Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Referentes de organismos internacionales


Frente a las políticas públicas, existen orientaciones de organismos internacionales que sirven de referentes para la articulación de políticas públicas y propician la co-construcción de políticas públicas. En este apartado, se dará una rápida exploración por los principales.

Resolución 56/114 aprobada por la 88ª Plenaria de la Asamblea General de la ONU del 19 de diciembre de 2001, y el informe 2001/68 del Secretario General, de 14 de mayo de 2001. Los informes sobre situación y potencialidad del cooperativismo como actor de desarrollo, elaborados por el Secretario General de la ONU, a solicitud de la Asamblea General, se aprobaron como propuesta de acción para los gobiernos.

Estos exhortan a los gobiernos, junto a los gremios y organismos especializados, a fomentar el establecimiento y el desarrollo de las cooperativas, a crear un entorno propicio y favorable al desarrollo de las cooperativas y a elaborar programas para promover y fortalecer la educación de los miembros.

En ambos documentos se reconoce el papel de las cooperativas como instrumento de un desarrollo económico y social equilibrado; como un factor fundamental en la consolidación de la democracia, del combate a la pobreza, la desigualdad y el desempleo; como un actor articulador en el marco del necesario diálogo social que apunta a la equidad, la inclusión y la cohesión social y al pleno ejercicio de la ciudadanía.

Recomendación 193 de la O.I.T. “Recomendación sobre la Promoción de las Cooperativas” (2002). En lo relativo al fomento, plantea: que los gobiernos deben reconocer el papel de las cooperativas y sus organizaciones mediante el desarrollo de instrumentos apropiados que apunten a la creación y fortalecimiento de cooperativas a los niveles nacional y local, propiciar medidas que faciliten el acceso de las cooperativas al financiamiento de sus inversiones y al crédito y fomentar condiciones que favorezcan el desarrollo de vínculos técnicos, comerciales, cognitivos y financieros entre todas las formas de cooperativas, con el objeto de facilitar el intercambio de experiencias y la participación en riesgos y beneficios.

Particularmente, plantea que:



    • Una sociedad equilibrada precisa la existencia de sectores públicos y privados fuertes y de un fuerte sector cooperativo, mutualista y otras organizaciones sociales y no gubernamentales.

    • Las cooperativas operan en todos los sectores de la economía.

    • Debería alentarse el desarrollo y el fortalecimiento de la identidad de las cooperativas, basándose en los valores y principios cooperativos.

    • La promoción de las cooperativas, guiada por los valores y principios enunciados en el artículo 3, debería considerarse como uno de los pilares del desarrollo económico y social nacional e internacional.

    • Los gobiernos deberían establecer una política y un marco jurídico favorables a las cooperativas y compatibles con su naturaleza y función:

a) establecer un marco institucional que permita proceder al registro de las cooperativas de la manera más rápida, sencilla, económica y eficaz posible;

b) promover políticas destinadas a permitir la creación de reservas apropiadas;

c) prever la adopción de medidas de supervisión de las cooperativas acordes con su naturaleza y funciones.

En materia de co-construcción de políticas públicas, plantea que:



    • 10.2. Los gobiernos deberían consultar a las organizaciones cooperativas, así como a las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, para la formulación y revisión de la legislación, las políticas y la reglamentación aplicables a las cooperativas.

    • 11.4. Los gobiernos deberían reconocer el papel de las cooperativas y sus organizaciones mediante el desarrollo de instrumentos apropiados que apunten a la creación y fortalecimiento de cooperativas a los niveles nacional y local.

Autores como Henrÿ (2014), defienden la tesis según la cual la Resolución 193/2002 de la OIT conforma el núcleo del derecho público internacional cooperativo en tanto tiene carácter vinculante para los países firmantes, entre los cuales está Colombia.

  • Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas: el 25 de septiembre, los países miembro de las Naciones Unidas adoptaron 17 objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos, como parte de una nueva agenda de desarrollo sostenible a alcanzarse en los próximos 15 años.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible son quizá la agenda política más importante a nivel mundial, e involucra en su consecución a los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.

En tanto la Corte Internacional de Justicia reconoce el desarrollo sostenible como concepto del derecho público internacional (Henrÿ, 2014), se considera que los acuerdos para su impulso sirven de herramienta garante y de verificación de los compromisos asumidos.

La relación entre sostenibilidad y cooperativismo es uno de los elementos fundamentales para la promoción de las cooperativas (Henrÿ, 2014), la cual logra con su accionar mantener vínculos culturales, sociales y ambientales en el ámbito territorial. Una visión similar plantea la reciente encíclica papal Laudato Si, y otros acuerdos internacionales como el COP21. Dado lo anterior, no es de extrañar que en poco tiempo la sostenibilidad cooperativa sea objeto de protección jurídica internacional.

      1. Algunos referentes europeos y americanos


Breve análisis de instituciones y políticas de fomento en Francia, Portugal y España: El Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 proclamó hacer de Europa la economía más dinámica y competitiva del mundo. Bajo este marco, el Libro Verde de la Comisión Europea, publicado en 2001, sobre el espíritu empresarial declara que las empresas de economía social al aplicar los principios de empresa y de performance para alcanzar sus objetivos sociales y societales… deben enfrentar desafíos particulares en lo que se refiere al acceso al financiamiento, a la formación en gestión y a la consultoría.

Como medio de consecución del Acuerdo firmado en Lisboa en 2000, la Comisión Europea emitió en 2004 una comunicación al Consejo, al Parlamento, al Comité Económico y Social y al de las regiones, sobre el necesario fomento de las cooperativas en Europa (Comisión de las Comunidades Europeas, 2004).

En el año 2009, la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo aprueba el Informe Toia, por el cual se trazan recomendaciones específicas para seguir apoyando la visibilidad e incidencia de las cooperativas en Europa con medidas de seguimiento estadístico, fomento y articulación de las políticas públicas (Parlamento Europeo, 2009, p. 141).

