes locales también puede llevarse a cabo desde la provisión de bienes colectivos. La experiencia española ilustra cómo la política de asistencia pública ha descansado en organizaciones sin ánimo de lucro. Las transferencias presuponen la movilización de grandes recursos públicos que son gestionados localmente, en muchos casos, por entidades públicas débiles y capturadas por las clientelas políticas, menguando su eficacia con altos costos en términos de bienestar.

Por otra parte, se ha comprobado que en aquellas regiones que registran mayores niveles de bienestar social, la interacción entre emprendedores, universidades, gobierno y grandes empresas es más fluida y más representativa que en regiones con menor grado de desarrollo. Allí donde el capital social está desigualmente distribuido, las posibilidades de generar riqueza individual y alcanzar mayor bienestar colectivo serán más limitadas. El punto es cómo revertir esta situación promoviendo alianzas entre diferentes actores locales.

En un contexto de desarrollo local, en el cual se activa un sistema de apoyo a las cooperativas, se plantea una interacción necesaria entre lo solidario, lo empresarial y lo público local. Esta interacción tiene barreras, desde el mismo lenguaje. Cada uno de estos discursos ha transitado por caminos paralelos. Es la tensión entre la acción individual y colectiva, entre lo privado y lo público, entre el egoísmo y el altruismo, entre los intereses particulares y los generales.

Desde los órganos de promoción de cooperativas se considera que el eje central del fomento del capital social parte del ámbito productivo y por ello el énfasis de sus programas actuales (por ejemplo, microfranquicias solidarias, una villa, un producto, entre otras). La descentralización incompleta que se presentó en la primera parte podría ampliarse apalancando recursos que no han tenido mayor trascendencia para la vida de las comunidades, como es el caso de las regalías producto de la renta de actividades extractivas como la petrolera. En el presente no hay evidencia de que esos recursos han transformado radicalmente las condiciones económicas de las regiones que se han beneficiado de los mismos. La experiencia ha sido más bien traumática por la presencia de corrupción o el uso no planeado de estos recursos.

Finalmente, en el marco de una estrategia social, se entiende que el empoderamiento constituye un proceso selectivo, consciente e intencional, orientado a igualar las oportunidades de los actores sociales (Durston, 2000). La intención es la de transformar los actores excluidos en agentes del cambio, en artífices de la autogestión, para lo cual se requiere potenciar las ventajas preexistentes.

Si bien el municipio desempeña en esta iniciativa un papel central en el empoderamiento ciudadano, cabe recalcar que la organización en sus inicios se sustenta en un capital social preexistente, tales como lazos de parentesco y redes comunitarias. El actor central de la iniciativa es la comunidad organizada alrededor de un objetivo común: la autogestión comunitaria del desarrollo local.

El potencial cooperativo y solidario propio de un contexto local podrá ser activado una vez que la comunidad se articule a un proyecto común que les permita resolver un problema que les atañe a todos. Un ejemplo típico son las cooperativas de crédito, las cuales se han desarrollado dentro de un determinado espacio geográfico y están unidas por lazos de parentesco y amistad.

Hay que anotar que no siempre las relaciones sociales existentes en una comunidad son proclives a desarrollar proyectos comunes. También pueden generar resistencia a la integración y a las iniciativas que inducen la innovación. El acceso a innovaciones implica mejoras en los niveles de productividad de los individuos y a la larga en el nivel de ingresos. La existencia de redes o asociaciones facilita la propagación de procesos de innovación. En los casos de comunidades pobres y sin redes, donde difícilmente se tiene acceso a nuevos conocimientos técnicos para producir y comercializar o modificar lo existente, la promoción del capital social por parte de las agencias públicas se convierte en un mecanismo de desarrollo local.

En su estudio sobre Italia, Putman sugiere que comunidades con fuertes lazos de interacción basados en la existencia de capital social localizado, tienen mayor probabilidad de contar con gobiernos eficientes, toda vez que las comunidades pueden desarrollar procesos de monitoreo a la actividad gubernamental, exigiéndole al gobernante mayor eficiencia en cada una de sus acciones. El control puede ser directo cuando las instancias de gobierno se encuentran involucradas con la comunidad, pero también puede ser indirecto cuando es la comunidad la que evalúa periódicamente la provisión de bienes públicos.

En algunos lugares de España, el sector público ha preferido contratar a organizaciones de la economía social para adelantar políticas sociales y de empleo. La comunidad valenciana cuenta con una Ley de Cooperativas que le otorga prioridades a este tipo de organizaciones en la prestación de servicios sociales, los cuales son una respuesta a necesidades sentidas por la comunidad (Chávez, 2001). En este caso, la articulación entre sector público y economía solidaria permite la ampliación de coberturas en la prestación de servicios de asistencia social, como un mecanismo de reconocimiento de derechos sociales que es perdurable en el tiempo. Sin embargo, no siempre la interacción entre lo público y lo cooperativo produce buenos frutos. Cuando los intentos de lograr sinergias entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil se realizan en contextos locales caracterizados por una baja asociatividad e integración entre los miembros de la comunidad, el resultado más probable es el clientelismo. Este es un riesgo que se debe evitar y sobre el cual deben estar atentos, tanto los responsables del sistema, como las comunidades locales.

La asociatividad comunitaria puede jugar un papel muy importante en la definición de acuerdos sobre aspectos de competitividad regional, por ejemplo, entre el Estado, la empresa privada y organizaciones de la sociedad civil. Este tipo de triangulación beneficia a los consumidores y provee una fuente de progreso para la región en su conjunto45. La participación ciudadana en los comités de desarrollo empresarial es una manera de fortalecer la sociedad civil.

La teoría sobre el capital social indica que las relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación permiten no sólo la concreción de ideas de negocio y la constitución de organizaciones estables y sostenibles en el tiempo (Durston 2000), sino también el acceso de los pobres a mercados de crédito informal. Este acceso no está basado en los colaterales que el individuo posee, sino más bien en la confianza y/o reputación que posee.

La difusión de información es el tercer canal y permite al capital social disminuir la incertidumbre sobre el comportamiento de diferentes actores, facilitando la reducción de costos de transacción y promoviendo la eficiencia en las decisiones. Por ejemplo, puede facilitar información que permita reducir la posibilidad de riesgo moral en actividades relacionadas con los préstamos o puede facilitar un acceso más rápido y con menores costos a ciertos mercados (por ejemplo, obtener información sobre empleos disponibles).

Por otro lado, si el flujo de información no es eficiente, ya sea por bajos niveles de capital social o por su debilidad, el capital social permite que se estructuren conjuntos de normas y reglas que castiguen cierto tipo de comportamientos no deseados, disminuyendo de esa manera la probabilidad de que sucedan. En este último caso, tanto las reglas como las costumbres pueden estar originadas en tradiciones o acuerdos en la comunidad o impuestas por el gobierno a través de sistemas judiciales.

En los casos en que exista una base de co-construcción de políticas apreciable, el impulso al capital social permite una más rápida difusión del conocimiento y/o la adopción de innovaciones. En la medida en que se fortalece el capital social comunitario existente, mejoran las condiciones y la viabilidad de los emprendimientos colectivos, como por ejemplo, las cooperativas de productores en el medio rural.



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