Articulación de políticas públicas dirigidas a las cooperativas Propuestas para el caso colombiano en el marco de la convivencia pacífica y la internacionalización



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Políticas públicas dirigidas al cooperativismo

      1. Fundamentos preliminares


La cooperativa como actor político: En su libro titulado El futuro de la democracia (2008), Norberto Bobbio introduce elementos para entender la política como la esfera de las acciones que tienen alguna relación directa o indirecta con la conquista y el ejercicio del poder último sobre una comunidad de individuos en un territorio, lo cual, sin duda, tiene aplicación al caso cooperativo. Por otra parte, plantea con respecto a la gobernabilidad que una sociedad se vuelve más ingobernable en cuanto aumentan las demandas de la sociedad civil y no aumenta paralelamente la capacidad de las instituciones para responder a ellas.

En un contexto donde el paradigma predominante es el de la unicidad de la economía de mercado capitalista como organizador de las relaciones sociales, políticas, culturales y económicas, donde el individualismo es el referente que con mayor vehemencia explica la reconstrucción del orden social (Fukuyama, 1999), la opción cooperativa puede generar nuevos equilibrios en los sistemas sociopolíticos. Los trabajos de Polanyi (1992), Guerra (2002), De Sousa (2002), Coraggio (2007) y Caillé (2009), apuntan desde distintas lecturas al mismo tema.

Varios autores europeos han realizado ingentes aportes en esa veta, de los cuales destacan Laville y Nissens para Francia y Bélgica respectivamente (2006); Chaves (2008) y Monzón para España (2012); Barros (1999), Ferreira (2000), Nunes y Carneiro (2001) y De Sá (2010) para Portugal y Borgaza para Italia, entre otros. De dichos aportes se deriva que el análisis de la cooperativa como sujeto de políticas públicas no puede desprenderse de la cooperativa como actor político, en tanto está inmersa en la sociedad, actúa en ella, organiza la vida colectiva bajo principios democráticos y se vincula, queriéndolo o no, en procesos políticos que les atañen.

Elster (1995) enfatiza en la lógica política de los agentes frente a incentivos y desincentivos que pueden o no causar problemas de gobernabilidad y ello aporta elementos adicionales que enriquecen la discusión. Bajo esta concepción, las cooperativas se configuran como un hecho social que demanda y ofrece soluciones para sus beneficiarios y, por ende, es parte de la vida política de los territorios y es uno de los actores políticos que mayor presión ejercen al momento de construir políticas públicas, participar de su producción y evaluación. Por ende, la cooperativa es una institución en la que el análisis de las ciencias sociales y las políticas públicas tiene cabida.



Las cooperativas y las políticas públicas: Tomasetta (1972) y Vanek (1971) ofrecen un marco conceptual amplio para entender las características del modelo participativo de las organizaciones cooperativas. En sus trabajos, estipulan la existencia de relaciones políticas de estas organizaciones con el Estado y las empresas de capital, pero sin que ello redunde en la pérdida de una concepción propia del desarrollo, con base en una clara identificación política de intereses.

Cuando el cooperativismo y sus actores se incorporan dentro del estudio de las políticas públicas, se encuentra la noción de que lo público es un concepto más amplio de lo estatal y que la estructuración social encuentra obstáculos estructurales en donde es menester incluir a los referentes organizacionales donde se reproduce la democracia y la participación.

Desde estas visiones, es claro que la política pública se diseña no sólo por el Estado, sino también por una red de actores en los que las cooperativas tienen un papel preponderante. Ello es cónsono con las conceptualizaciones contemporáneas de las políticas públicas como redes que superan las ideas de antaño de una lógica estatal que asumía33 que todo lo público está bajo su responsabilidad al asumir, erróneamente, que responden a un interés superior y desestimulando la co-producción compartida de las mismas con sus gestores y beneficiarios.

Al tenor de lo anterior, las políticas públicas pueden ser definidas como tentativas de regular situaciones que presentan un problema público en una colectividad o entre colectividades (Lemiuex, 1994). Su contenido sustantivo e institucional es “el resultado de las interacciones entre, por un lado, las autoridades político-administrativas y, por el otro, los grupos sociales que están afectados positiva o negativamente por el problema colectivo que la acción pública intenta resolver” (Subirats et al., 2008, p. 15).