Más recientemente, en el Libro Blanco: la economía socia retoma la iniciativa, de la Social Economy Europe (2015), se plantea a nivel de políticas públicas:



  • Continuar el debate sobre un concepto que sigue siendo poco claro, como el de empresa social, en el marco de un Plan de Acción o Iniciativa global para la promoción del conjunto de la economía social (principios, características, gobernanza y valores).

  • Crear un método abierto de coordinación entre Estados miembros con objeto de:

    • Promover y potenciar la convergencia de las políticas nacionales en materia de economía social.

    • Establecer objetivos nacionales de creación de empleo, inserción en el mercado de trabajo y promoción del emprendimiento,

    • Favorecer el intercambio de buenas prácticas y la toma en consideración de la economía social por los Estados miembros, en ámbitos como la fiscalidad, el acceso a préstamos, restricciones administrativas, medidas de apoyo a las empresas de la economía social, etc.

    • Apoyar las actividades del Intergrupo de Economía Social del Parlamento Europeo.

  • Reconocer a la economía social a nivel europeo a través de herramientas legislativas reglamentarias y continuar la labor en favor de la toma en consideración (jurídica, legislativa o reglamentaria), de las especificidades en la gobernanza de las mutuas y cooperativas de seguros, en el ámbito de Solvencia II.

  • Llevar a cabo un análisis e inventario de los ecosistemas financieros más adaptados a las empresas y organizaciones de la economía social, a lo largo de todo el ciclo de vida de las empresas.

  • Facilitar el intercambio de buenas prácticas en el ámbito de los modelos de desarrollo empresariales y de los programas de formación.

  • Organizar un estudio y un evento sobre el papel de las economía social en:

    • Los países que salen de la crisis económica. Analizar las políticas y el apoyo necesario para que el sector contribuya, de forma efectiva, a la salida de la crisis.

    • Elaborar un estudio sobre el valor añadido de las empresas de la economía social y del emprendimiento en la economía social, en relación a otras formas de empresa y emprendimiento.

Estos referentes son bastantes generales, por cuanto en la Unión Europea las acciones en pro de las cooperativas y la economía social son bastante amplias, han tenido periodicidad y su alcance lleva acciones diferenciadas según los países donde se ha aplicado. Al respecto, en la tabla 3 se sintetizan las principales políticas públicas aplicadas en algunos países de particular estudio en la Unión Europea, por su cercanía con el espacio latinoamericano: Portugal, Francia y España. Lo anterior por medio de una revisión documental que incluye referencias de Aparicio (2013), Carneiro (2006), Chaves (2013, 2014), Etxezarreta (2015), Herrero-Blasco (2014), Namorado (2014), de Sá (2013) y Social Economy Europe (2015).

Tabla 3. Normatividad, instituciones y políticas de fomento dirigidas a las cooperativas en Francia, España y Portugal

País

Denominación

Normatividad

Principales instituciones públicas

Medidas de fomento

Portugal

Economía Social

Ley de Bases de la Economía Social

Instituto Antonio Sergio del Sector Cooperativo

Incentivos y ayudas a la economía social

Bases de datos y cuenta satélite

Representación en órganos públicos relacionados con la economía social


Francia

Economía Social

Ley Relativa a la Economía Social y Solidaria

Consejo Superior de la Economía Social y Solidaria

Cámara Francesa de la Economía Social y Solidaria



Co-construcción de Estrategia Nacional de Desarrollo de la Economía Social y Solidaria

España

Economía Social

Ley de Economía Social


Consejo para el Fomento de la Economía Social

Desarrollo de la ES y del Fondo Social Europeo en los Presupuestos Generales del Estado

Ayudas y subvenciones para el fomento de la integración de entidades agroalimentarias, la investigación y el fomento del empleo, entre otros.



Fuente: elaboración propia.

De la tabla 3 se desprenden siete puntos de análisis global que sirven de referencia para explorar las políticas públicas en Colombia:



  • Es unánime el empleo de la denominación de economía “social” para identificar al sector en la zona, aunque la ley francesa incorpora el término “solidaria”. En otros países (y regiones) la legislación utiliza, en forma inadecuada, el término de “economía social” para regular las denominadas empresas sociales.

  • Los tres países seleccionados cuentan con una base normativa “cuadro” de visibilización, de identificación de las entidades componentes del sector y de sus organismos de representación, de sus valores, principios y características fundamentales, de determinación de la entidad pública responsable de las políticas públicas, así como el establecimiento de las bases para el diseño de políticas públicas de fomento de la economía social.



  • Las políticas públicas de economía social se realizan por medio de mecanismos de co-construcción, con amplia participación de las entidades superiores de integración del sector. Se puede afirmar que, en gran medida, la existencia de políticas públicas para el sector en Europa y el Quebec, se debe a la amplia y reiterada actividad desplegada ante las autoridades nacionales y comunitarias por parte de los organismos nacionales y europeos de representación del sector.



  • Las políticas públicas de fomento se fundamentan en la dotación de un marco normativo claro y adecuado a la naturaleza de la economía social y solidaria, así como en el otorgamiento de ayudas y subsidios públicos que reconozcan la acción coadyuvante de estas organizaciones en favor del interés general.



  • Especial consideración tiene la participación del sector, en particular de las mutualidades, como sistemas complementarios del Estado en la cobertura de prestaciones de la seguridad social universal.

  • En los países de la zona se considera la economía social como factor de primera importancia en la creación y conservación del empleo digno, en la preservación y continuidad de las empresas (sobre todo en tiempos de crisis), en la prestación de servicios de proximidad a colectivos en situación de vulnerabilidad, en la reinserción social de excluidos y en la vivienda popular, entre otros.

  • Las políticas públicas tienen mayor presencia a escala regional. La economía social está en vías de ser considerada como factor fundamental del desarrollo local y regional sustentable.

