93º período de sesiones roma, 9-13 de mayo de 2005 Políticas y marco operativo del programa de cooperación técnica Examen Independiente del Programa de Cooperación Técnica Indice



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PC 93/INF/4

Marzo de 2005




COMITÉ DEL PROGRAMA



93º PERÍODO DE SESIONES

Roma, 9-13 de mayo de 2005

Políticas y marco operativo del programa de cooperación técnica

Examen Independiente del Programa de Cooperación Técnica

Indice

Páginas


Resumen 2

I. Introducción 6

A. SOLICITUD POR EL COMITÉ DEL PROGRAMA DE LA FAO DE UN EXAMEN INDEPENDIENTE DEL PROGRAMA DE COOPERACIÓN TÉCNICA DE LA FAO 6

B. ANTERIORES EVALUACIONES DEL PCT 6

C. EXAMEN INDEPENDIENTE: ORGANIZACIÓN, METODOLOGÍA Y PROCESO 7

D. ESBOZO DEL INFORME 7

II. Contexto de la intervención del Programa de Cooperación Técnica de la FAO 8

A. EL PCT EN EL CONTEXTO DEL MANDATO Y MARCO ESTRATÉGICO DE LA FAO 8

B. CONTEXTO CAMBIANTE DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO Y NUEVAS CUESTIONES 8

C. EVOLUCIÓN DEL PCT 9

III. Análisis estadístico del PCT 10

A. VOLUMEN DE LA ASISTENCIA DEL PCT 10

B. DISTRIBUCIÓN ENTRE PROYECTOS NACIONALES, REGIONALES
E INTERREGIONALES 13

C. ASIGNACIÓN ENTRE REGIONES Y PAÍSES CONCRETOS 14

D. DISTRIBUCIÓN ENTRE LOS PAÍSES AGRUPADOS POR NIVEL DE INGRESO 16

IV. Conclusiones del Examen Independiente 16

A. PUNTUACIONES EN LAS EVALUACIONES DE LOS PROYECTOS DEL PCT 16

B. PERTINENCIA 17

C. SELECCIÓN, DISEÑO, APROBACIÓN Y EJECUCIÓN 19

Selección de proyectos 19

Asignación de los recursos a los países y requisitos para recibir la asistencia del PCT 20

Diseño de los proyectos 20

Ejecución de los proyectos 21

D. PRODUCTOS Y PROCESO 23

E. EFECTOS Y REPERCUSIÓN 24

Proyectos de desarrollo (no de urgencia) 24

Proyectos de emergencia 26

F. CRITERIOS Y CATEGORÍAS DEL PCT 26



Criterios 26

Categorías de proyectos del PCT 29

G. OTRAS CUESTIONES 30



PCT regionales 30

Género 30

V. Recomendaciones 31

Anexo 1: Mandato 42

Anexo 2: Miembros del equipo del Examen Independiente


47

Anexo 3: Lista de países receptores del PCT 49

Siglas 54
Examen independiente del Programa de Cooperación Técnica
Agradecimientos
El equipo encargado del Examen Independiente desea expresar su agradecimiento a las personas que han prestado su colaboración en esta tarea. El personal de la Sede y de las oficinas de campo de la FAO visitadas ha ofrecido valiosa información, acceso a fuentes documentales y apoyo administrativo y logístico para organizar el gran número de reuniones y visitas llevadas a cabo por los equipos regionales. Muchos funcionarios de los gobiernos y de los donantes, así como el personal de los proyectos nacionales y otros particulares con quienes el equipo ha mantenido contactos han accedido a compartir su tiempo y han demostrado auténtico interés en la tarea que se estaba llevando a cabo.
Esta labor contó en todo momento con el apoyo del Servicio de Evaluación de la FAO, y el equipo desea en particular manifestar su agradecimiento por las aportaciones profesionales de Tullia Aiazzi, Bernd Bultemeier, John Markie y Robert Moore. Los dispositivos administrativos y logísticos fueron gestionados con competencia y cordialidad por Maria Gattone, Nadine Monnichon y Heather Young.
El equipo del Examen Independiente ha quedado impresionado por la entrega y profesionalidad demostradas por el personal de la FAO y sus numerosos asociados, a pesar de las circunstancias, con frecuencia difíciles, en que tienen que actuar. El equipo reconoce con agradecimiento los grandes recursos informativos y el intercambio de conocimientos que han enriquecido su labor, y que ha tratado de reflejar en el presente informe.
Miembros del Equipo del Examen Independiente:

Presidenta: Thelma Awori

Coautores: Basudev Dahal

Andre Klap

Consultores del Equipo

Independiente: Noël Galet-Lalande

Michael Halderman

Eduardo Trigo

Damodar Tripathy


Resumen


i. Este Examen Independiente del PCT se ha llevado a cabo en respuesta a la petición realizada por el Comité del Programa de la FAO en su 92º período de sesiones de que "...el Servicio de Evaluación emprenda un examen independiente de ciertos aspectos del PCT, incluidas las recomendaciones para incrementar su eficacia". Aunque los PCT han sido objeto de evaluación temática desde 1997, el marco general del PCT no se ha revisado en dichas evaluaciones.

ii. El Examen Independiente contiene una síntesis de las anteriores evaluaciones relacionadas con el PCT, tanto temáticas como de otra naturaleza, incluida la Evaluación de la descentralización de la FAO. Equipos integrados por consultores externos, con ayuda del personal del Servicio de Evaluación, realizaron 26 consultas en los países. Se mantuvieron debates con funcionarios públicos responsables de la formulación de políticas en los ministerios de agricultura, silvicultura, pesca, desarrollo económico, planificación y finanzas, así como con los donantes, las instituciones financieras internacionales y algunos representantes de la sociedad civil. En todos los países visitados se llevó a cabo un examen sobre la pertinencia de la asistencia reciente del PCT. Además, en 10 países se realizaron evaluaciones sinópticas de proyectos del PCT. El informe final fue preparado por el equipo de consultores externos.

iii. El PCT se puso en marcha en 1976. En años sucesivos, las prioridades de la cooperación para el desarrollo han evolucionado, ya que muchos países han desarrollado sus capacidades y conocimientos, elaborado estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y el hambre y establecido acuerdos de trabajo con otras instituciones internacionales de desarrollo. Asimismo, en los últimos años, la FAO ha elaborado su Marco Estratégico, ha descentralizado muchas de sus funciones y está armonizando más rigurosamente su labor dentro del sistema de las Naciones Unidas. Desde el decenio de 1990, la FAO ha sufrido un considerable descenso real del apoyo extrapresupuestario a su programa de campo en favor del desarrollo. En muchos países, el PCT es ahora un componente importante de las actividades de campo de la FAO. El Examen Independiente debió tener en cuenta estos cambios para realizar su labor y formular sus recomendaciones.

iv. Las pruebas recopiladas por el Examen Independiente revelan que, aunque ha habido importantes cambios en el contexto del desarrollo, el valor del PCT para los países miembros de la FAO continúa siendo alto. El Examen comprobó que la asistencia oportuna, en pequeña escala y orientada a objetivos específicos es calificada como muy pertinente por todas las Partes. Los países receptores valoraban positivamente el PCT como instrumento para obtener de la FAO orientación y asesoramiento de objetivos, de alta calidad y, muchas veces, de vanguardia.

v. África ha recibido la parte más cuantiosa del financiamiento del PCT (más del 40 por ciento), y la distribución de las asignaciones entre las regiones refleja, en términos generales, las necesidades relativas, de acuerdo con los principios generalmente aceptados para medir y comparar la seguridad alimentaria, la pobreza y la dependencia de la agricultura. No obstante, al comparar las asignaciones del PCT entre los distintos países, el motivo de la distribución no es claro, teniendo en cuenta factores como el número absoluto de personas que sufren hambre y pobreza, así como el de personas que dependen del sector agrícola. Los métodos para la asignación de recursos a los países deben ser transparentes.

vi. Los gobiernos y los donantes insistieron en que, para que sen más pertinentes, los PCT deben estar mejor asociados con los marcos nacionales para el desarrollo rural y agrícola, incluidas las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y de seguridad alimentaria. El Examen Independiente consideraba que los marcos de prioridades de los países ayudarían notablemente a establecer las prioridades entre las peticiones de proyectos, con lo que garantizarían la aplicación de medidas complementarias y lograrían una mayor relevancia y repercusión global para las intervenciones del PCT.

vii. La pertinencia del PCT está también vinculada con la capacidad de la FAO de actuar con rapidez y en forma decisiva. Ello significa que, en las cuestiones de interés común, debe ser capaz de actuar como socio con otras fuentes de apoyo externo y asumir compromisos en el sistema de las Naciones Unidas y en los órganos de coordinación de los donantes. Para que ello sea más eficaz, el Representante de la FAO debe tener autoridad para comprometer a la Organización a prestar apoyo dentro de unos límites mucho más amplios que los fijados en la actualidad, así como para asumir la responsabilidad final de la gestión operacional de los proyectos.