Hay por los menos tres connotaciones de políticas públicas: la primera de ellas hace relación a la política como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). La segunda tiene que ver con la organización y lucha por el control del poder (políticas), y finalmente la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas (policy).

En el caso del cooperativismo, sus organizaciones defienden los intereses de sus miembros y sus demandas ante las autoridades político-administrativas mediante métodos de presión (Torrens, 2002). El movimiento cooperativo se gesta como una comunidad informal desde donde se identifican y luchan intereses a partir de relaciones afines.

De manera que en el cooperativismo se hibridan relaciones entre instituciones y grupos informales que convergen para el logro de intereses comunes. Las cooperativas tienen en su seno una dimensión institucional que a la vez responde a las demandas de los movimientos sociales.

Las políticas públicas y la búsqueda de su articulación: Se entiende, bajo la revisión inicial de la problemática, que identificar y analizar los elementos de relacionamiento entre las políticas públicas, su implementación y resultados, es un área de pertinencia en el estudio de las cooperativas. Detrás se identifican problemas de articulación y de participación en las decisiones que deben tomar en cuenta los avances teóricos para estructurar una propuesta de articulación de políticas públicas para Colombia.

Se trata en definitiva de generar referentes conceptuales que puedan incidir en pactos colectivos de optimización que profieran condiciones para el ejercicio democrático cónsonos con la identidad solidaria y generen los resultados en el desarrollo local esperados.

Tal como lo expone Urrutia (2014), las duplicidades, concurrencias y solapamientos entre organismos del Estado han funcionado como motor de las reformas administrativas del mismo con el fin de generar eficiencia, contención del gasto y ahorro. Se entiende por duplicidades la actuación de las administraciones públicas sobre un mismo objeto de intervención, espacios territoriales o personas. La concurrencia es un tipo de duplicidad basada en la disfunción de competencias que se produce cuando dos entidades concurren en una misma materia (como la cooperativa) produciendo altos costos para satisfacer sus demandas. Se entiende por solapamiento la ineficiencia que se alcanza cuando una medida de política pública se sobrepone a otra, generando vaivenes institucionales que obstaculizan el desarrollo de las materias de intervención.

Puede existir duplicidad cuando dos entidades actúan desde distintos ángulos y metas en una misma realidad. De ahí puede nacer concurrencia si además de la intervención en una misma realidad, se realizan acciones de control sobre una misma organización bajo parámetros distintos. Se presenta solapamiento cuando en una misma organización concurren entidades que fomentan ciertos comportamientos y paso seguido, una entidad de control los sanciona.

Basado en la disfunción de competencias, cuando de políticas de promoción de sectores generadores de interés general se trata, cualquier acción de reduccionismo institucional forja el riesgo de afectar los derechos socioeconómicos de los ciudadanos. Al respecto, se afirma que a partir de las nociones de reforma se suprimen ciertos poderes públicos y se realiza una centralización en cadena (Urrutia, 2014). Por ello, se propone en este documento el concepto de articulación de políticas públicas como medida que busca la optimización de las funciones de los organismos estatales, mediante el ejercicio colaborativo entre estas, y a la vez preservar el resultado de las decisiones constitucionales de fomento al cooperativismo. Para articular y coordinar esfuerzos es menester que las acciones de fomento:


  • Se ejerzan de una forma más colaborativa, multiplicando los efectos de la concurrencia de intereses al momento del fomento.34

  • Propicien una mayor participación de agentes estatales y no estatales para llegar a acuerdos que mitiguen los solapamientos (propios entre las entidades de promoción y control).

  • Afiancen mecanismos para la protección y el fomento al desarrollo empresarial de la economía social y solidaria.

Se busca en todo caso que el entramado institucional abogue por el interés general (y no sólo por sus expectativas instrumentales) mediante la actuación en red.

Para Urrutia (2014, p. 2955), las duplicidades, concurrencias y solapamientos pueden ser superadas a través de los siguientes mecanismos:



  • Mecanismos económicos: reduciendo la capacidad presupuestal de alguno de los entes.

  • Mecanismos organizativos: propiciando esquemas de cooperación, traslación temporal de competencias y acciones colaborativas.

  • Modificaciones normativas: que articulen las competencias, llenen los vacíos y propicien la distribución compartida de responsabilidades.