Breve análisis de instituciones y políticas de fomento, control y problemáticas en Canadá, México, Honduras, Brasil, Colombia, Ecuador y Argentina: En el ámbito latinoamericano,35 las cooperativas tienen un tratamiento particular según los países que se analicen. En las presentes notas se tomarán casos de Canadá y México por la región norte, Honduras por la región centro, Ecuador y Colombia por la región Andina, y Brasil y Argentina por el Mercosur. Si bien la polivalencia es mucho mayor, el objetivo no es hacer una lectura global, sino las principales tendencias que en estos países se desarrollan.

Especial atención merecen los esfuerzos del Mercosur, a través de su Reunión Especializada de Cooperativas del Mercosur (RECM), que fue constituida desde octubre del 2002 como organismo institucional de participación mixta, e integra organismos gubernamentales nacionales con potestades en materia de cooperativas y economía social, así como confederaciones nacionales de cooperativas, para el fomento del cooperativismo como actor de desarrollo. Sus actividades han combinado acciones de índole cognitiva (como asesorías, investigaciones y propuestas académicas) con acciones gremiales, en procura de un accionar concatenado entre sus países miembros.

Otro caso que adquiere suma relevancia por su incidencia es el de Quebec, en Canadá, donde se ha logrado, luego de años de esfuerzos, articular iniciativas de co-construcción de políticas públicas. Al respecto, el gobierno de Quebec se ha desempeñado como facilitador de las discusiones entre los movimientos sociales, comunitarios y las cooperativas, generando un esquema de financiamiento directo de emprendimientos de economía social y del cooperativismo que incluye investigación, generación de observatorios y favorece la contratación directa con este tipo de empresas. En ese marco surgió el Chantier de l’economie sociale como organismo de concertación creado en 1996 y que reúne al conjunto de las organizaciones pertenecientes a la economía social (Monasterios y Srnec, 2010).

En la tabla 4 se sintetizan las principales políticas públicas aplicadas en algunos países latinoamericanos: Canadá, México, Honduras, Brasil, Colombia, Ecuador y Argentina. Lo anterior por medio de una revisión documental que incluye referencias a tres grandes centros de análisis de políticas públicas para propiciar el desarrollo de organizaciones solidarias. Entre los autores destacan: Vaillancourt y Thériault de Canadá (2008); Singer (2002) y Morais (2009) de Brasil; y Vuotto (2007), Coraggio (2012) y Hintze (2010) de Argentina.



Tabla 4. Normatividad, instituciones y políticas de fomento dirigidas a las cooperativas en Canadá, México, Honduras, Brasil, Colombia, Ecuador y Argentina

País

Denominación

Normatividad

Principales instituciones públicas

Medidas de fomento

Medidas de control

Principales problemas

Canadá

(Quebec)


Economía Social

Social Economy Act

Dirección de Cooperativas del Ministerio de Desarrollo Económico

Chantier de l´economie sociale



Co-construcción de plan de acción de la economía social, reconociéndola como eje de una política de desarrollo local y regional

Inversión en conocimiento para el fortalecimiento de agencias de promoción, de redes y la formación técnica






Honduras

Sector social de la economía

Ley del sector social de la economía y su Reglamento

Oficina de Desarrollo del Sector Social de la Economía

Fondo de Desarrollo para financiar el sector social de la economía

Consejo Hondureño del sector social de la economía


Definidas en el Plan Nacional de Desarrollo

Financiamiento de actividades de producción, transformación y comercialización de bienes y servicios, así como otorgamiento de garantías por instituciones del Estado



A cargo de la Oficina de Desarrollo del sector social de la economía

Ausencia de políticas públicas orientadas a promover el desarrollo global de la economía social.

Injerencia gubernamental, desarticulación de acciones de instituciones públicas y ausencia de financiamiento



Brasil

Economía Solidaria

Proyecto de Ley de Economía Solidaria


Secretaría Nacional de Economía Solidaria en el Ministerio del Trabajo y Empleo

Programa Economía Social en Desarrollo.

Co-construcción de políticas de:

asistencia técnica,

promoción del desarrollo local,

finanzas solidarias,

comercio justo,

formación de formadores, y recuperación de empresas


Autocontrol de Cooperativas a cargo del propio sector (OCB)

El cooperativismo hace parte de una realidad económica heterogénea, marcada por dificultades y contradicciones en lo referente a su definición, conceptuación, delimitación de sus actividades y de sus organizaciones. Consecuentemente, de su mensuración.

México

Sector de la Economía Social

Ley de Economía Social y solidaria


Instituto Nacional de Economía Social

Secretaría de Desarrollo Social




Programa de Fomento de la Economía Social: impulso al desarrollo empresarial

Supervisión auxiliar de las cooperativas de ahorro y crédito a cargo de las federaciones de cooperativas, homologada por la Comisión Nacional de Valores

Desconfianza, intento de control y sometimiento.

Políticas de asimilación al sector capitalista



Argentina

Economía Social y Solidaria

Proyecto de Ley de Cooperativas y Mutuales

Subsecretaria de Economía Social

Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social



Compromiso para la ESS: Gestión asociada de microcréditos

Ayuda financiera

Educación y capacitación

Programa “Manos a la Obra”



Control directo de parte del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social

Programa de certificación de cumplimiento de la Ley



En transición, de una política populista e intervencionista

Ecuador

Economía Popular y Solidaria

Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario

Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria

Superintendencia de Economía Popular y Solidaria

Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias


Acceso a:

Recursos financieros y del recurso conocimiento

Espacios y facilidades para la comercialización

Compra pública Delegación de servicios públicos y Fomento al consumo solidario



Importante intervencionismo de parte de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria


Fuertes obstáculos a la articulación del sector de la economía solidaria y a su participación en las políticas públicas que le competen.

Acentuado intervencionismo gubernamental




Colombia


Economía Solidaria

Constitución Nacional

Ley 454 de 1998, que determina el marco conceptual que regula la economía solidaria



Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias

Superintendencia de la Economía Solidaria y cuatro Superintendencias específicas,

Fondo de Garantías Cooperativas


Negocios inclusivos

Promoción y fortalecimiento de organizaciones solidarias

Microfranquicias solidarias


  • Férreo control de parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, y las demás Superintendencias que atienden al sector cooperativo.