viii. En el Examen se comprobó la necesidad de mejorar el proceso de selección, diseño, aprobación y ejecución de los PCT. Así se había observado también en evaluaciones anteriores. El diálogo prolongado y, en último término, improductivo acerca del documento inicial de proyecto es causa de numerosos retrasos. El seguimiento de los proyectos debe ser más eficaz y considerarse en las primeras fases del ciclo de los proyectos.

ix. Es preciso revisar los criterios utilizados para la aprobación de los proyectos del PCT. Si bien algunos de los criterios originales de 1976 continúan siendo válidos, otros ya no son aplicables o necesarios. Los criterios deberían reflejar la ventaja comparativa de la FAO para transferir conocimientos en el ámbito internacional y ofrecer asesoramiento objetivo y de alta calidad a los países que lo soliciten.

x. Los proyectos de emergencia son una categoría especial del PCT. En términos generales, sus resultados han sido satisfactorios, pero las contribuciones a la productividad sostenida han sido inferiores en los proyectos que contenían componentes para situaciones de urgencia recurrentes e independientes. Es preciso utilizar el PCT para emergencias distintas de las modalidades tradicionales de proyectos utilizadas hasta ahora, con el fin de facilitar una respuesta más amplia y más rápida a las grandes emergencias.

xi. En el Examen Independiente se comprobó que los proyectos regionales no cuentan, en general, con fuerte apoyo en los países, ya que muchos de ellos habían sido propuestos inicialmente a partir de una idea surgida en la FAO y no parecían estar en consonancia con las necesidades del país en cuestión. Se observó también que algunos proyectos regionales estaban justificados si abordaban un problema auténtico y percibido como tal, en los casos en que la acción regional era la medida más eficaz, pero los países deberían estar convencidos de ello.

xii. Si bien la FAO ha adoptado medidas para garantizar la consideración del género en los proyectos de campo, la rendición de cuentas sobre los resultados obtenidos en ese terreno en el PCT es débil y debe ser objeto de mejoras.



Recomendaciones

    1. RECOMENDACIÓN (I): Habida cuenta del fuerte apoyo manifestado al PCT en cuanto fuente de conocimientos técnicos impulsada por la demanda, apoyo demostrado por todos los países miembros en desarrollo y por otras partes interesadas de la comunidad internacional y los donantes, se recomienda que el PCT se mantenga con su actual proporción del presupuesto de la FAO y, si fuera posible, se movilicen recursos adicionales para el programa, que responde a una necesidad claramente reconocida.

    2. RECOMENDACIÓN (II): La FAO debería introducir marcos flexibles de prioridades específicas por países. Dichos marcos deberían ser una declaración de intenciones sobre la cooperación de la FAO con cada uno de los países miembros para todos los recursos, incluidos el PCT. Estos marcos deberían aprobarse oficialmente cada dos años. No son programas; representan una base mutuamente convenida para que la FAO pueda responder con flexibilidad a las necesidades.

    3. RECOMENDACIÓN (III): Los fondos del PCT –con excepción de los asignados para atender necesidades de urgencia y una reserva no programada para imprevistos– deberían suministrarse en forma de asignaciones indicativas para los países, que deberían estar a disposición de todos los países miembros, con excepción de los de ingresos elevado. Las asignaciones indicativas para los países no representan un derecho. La asignación de fondos del PCT debería ser proporcional a las necesidades y favorecer a los países con un gran número de personas pobres y hambrientas que dependan de la agricultura.

    4. RECOMENDACIÓN (IV): Habida cuenta de la aplicación de los criterios del Comité de Examen de Programas y Proyectos al PCT, en el Examen Independiente se recomienda que los actuales criterios del Consejo del PCT hagan hincapié en las características duraderas del PCT. Entre ellas se incluyen la respuesta flexible y rápida a demandas de transferencia internacional de conocimientos claramente formuladas por los países miembros. Los criterios no deberían insistir en ningún área particular del mandato de la FAO sino, más bien, presentar las siguientes características:

    1. conformidad con las prioridades estratégicas de la FAO especificadas en su Marco Estratégico;

    2. prioridad a las áreas en que la FAO goza de ventajas comparativas, en particular la transferencia internacional de conocimientos, basada en la labor normativa, y

    3. evaluación realista del potencial de conseguir efectos sostenibles mediante el seguimiento nacional.

  1. RECOMENDACIÓN (V): Debería desarrollarse la capacidad de realizar auditorías de género en todas las dependencias de la FAO que colaboren en proyectos del PCT y, cada dos años, debería presentarse al Comité del Programa un informe global sobre dichas auditorías.