El contexto y las redes en las políticas públicas: Dos marcos conceptuales son de fundamental abordaje cuando se busca mirar el contexto de desarrollo de las políticas públicas: el marco de análisis y desarrollo conceptual y el enfoque de redes:

  • Marco de análisis y desarrollo institucional: da cuenta de cómo la acción colectiva es condicionada institucionalmente. Las políticas públicas conforman el marco institucional desde el cual los actores dirigen su comportamiento de acción colectiva.

De manera que los resultados en acción colectiva dependen en buena medida del marco de incentivos y desincentivos que desde la propia institucionalidad se genera para propiciarlos. Pero también los actores que con su accionar colectivo logran enfrentar las adversas condiciones institucionales, podrán determinar un nuevo marco para el cambio institucional.

Una de las estudiosas más importantes en la materia fue Elinor Ostrom, cuyo pluralismo metodológico permitió ampliar el análisis de políticas hacia factores ligados al racionalismo cooperativo de los actores en diversos contextos: “Los actores operan dentro de las reglas, pero también son capaces de establecer y modificar reglas. Las acciones tomadas dentro del conjunto de reglas existente son consideradas un nivel de acción; las acciones tomadas para modificar el marco de reglas son consideradas otro nivel de acción”. Este último tipo de acciones representan “el cambio institucional, en contraste con la acción realizada dentro de las limitaciones institucionales” (Ostrom, citado en Cruz, 2010, p. 8).

Esto es fundamental en el presente estudio, en tanto la exploración del cambio institucional para propiciar la articulación de políticas públicas requiere niveles de acción de tipo cognitivo junto con acciones de presión en red para buscar un cambio institucional que despliegue la ventana de oportunidad para el cooperativismo en entornos de búsqueda de paz y a la vez de generar cohesión social, democratización de los mercados y otros factores que confluyen en un particular momento de cambio institucional.


  • Redes de políticas públicas: se analiza la relación entre el contexto y el proceso de formulación de políticas.

Se busca precisar cómo las redes de actores sociales confluyen para solventar problemas locales en un marco de obstáculos socioeconómicos y de desarticulación de las políticas públicas dirigidas a las cooperativas mediante el análisis de estructuras de gobierno distintas a las de jerarquía gubernamental y a los mercados o, si por el contrario, la ausencia de la organización en red es un elemento determinante que ralentiza los procesos cognitivos que preceden los cambios institucionales.

El proceso de las políticas públicas: Sobre el proceso de políticas públicas, hay una vasta literatura que parte de estudiar por qué se realizan los cambios en las políticas (denominado en la literatura policy change) y cómo ocurren estos cambios (Cruz, 2010). El marco analítico desde el cual se parte es el de las teorías sintéticas, que busca identificar los procesos causales de un cambio en las políticas públicas; en este caso, el entorno de búsqueda de convivencia pacífica a partir de la firma de tratados de paz por parte del Estado con grupos insurgentes que actúan desde al menos seis décadas en el país.

Al respecto, Savall (2013, p. 115) identifica tres corrientes para describir el proceso de las políticas públicas desde las teorías sintéticas: la correspondiente al marco de corrientes múltiples, el marco de las colisiones promotoras y la teoría de equilibrio interrumpido.

El marco de las corrientes múltiples proviene de John Kingdon (2011) y busca determinar un marco conceptual que explique cómo las políticas públicas derivan de asuntos de agenda. Para Kingdon, cuando los formuladores de políticas públicas prestan atención a un tema determinado, lo hacen influidos por eventos relevantes (problem stream). Si esta condición se suma a la vinculación de agentes políticos con ideas favorables a poner en debate, los mismos temas que se presentan como solución a los eventos relevantes (policy stream), y si existe un espíritu proclive a estas ideas dentro de la sociedad (political stream), es factible que se genere una ventana de oportunidad de donde surgen políticas públicas, siempre y cuando sea posible poner el tema en agenda.

Estamos en medio de la ventana de oportunidad para que la relación del Estado con el cooperativismo logre optimizarse. El evento relevante es, indudablemente, el acuerdo de paz. Uno de los temas del acuerdo es la promoción al desarrollo sostenible en el ámbito rural por medio de cooperativas, y en dicho tema se aúnan los intereses de los más importantes agentes de la política nacional. Ello ha generado un clima propicio para establecer acuerdos, alianzas y acciones por parte de todos los grupos de interés próximos al cooperativismo. En definitiva, hay una agenda que puede propiciar un cambio para optimizar las políticas públicas dirigidas al cooperativismo.