Superintendencia de Bancos, y de los Ministerios de Trabajo, salud, transporte, etc.

Instrumentalización36. Políticas ambivalentes: de creación de entidades y de restricción de actividades

Fuente: elaboración propia.

De la tabla 4 se desprenden seis puntos de análisis global que sirven de referencia para explorar las políticas públicas en Colombia:



  • En tres países, se emplea el término “social”; en dos, “solidaria”, y en uno, ambos términos, aunque en la doctrina y la práctica de América Latina prevalece la denominación de “economía social y solidaria”.

  • De los seis países seleccionados, cuatro cuentan con una normativa específica para la economía social y solidaria. Brasil tiene un proyecto de ley claramente definido y Argentina se encuentra en proceso de formulación de un proyecto que, sin mencionar expresamente la economía social y solidaria, se refiere a sus componentes esenciales: cooperativas y mutuales. Salvo el caso del Ecuador y Honduras (Reglamento de la Ley), se trata de leyes “cuadro” de reconocimiento y fomento del sector, más que de regulación de la organización y funcionamiento de las entidades que lo componen.

  • Prevalece el sistema de entidad pública única para atender la economía social y solidaria, aunque Colombia y Ecuador tienen entidades públicas separadas para las funciones de fomento y de control, dándose solapamientos y acciones contradictorias que repercuten negativamente sobre el sector. Sólo en Honduras y Brasil se da un rol protagónico a la entidad superior del sector social en la definición de las políticas públicas relacionadas con el sector.

  • Las políticas de fomento generalmente quedan restringidas a prolijos pero hipotéticos enunciados normativos que declaran un amplio espectro de medidas de financiamiento, otorgamiento de garantías, promoción de negocios, competitividad, asistencia técnica, educación y capacitación. Sin embargo, no existen políticas globales bien articuladas de fomento del sector, en contravía de las declaraciones legislativas e, incluso, constitucionales.

  • Prevalece un sistemático y estricto control gubernamental del sector social y solidario por medio de agencias públicas especializadas, siendo excepción Brasil, en donde se acepta el autocontrol de parte de la entidad nacional cúpula del cooperativismo, y México, que otorga a las federaciones sectoriales el ejercicio de funciones de control auxiliar, aunque bajo la égida de la autoridad de supervisión bancaria.

  • En general, el sector público no da verdadera importancia a la contribución de la economía social y solidaria al desarrollo nacional. Prevalece un grave desconocimiento de la identidad propia del sector, al cual no se le permite participar en la definición e implementación de las acciones públicas (generalmente inconexas o contradictorias); se le instrumentaliza en beneficio de proyectos gubernamentales más bien de corte populista, se le sujeta a controles asfixiantes más punitivos que tutelares, se le excluye del ejercicio de actividades económicas esenciales. No se cuenta con programas importantes de financiación, de asistencia técnica y de formación. Se confunde fomento con promoción o creación de nuevas entidades asociativas, sin programas estables de acompañamiento, por lo que la mayor parte de las acciones gubernamentales no logran los objetivos propuestos. En términos generales, no existen políticas públicas claras y precisas de economía social y solidaria en los países estudiados.
      1. Las políticas públicas dirigidas a las cooperativas en Colombia


Aun cuando Colombia tiene una larga tradición en el desarrollo del sector cooperativo, la configuración de una agenda de política para este sector después de la Constitución de 1991 se explica por el reconocimiento de nuevas fuerzas económicas y sociales y por la preocupación de algunos dirigentes para crear mecanismos que atenúen las tensiones surgidas de una reconfiguración productiva y un enfoque diferente de las políticas públicas.

En Colombia, el reacomodo productivo y el cambio de énfasis de las políticas públicas data de mediados de los ochenta y tiene como expresión culminante las medidas de apertura de comienzos de los noventa que pretendieron adecuar las estructuras productivas y la actuación del Estado a un contexto de mayor integración económica y mayor énfasis a las funciones de regulación del mercado. Esto implicó una menor presencia de sectores tradicionales como la industria y la agricultura en el crecimiento del producto interno bruto y la aparición de nuevos sectores económicos al amparo de las fuerzas de la globalización y al cambio técnico producido por las tecnologías de la información y el conocimiento. Esta adecuación de la estructura institucional pasó por la expedición de un nuevo pacto fiscal, y un deterioro de la situación de orden público y criminalidad a lo largo del territorio nacional. La desaparición de las políticas de fomento a la industria y al sector agropecuario, abrió espacio al apoyo de actividades y formas de organización económica que podrían generar empleo a bajo costo, apoyar la creación de capital social y eventualmente, ser soporte de otras políticas.

Aunque el discurso oficial es proclive a un posible fortalecimiento de las cooperativas y otras formas de emprendimiento solidario, no hay un criterio unificado al interior del gobierno en torno a la viabilidad de estas formas de organización social y empresarial. Prueba de ello es que, durante la administración del presidente Uribe y la primera del actual presidente, el Plan de Desarrollo invocaba el desarrollo de formas cooperativas, pero no hay suficiente evidencia para sostener que el crecimiento de este sector se haya debido al apoyo gubernamental.

En zonas como Bogotá, las cooperativas de trabajo asociado han sido un mecanismo de flexibilización laboral y menos un medio de generación de capacidad productiva (Álvarez et al., 2006). Se generaron empleos, pero no de calidad, y como una manera de reducir costos por parte de las empresas mercantiles. En tal sentido, se ha configurado una agenda pública de política para este sector, pero esta no ha sido asumida con convicción y entereza por parte de las agencias del Estado encargadas directa e indirectamente de fomentar la economía solidaria.

Existen al menos tres razones que explican la agenda incompleta de política pública para el sector solidario: a) un temor grande de los gobiernos a ampliar la agenda de políticas públicas en aspectos económicos diferentes a los predominantes, b) la poca visibilidad sobre la realidad del sector y la limitada potencialidad que tendría en la visión de los dirigentes del Estado, y c) el limitado alcance en términos de desarrollo regional de la descentralización fiscal, que no ha aprovechado iniciativas novedosas como las cooperativas para generar ensambles productivos y bases fiscales sólidas.