Por ello, es importante plantear la articulación y coordinación en el entramado de promoción del cooperativismo. También, poner en consideración que de lo aquí se trata es de optimizar las políticas en torno al fomento y no de reformar, bajo la lógica reduccionista, el tratamiento existente.

Por otra parte, el marco de las colisiones promotoras tiene como uno de sus principales referentes a Paul Savatier, quien postula que habrá cambio político cuando se produzcan transformaciones en el sistema de creencias. Señala Cruz (2010, p. 13) que el proceso de las políticas es tan complejo (tanto en términos sustantivos como puramente legales) que los participantes deben especializarse si quieren tener alguna posibilidad de influir en la definición de problemas, en el debate público y en la toma de decisiones. Así, se conforman coaliciones que promueven los temas de interés de las organizaciones (como las cooperativas) junto con organizaciones no gubernamentales, investigadores, periodistas, directivos, legisladores, entre otros.

La mayor parte del aprendizaje se manifestará en aspectos secundarios del sistema de creencias que producen pequeños cambios en las políticas, pero que determinan finalmente las bases del cambio. Las creencias principales requieren de perturbaciones por aspectos no cognitivos que generan oportunidades de cambio.

Los aspectos secundarios del sistema de creencias son fundamentales en el estudio de organizaciones heterodoxas como las cooperativas en tanto los detractores generan alrededor de ellas, creencias que se traslucen como imaginarios que calan hondo, generando ideas infundadas e ignorancia promovida acerca de la lógica del sector cooperativo. En el estudio del capítulo 3 y 4, se abordarán algunos de estos elementos que son difundidos por algunos medios de comunicación en relación con el cooperativismo. Con respecto a las creencias principales, el actual contexto colombiano abordado en el capítulo 3 da cuenta de la existencia de perturbaciones estructurales en el sistema socioeconómico de Colombia que configuran oportunidades de cambio.

Por último, la teoría del equilibrio interrumpido tiene como principales representantes a Jones y Baumgartner, quienes postulan que las políticas públicas tienen largos períodos de estabilidad soportados en fuertes ideas o imágenes y en la existencia de grupos de interés monopólicos, responsables de las políticas públicas que permiten circunstancialmente algunos cambios pero de forma leve.

Cuando los actores por el cambio se organizan y presionan, pueden provocar la intervención de otros actores a los monopólicos y obligarlos a compartir su poder, so pena de perder legitimidad. Nuevamente los cambios pueden ser leves y no influir en la agenda macropolítica o influir notablemente, para lo cual se requiere un cambio en la imagen que es fruto de la conjunción de información empírica con referencias emotivas.

En el caso del cooperativismo, el estudio de la historia de sus políticas públicas puede develar si las políticas dirigidas a su fomento han sido instrumentales y ello representa parte del equilibrio (si es así, plantear un marco para su promoción en el presente puede ser una “moda” bajo el entorno de paz), o si por el contrario, la conjunción de fuerzas puede suscitar cambios que incidan en la democratización de la economía.

La participación en la construcción de políticas públicas: El cooperativismo puede tener polivalentes roles en los procesos de las políticas públicas. En contextos como el colombiano, donde las cooperativas tienen presencia en escenarios socioeconómicos y de derechos fundamentales en los cuales la presencia del Estado es prácticamente inexistente, es importante tener en cuenta que las políticas públicas para combatir la pobreza y la inclusión social ganan en la medida en que incluyen a estas organizaciones en la construcción y reconstrucción del tejido social que conduce a una sociedad más equilibrada e inclusiva (de Sá y Pequito, 2015).