La tendencia global de colaboración entre los dos sectores involucraría entonces que para el logro del desarrollo regional y local, de la mano de una disminución del tamaño y protagonismo del sector público, iría un desarrollo elevado de las organizaciones cooperativas, que en Colombia, por los datos aportados oficialmente, ha ido logrando avances importantes, dada la gran tradición y antigüedad de su desarrollo.

Ahora, la indagación sobre la tendencia de la política pública, en tal sentido, puede permitir observar si se dan las condiciones para un la implementación de un modelo de colaboración público-privada donde el Estado transfiera gran parte de sus funciones sociales, que en anteriores etapas de su desarrollo le sustrajo al sector privado solidario (Koteen, 1997).37 Esta observación, entonces, servirá de base para la revisión y documentación posterior del papel que cumplen las entidades públicas en la promoción específica de las organizaciones cooperativas y las asociaciones agropecuarias rurales como casos particulares estudiados en el proyecto de análisis del desarrollo local.

De esta forma, el principal interés es el de averiguar el rumbo hacia donde la política pública estatal está llevando, hacia donde puede llevar el desarrollo del sector y a su vez este sector al desarrollo local en Colombia, develando las racionalidades imperantes en ello, sean la técnica o la política. Por otra parte, se busca evidenciar con las teorías pluralistas el grado de manejabilidad que le queda al gobierno para dar a este problema social una solución factible y al mismo tiempo, a identificar los instrumentos y mecanismos que provienen de ello para así mismo, llegar a una comprensión que permita plantear soluciones o correcciones futuras a los formuladores de políticas para dicho sector.


      1. Estudio de caso: las políticas fiscales


Finalmente, en este apartado se hace mención a uno de los elementos de política pública que más ha impactado en la articulación general de políticas por cuanto sus orientaciones tienden a ir en contravía de las políticas de fomento dirigidas a las cooperativas.

El 27 de noviembre de 2003, la RECM (2004, p. 5) alertó:

Constatamos con preocupación creciente la evolución de la situación socioeconómica de los países del Mercosur, donde la inestabilidad económico-financiera es acompañada de ajustes fiscales que, generalmente, no contemplaron la especificidad cooperativa, generándose situaciones que hicieron peligrar la acumulación productiva de capital de propiedad social, logrado por el esfuerzo colectivo de varias generaciones y en muchos casos, con respaldo explícito del Estado.

En medio de las discusiones sobre Reforma Tributaria que se promueven en cada uno de los piases del Mercosur, queremos prevenir sobre el eventual daño económico, sus nefastas consecuencias sociales y la grave confusión conceptual desde el punto de vista jurídico, que significaría la asimilación lisa y llana de los Actos Cooperativos con los de naturaleza mercantil, sin otra óptica que la puramente fiscalista.

Partiendo de esta situación, se presenta en las siguientes líneas un análisis específico de las políticas fiscales en Colombia. Con ello, se busca articular una de las principales fuentes de desarticulación entre políticas públicas dirigidas a las cooperativas, el enredo conceptual frente a denominaciones sectoriales como non proft sector y economía social, y las tendencias de presión fiscal que inciden en otros países estudiados y los fundamentos de estas dispersiones en materia de imaginarios identificados desde el marco de las colisiones promotoras reseñados teóricamente.

En la literatura internacional se reconoce que las ESAL son organizaciones de las que parte la sociedad civil para mitigar las fallas de mercado y de Estado (Chaves y Monzón, 2008; Ruíz, 2014). Dentro de las ESAL se encuentran enmarcadas las cooperativas, aun cuando en rigor su característica de distribución entre asociados podría invalidar su adhesión a este concepto, tal como se entiende bajo el non profit sector.

El afán impositivo (Cracogna, 2009) de los diferentes Estados termina generando una normatividad confusa para su tratamiento, confundiendo a las ESAL con sociedades mercantiles o con organizaciones productoras de bienes meritorios alineadas a las metas del Estado, y proscribiendo su naturaleza a actuar por fuera del mercado e imposibilitar la generación de riqueza como condición para otorgarles un tratamiento específico. Ello va en contravía de la eficiencia fiscal, dado que la asimilación entre organizaciones conlleva a la supervisión estandarizada sobre objetos sociales distintos.

Con ello, se generan desincentivos para que organizaciones típicamente orientadas a la generación de bien común terminen desplazándose hacia una meta financiera común, reduciendo sus dotaciones hacia el interés general y generando cuotas de ingreso fiscal con las que el Estado tendrá que sortear las crecientes demandas sociales.

Al tenor que el Estado recibe más ingresos, los debe destinar para solventar crecientes necesidades que le demandarán cada vez más recursos de los que cuenta, generando un círculo perverso de búsqueda de rentas y de pérdidas consecutivas de aliados para compartir de forma responsable las crecientes necesidades de condiciones sociales.

El objetivo constitucional de preservar y buscar el interés general: El artículo 1 de la Constitución Política de Colombia, reza:

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Recientes estudios sobre las implicaciones fiscales de la recaudación en la generación de aportes al interés general, dan cuenta de la importancia de corregir el marco de incentivos y desincentivos para propiciar que las organizaciones, sea cual sea su naturaleza, demuestren no sólo su idoneidad financiera, sino también su pertinencia socioeconómica en tanto productoras de valor económico, social y ambiental en una sociedad determinada (Felber, 2012; Narrillos, 2012).