De acuerdo con Vaillancourt (2011), la co-construcción de políticas públicas es un enfoque de democratización de la política que supone la participación de actores como los cooperativos, agentes sociales, cívicos, y agentes de mercado junto al Estado en la definición de las finalidades, medios de regulación y financiamiento que dan vida a los procesos de diseño de políticas públicas. Como lo reseña Vuotto (2007, p. 9):

[…] algunos Estados van más allá de una implicación unilateral y aceptan co-construir políticas públicas que dan paso a la participación de diversos actores y lo involucran en un proceso en que confluyen dimensiones institucionales y macropolíticas…

Savall (2013) toma los aportes de Villancourt para desplegar la relación entre participación ciudadana y aportes al interés general. Así, pueden clasificarse cuatro escenarios de participación en la formulación:



  • Procesos mono-constructivos: caracterizados porque es el Estado el que elabora las políticas públicas sin mayores consultas dada la creencia de que su jerarquía representan legítimamente al interés general. Sin embargo, la ausencia de consulta le lleva a niveles sub-óptimos en la concepción de interés general.

  • Procesos de construcción por cabildeo: caracterizados por una elaboración de las políticas públicas compartidas entre el Estado y grupos tradicionales de presión económica coincidentes con los grupos monopólicos de “políticas de estabilidad” que tratan Jones y Baumgartner. Así, los Estados basarán sus decisiones en los intereses manifestados por estos grupos. Si bien hay una co-construcción, esta no apunta al interés general sino preponderantemente al particular.

  • Procesos de co-construcción corporativista: caracterizados por la formulación compartida de las políticas públicas entre el Estado y los representantes de grupos con mayor capacidad de organización como los gremiales. En este caso, hay co-construcción de políticas que propician la concepción de interés general, pero en un nivel de dependencia parcial de los intereses de los grupos corporativistas.



  • Procesos de co-construcción participativos: caracterizados por la formulación compartida de políticas públicas para el interés general entre representantes plurales de la economía, los movimientos sociales y civiles, los gremios y el Estado. En este caso, se alcanza la máxima concepción del interés general.

El proceso de participación de los actores de la sociedad civil y del mercado en la implementación de dichas políticas se refiere al concepto de co-producción (Monasterios y Srnec, 2010).

En la literatura de habla portuguesa, se encuentran varios referentes de procesos de co-construcción de políticas públicas para el cooperativismo y la economía social, amparados en la evidencia de que los actores sociales encuentran en las organizaciones de economía social un centro de democracia para expresar sus necesidades y por su incidencia local logran poner en práctica acciones para optimizar el interés general. Así, de Sá (2013) plantea que:

[…] la Ley del 15 de marzo de 2013, aprobada de manera unánime por los diputados portugueses, es fruto de un trabajo colectivo donde tiene que ser destacada la participación de los grupos políticos representados en la Asamblea de la República, la Comisión parlamentaria que ha propuesto la síntesis final, el Secretario de Estado A.M. Costa, los líderes de las diversas familias de la ESS que constituyen la cooperativa CASES… (de Sá, 2013, p. 2).

Este proceso de co-construcción no está exento de complejidades, tal como lo expresa Pereira (2009) para el caso de co-construcción de políticas públicas en Brasil, donde se encuentran dificultades para conjugar la voluntad política, los recursos financieros y la adhesión popular. Pero en todo caso, bien vale pagar los costos de la democracia frente a la tentativa de caer en procesos mono-constructivos que terminan generando asimetrías entre lo que se desea y lo que se puede lograr con base en la participación. Ello lo expresa Radrigán (2008) cuando afirma:

[…] quienes han estudiado la situación en los distintos países, manifiestan la existencia de una divergencia entre la intencionalidad estatal presente en su discurso, versus la puesta en marcha de las acciones propuestas para las entidades económicas solidarias… (Radrigán, 2008, p. 66).

Medidas de promoción de las políticas públicas: Rafael Chaves (2012) realizó un grueso paneo sobre las principales teorías de las políticas públicas generando un método para clasificar las principales medidas de promoción del cooperativismo. Clasifica las políticas de promoción en dos grandes grupos:


  • Políticas soft: dirigidas a establecer un entorno o marco institucional y cultural propicio en el que nazcan, operen y se desarrollen este tipo de empresas. Se concretan en medidas dirigidas a eliminar obstáculos normativos al establecimiento de las cooperativas en cualquier sector de actividad económica y,

  • Políticas hard: dirigidas a las propias cooperativas en su condición de unidades empresariales. Van dirigidas a intervenir en el proceso económico de las empresas con incentivos, tanto del lado de la oferta como de la demanda (Chaves, 2012, p. 176).


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