El resultado de tal situación sitúa al Estado y sus órganos públicos en la inalcanzable tarea de articular la desconexión de las preferencias ciudadanas; y el interés general termina solapándose en los procedimientos para evitar el descontento a corto plazo (Argandoña, 2015). De manera que las instituciones de antaño terminan soslayando su accionar con medidas de control inconexas en las que se negocia el interés general de unos, por la pérdida generalizada de otros. Al respecto, Argandoña (2015, p. 17) señala:

…sigue vigente en los ciudadanos de muchos países un sentido generalizado de inseguridad, una mezcla de temor y desesperanza ante el futuro, la conciencia de que el discurso político partidista está agotado y, en lo más hondo, la conciencia de la dificultad que encontramos para crear un marco de ideas y creencias que permita identificar el bien, practicar la justicia, buscar la verdad y vivir en libertad y seguridad.

La sensación de inutilidad de un Estado con afán tributarista, demanda el replanteamiento de sus relaciones con las distintas formas organizacionales, procurando los incentivos y desincentivos para que cada una de estas procure, desde su especificidad, los mayores aportes al bien común, como expresión del interés general, y logren compartir las crecientes cargas sociales que demandan estos tiempos.

Esto implica reconocer la polivalencia de las organizaciones, la existencia de híbridos organizacionales y la búsqueda creciente de marcos institucionales que procuren eficiencia mediante el trato equitativo que sus lógicas demandan. Lo anterior, es crecientemente reconocido por los organismos internacionales.

En el punto 6, la Recomendación 193 de la OIT (2002, p. 2) afirma que:

[…] una sociedad equilibrada precisa la existencia de sectores públicos y privados fuertes y de un fuerte sector cooperativo, mutualista y otras organizaciones sociales y no gubernamentales. Dentro de este contexto, los gobiernos deberían establecer una política y un marco jurídico favorables a las cooperativas y compatibles con su naturaleza y función, e inspirados en los valores y principios cooperativos… con miras a:

…c) prever la adopción de medidas de supervisión de las cooperativas acordes con su naturaleza y funciones, que respeten su autonomía y sean conformes con la legislación y la práctica nacionales y no menos favorables que las medidas aplicables a otras formas de empresa y de organización social…

Los tres puntos anteriores están en el espíritu del estudio de la Contraloría General de la Nación (Uriel y otros, 2007), donde afirman que “la inclusión del sector cooperativo en el régimen tributario especial, permite una mayor cobertura de la base de fiscalización de la DIAN, posibilitando mejoras en el recaudo y una mayor cobertura en la educación formal, a través de la inversión de los excedentes en tales programas” (p. 46). Se desprende, por tanto, que la inclusión del sector cooperativo en un régimen especial facilita la adopción de medidas de supervisión aún más amplias acorde con su naturaleza.

En lo que corresponde a los aportes al interés general y su expresión en el bien común, es menester señalar que durante el año 2015 hubo tres sucesos que marcan un hito en la búsqueda de criterios técnicos para lograr la equidad fiscal y un marco de incentivos y desincentivos apropiados para los nuevos retos de la humanidad. Se trata de la reafirmación de un Pacto Global para lograr, a 2030, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la firma en del Acuerdo de París como resultado de la Conferencia COP21, y la publicación de la encíclica papal Laudato Si. En los dos primeros acuerdos, Colombia tuvo una activa participación y ambos documentos fueron firmados, y la encíclica papal se manifiesta como un eje orientador por el bien común.

En estos documentos se establecen pautas para que los objetivos de los agentes económicos estén orientados a la generación de bien común, de valor socioeconómico y ambiental. Y tras la medición de esta orientación, deben promoverse estímulos para recompensar el accionar responsable y sanciones para desestimular la irresponsabilidad. Cabe recordar que los incentivos tributarios se han empleado como un instrumento de la política fiscal para corregir las imperfecciones del mercado, buscando incidir en el comportamiento de los agentes económicos de manera significativa, sin incurrir en pérdidas de recaudación.

Sin embargo, algunos organismos internacionales han tenido una visión adversa a los estímulos fiscales. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha denominado esta práctica como “una competencia dañina”, mientras el Banco Mundial sostiene la visión según la cual los incentivos erosionan la base fiscal, reducen la eficiencia de la inversión y facilitan la captura de rentas y la evasión fiscal.

En dicho contexto, emergen formas de organización empresarial y social basadas en principios de solidaridad y de interés general, las cuales cumplen una función de asignación similar a la que puede adelantar el Estado (Álvarez, Gordo, García y Moreno, 2010). Entre las múltiples formas organizacionales que cumplen este rol sobresalen las cooperativas por su identidad, historia y amplia regulación en Colombia que les otorga una evidente visibilidad.

La necesaria preservación de la especificidad cooperativa

La dispensa de ciertos tributos a las cooperativas se funda en que no existen los hechos imponibles sobre los cuales aplicarlos. En tales casos no existe técnicamente exención, en el sentido de otorgamiento de trato favorable, sino el reconocimiento de que no hay materia para el gravamen (Cracogna, 2009).

La literatura especializada da cuenta de cómo la polivalencia organizacional de las cooperativas permite en algunos casos optimizar la función redistributiva del Estado, en otros generar eficiencia en los índices costo/beneficio en el suministro de bienes meritorios como la salud, y en la mayoría de los casos solventar fallas de mercado en el acceso a ciertos bienes y servicios (ONU, 2015; OIT, 2011; Comité Económico y Social Europeo, 2015). Las cooperativas logran combinar factores productivos que permiten a los asociados ser beneficiarios, usuarios, gestores y co-propietarios a la vez, tal como lo plantea la Ley 454 de 1998.

En este marco, hay varios argumentos que justifican un régimen especial para las cooperativas. Un primer argumento proviene de la necesidad de contar con un régimen tributario acorde con las políticas públicas que se han desarrollado desde la institucionalidad para las cooperativas. Al respecto, un estudio realizado por la Oficina de Estudios Económicos de la DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia) revela que:

[…] apoyar el crecimiento de este sector mediante beneficios tributarios es para el Estado equivalente a garantizar el acceso a derechos fundamentales como el trabajo, la educación, la salud, el desarrollo profesional, la libre asociación, entre otros, a un grupo de ciudadanos […] (Rivera, 2007, p. 15).



Otro argumento, muy citado en la literatura académica internacional, corresponde a la necesidad de brindar un trato diferenciado por la especificidad de las cooperativas. En lo relativo a renta, dada la naturaleza de las cooperativas, hay dos argumentos:

  • Como estas organizaciones no se crean con fines lucrativos, no hay hecho generador de renta. Esto porque cuando tienen excedentes se retornan íntegramente a sus asociados (o beneficiarios) en proporción al uso de los servicios, y por tanto no es objeto de repartición como compensación a un riesgo de capital.

  • Por otra parte, la función de los actos que realiza con sus asociados, es de transferir beneficios y no distribuir ganancias de mercado, por lo cual gravar a los beneficiarios y sus instituciones sería cuando menos una acción indebida de doble tributación.

  • Dado que las cooperativas devuelven a sus asociados el excedente que arroja el ejercicio anual, corresponde a cada uno de los asociados tributar por los excedentes que perciba. Debe tenerse presente que si los asociados tributan, no deben hacerlo los asociados; caso contrario habría una doble imposición.

Desde este punto de vista, los incentivos tributarios a las cooperativas deben basarse en alguno de los siguientes hechos:

  • No sujeción: dado que la razón de ser del impuesto de renta es gravar las utilidades generadas por el capital, las cooperativas no podrían ser sujetos de ese gravamen. Al respecto, Armendáriz (1992) sostiene que la exclusión de la tributación de cualquier impuesto incompatible con la naturaleza de las cooperativas no implica solicitar un privilegio, sino el reconocimiento de una relación de naturaleza distinta que equitativamente debe recibir tratamiento diferente.

  • Exención impositiva: dados los aportes al bien común y al interés general de las cooperativas, se les exime de la obligación de pagar determinado impuesto,

  • Exoneración impositiva: dada la constatación del aporte cooperativo, el Estado libera a la cooperativa del pago impositivo.

  • Beneficio fiscal: en razón a las actividades que desempeñan las cooperativas se obtienen reducciones en los porcentajes impositivos.

Históricamente, en Colombia se han otorgado a las cooperativas todos los incentivos tributarios citados. En los últimos años, el incentivo tributario ha sido el de beneficio fiscal y este se ha enmarcado en un régimen tributario especial, el cual logra compensar las cargas de las cooperativas al tratarlas equitativamente frente a los siguientes hechos:

  • Estas entidades soportan cargas parafiscales específicas –como son las dotaciones a los fondos de reserva, solidaridad y educación–, que son irrepartibles incluso en caso de liquidación. Estas cargas no se presentan en empresas de capital y por ende, es necesario institucionalizar la diferencia.

  • El trato fiscal debe estar en concordancia con la naturaleza de las entidades. Así, la diferencia en su esencia debe ser tenida en cuenta para los incentivos y las exenciones. Por tanto, las mencionadas entidades pueden ser sujetos de algunos, pero no de todos los impuestos.

El resultado del régimen actual logra conciliar dos elementos por principio irreconciliables: por una parte, la necesidad de aplicar un sistema equitativo de cargas fiscales para las cooperativas y por otra parte, lograr que estas hayan acogido el pago de contribuciones fiscales adicionales a su objeto para contribuir a la ampliación de la cobertura educativa formal, aspecto que sin duda no corresponde al principio de actuación de las cooperativas con sus asociados, pero que sí se relaciona con el cumplimiento de su séptimo principio de interés por la comunidad.

La creciente presión fiscal, promovida gradualmente por los últimos gobiernos, es causa y consecuencia a la vez de los vaivenes en las políticas públicas que en ocasiones brindan incentivos para la instrumentalización indebida de cooperativas38, en otros desincentivos (Farné, 2008), y en otros impone altos costos de transacción para las operaciones por la concurrencia, duplicidad y solapamiento entre instituciones de fomento, supervisión y control.

Sin embargo, a la luz de las declaraciones de los gremios cooperativos, la tensión entre eficiencia y equidad ha logrado el diseño de mecanismos óptimos de captación de rentas que tienen en cuenta la capacidad de pago sobre la cual hacer la deducción fiscal, preservando a la vez el principio de equidad (Álvarez, Gordo, García y Moreno, 2010).

Rebasar el óptimo de Pareto, asimilando a las cooperativas a las empresas de capital y en busca de obtener mayores fiscales, traerá consecuencias frente a las trasferencias que hacen las cooperativas a sus asociados aumentando progresivamente las demandas sociales y generando obstáculos para propiciar la creación de nuevas organizaciones que alivien el deteriorado panorama social que vive el país en un contexto donde se profundizarán los conflictos locales como resultado de la necesaria participación democrática de actores que antes del conflicto no encontraban cómo realizar demandas sociales (Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, 2015).

De manera que el país requiere fortalecer la confianza a partir de las cooperativas como soporte civil para la consolidación de territorios de paz, y esto ha sido parte de los compromisos del gobierno Santos cuando afirma que:

El modelo asociativo solidario se constituirá en uno de los vehículos para la ejecución de la política pública contribuyendo a la disminución de la pobreza, la igualdad de oportunidades, la construcción de tejido social y la consolidación de la paz. Para tal efecto las distintas entidades gubernamentales en la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos, valorarán las bondades y ventajas del modelo asociativo solidario como herramienta adecuada para su implementación (Santos, 2014).

Como las cooperativas son proclives a desarrollar acciones en pro de la solidaridad institucional y a acentuar su accionar en pro del bien común, propiciando aumentos del capital social comunitario, es necesario coordinar el tratamiento entre sus organizaciones (evitando confundir su naturaleza) e incentivar las motivaciones conducentes a una reciprocidad fuerte.39

Esto es reconocido en la Recomendación 193/2002 de la OIT, cuando plantea que:

7-2) Los gobiernos deberían adoptar, cuando proceda, medidas apropiadas de apoyo a las actividades de las cooperativas que respondan a determinados objetivos de política social y pública, como la promoción del empleo o el desarrollo de actividades en beneficio de los grupos o regiones desfavorecidos. Estas medidas de apoyo podrían incluir, entre otras y en la medida de lo posible, ventajas fiscales, créditos, subvenciones, facilidades de acceso a programas de obras públicas y disposiciones especiales en materia de compras del sector público.

Algunas opciones de tributación desplegadas a nivel internacional: Un imaginario común que se despliega desde algunas autoridades tributarias es hablar de tendencias mundiales para justificar decisiones locales. La realidad cooperativa es mucho más compleja de lo que se imagina por la polivalencia operacional de estas organizaciones, la orientación diferenciada en materia de función objetivo y las estrategias que estas organizaciones realizan para procurarlo.

Lo que sí es posible aseverar con estudios comparados es que existe un patrón en países como Francia, Italia, Alemania, Inglaterra, Dinamarca, Holanda y Austria. Allí se presentan cooperativas donde no existen dos bases imponibles ni dos tipos de gravamen, tal como lo reflejan Romero y Marí bajo los estudios de Montolio (2000), Münckner (2008) y Romero (2011). Cuando estos países se enfrentan a los dilemas tributarios, la forma de resolverlo es deduciendo cualquier operación con los asociados, sin ajustes por valor de mercado.

En el caso español, Romero y Marí (2015) develan las dificultades que presenta la aplicación del régimen fiscal de cooperativas como consecuencia de:


  • La existencia de distintos tipos de resultados aplicables a tipos impositivos distintos,

  • La existencia de fondos sociales obligatorios que eventualmente pueden ser deducidos y cuyo cálculos se realizan antes o después de impuestos,

  • Las asimetrías causadas por la calificación de partidas en atención a la Ley sustantiva o en atención a los dictámenes fiscales.

Esta polivalencia, presente en alguna medida también en Colombia, produce vacíos resueltos muchas veces sin estudios a profundidad y provocando posibles demandas posteriores que terminan generando unos elevados costos de transacción y reduciendo los niveles de confianza.

Los autores en mención proponen:



  • La existencia de un único resultado con un único tipo de gravamen que no afecte la naturaleza cooperativa, o

  • La tributación exclusiva de los resultados extra-cooperativos.

Por otra parte, el Banco Mundial (2006) desarrolló un estudio en el que identificó opciones que han aplicado algunos países para la aplicación de beneficios fiscales a las cooperativas y los clasificó bajo los siguientes criterios:

  • Distinción por propósito (actividades cooperativas que requieren promoción): se distinguen los sectores de actividad de las cooperativas que más necesitan apoyo estatal. Esto se presenta en los casos de Chile, España, Portugal o Estados Unidos, entre otros.

  • Distinción por naturaleza de la actividad (distinguiendo diferencias impositivas entre actividades cooperativas y extra-cooperativas40): se excluyen de la exención fiscal aquellas actividades definidas como extra-cooperativas en los casos de Brasil, España, Portugal (e Italia, entre otros).

  • Distinción por gestión y fines solidarios para definir las exenciones: se otorgan exenciones fiscales a las cooperativas que cumplen con sus obligaciones cooperativas41, luego de realizarse un control sistematizado que revisa diferentes criterios de gestión y el propósito que persiguen. Este es el caso de Francia (y Paraguay, entre otros).

De estos casos presentados, se distinguen los siguientes en la tabla 5:

Tabla 5. Comparación entre regímenes tributarios especiales para el sector no lucrativo.

País

Característica del régimen tributario

España

La legislación contempla un régimen especial que exime del impuesto sobre la renta a las sociedades sin fines de lucro, por sus ingresos provenientes de operaciones propias de su actividad, contribuciones, donativos, subsidios, dividendos y arrendamiento.

Estados Unidos

El régimen tributario exime a las sociedades sin fines de lucro por el ingreso proveniente de sus actividades estatutarias. Para calificar como beneficiarios, dichas sociedades deben solicitar ante las autoridades fiscales su admisión al régimen de exención

Francia

Las sociedades sin fines de lucro están en general exentas del impuesto sobre la renta, en la medida en que sus operaciones sean congruentes con el objeto social no lucrativo. En el caso de que dichas organizaciones obtengan ingresos provenientes de fuentes de ingreso de capital, están obligadas al pago del de tasas de 24 por ciento o 10 por ciento.

Italia

Las sociedades sin ánimo de lucro están sujetas a obtener beneficios fiscales sólo por aquellos ingresos derivados del desarrollo de actividades sociales

Fuente: Banco Mundial (2012).

En el ámbito latinoamericano, la comparación de entre los conceptos tributarios de impuesto sobre la renta aplicados en 19 países da cuenta de que sólo tres países consideran que el sector sin ánimo de lucro es sujeto de renta, cuatro países no están sujetos, cinco países pueden obtener exención total y seis de ellos obtienen exención parcial o temporal. Sólo en un caso se considera la exoneración.



Tabla 6. Comparación entre conceptos en 19 países latinoamericanos para la aplicación de impuesto sobre la renta para el sector sin ánimo de lucro

País

Sujeción

No sujeción

Exención total

Exención parcial/temporal

Exoneración

Argentina







X







Bolivia










X




Brasil




X










Colombia










X




Chile










X




Costa Rica










X




Cuba










X




Ecuador




X










Guatemala

X













México







X







Nicaragua







X







Panamá




X










Paraguay







X







Perú




X










Puerto Rico













X

Rep. Dominicana

X













El Salvador







X







Uruguay










X




Venezuela

X













Fuente: García-Müller (2015).

En síntesis, las particularidades de las organizaciones en mención justifican un tratamiento diferenciado, dados los altos costes que deben asumir en su operación cotidiana, los productos socialmente deseables que generan, y la orientación al interés común que persiguen. Esto es objeto fundamental de las políticas públicas, las cuales deben partir de la articulación entre sus medidas.

Sin embargo, las crecientes presiones fiscales dan señales acerca de nuevos tiempos caracterizados por la asimilación de las empresas cooperativas y crecientes brechas entre las políticas de promoción y de supervisión, lo que acarreará mayores costos de articulación entre políticas públicas.



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