  2. RECOMENDACIÓN (VI): El máximo de 400 000 dólares EE.UU. para los proyectos concretos del PCT es adecuado, y se recomienda que se mantenga, con excepción de los casos de emergencia. Se recomienda además que la duración de los proyectos se establezca por un período máximo de 36 meses.

  3. RECOMENDACIÓN (VII): Tras la introducción de los marcos de prioridades de los países, las actuales categorías funcionales para el apoyo del PCT ya no son pertinentes. Por ello, se recomienda que se supriman y se sustituyan por dos categorías: proyectos de emergencia y proyectos de desarrollo.

  4. RECOMENDACIÓN (VIII): En lo que respecta al apoyo de emergencia, se recomienda lo siguiente:

  • Reservar un determinado porcentaje (20-25 por ciento) del total de los recursos disponibles de PCT que se utilizarán de la misma manera prevista para el Fondo Fiduciario para Emergencias, con el fin de garantizar el apoyo prometido por los donantes al mismo tiempo que está disponible para la asistencia básica, en especial para planificar y coordinar la rehabilitación de emergencia, y

  • centrar el apoyo de emergencia del PCT en las grandes situaciones de urgencia, en particular las plagas y enfermedades, al mismo tiempo que se reduce el apoyo a las emergencias independientes de pequeña magnitud y recurrentes en el plano nacional.

  1. RECOMENDACIÓN (IX): Se recomienda que la utilización de los recursos del PCT para proyectos regionales, con excepción de las emergencias, se condicione a la decisión de los países miembros participantes de destinar a la actividad regional parte de sus respectivas asignaciones indicativas a los países. Ninguna asignación del PCT debería encauzarse a una actividad regional sin la petición expresa de un número de países miembros interesados que estén dispuestos a aportar parte de sus respectivas asignaciones con el fin de financiar el apoyo solicitado del PCT.

  2. RECOMENDACIÓN (X): En el Examen Independiente se recomienda que los proyectos del PCT dentro del marco de prioridades nacionales se aprueben en principio con un presupuesto global indicativo. El diseño más detallado debería luego formar parte del mandato de la primera misión para el proyecto. Otra posibilidad sería realizar una asignación previa para la primera misión, que se encargaría del diseño detallado. Se recomienda asimismo racionalizar y simplificar las orientaciones sobre la presupuestación de los proyectos de PCT y delegar la autoridad al Representante de la FAO para aprobar las ampliaciones y revisiones de proyectos de menor importancia.

  3. RECOMENDACIÓN (XI): Debería delegarse al Representante de la FAO la facultad de aprobar los proyectos individuales del PCT que estén en conformidad con el Marco Aprobado de Prioridades nacionales y que ni por su magnitud (por ejemplo, menos de 100 000 dólares EE.UU.) ni por su complejidad justifiquen un proceso formalizado de autorización. En el caso de proyectos que por su naturaleza, magnitud o complejidad justifiquen procedimientos técnicos formales de autorización por la Oficina Regional o la Sede, debería especificarse un tiempo máximo de tramitación. Si se superan dichos límites, debería autorizarse al Representante de la FAO a proceder.

  4. RECOMENDACIÓN (XII): En el Examen Independiente se recomienda que el Fondo del PCT para los Representantes de la FAO ascienda a 50 000 dólares EE.UU. por bienio, para que los Representantes de la FAO puedan responder mejor a las peticiones en conformidad con el marco de prioridades nacionales. En el Examen Independiente se recomienda también que la utilización del Fondo se someta automáticamente a la responsabilidad completa del Representante de la FAO. Se recomienda también que se acepte el uso de asistencia técnica internacional en el marco de este Fondo, teniendo debidamente en cuenta el uso de expertos nacionales.

  5. RECOMENDACIÓN (XIII): Cuando sea posible, deberá otorgarse a los Representantes de la FAO plena autoridad para las funciones de gestión operacional y seguimiento en cuanto titulares del presupuesto del PCT, de manera que todas las dependencias orgánicas intervengan en calidad de apoyo.

  6. RECOMENDACIÓN (XIV): Los principios de asociación, explicados en el marco estratégico para 2000-2015, deberían hacerse realidad mediante su incorporación en la planificación y gestión del PCT. La función del Fondo del PCT para Representantes de la FAO será particularmente importante a este respecto y deberían hacerse todos los esfuerzos posibles, incluida la revisión de las normas sobre cofinanciamiento, para garantizar que el PCT se beneficie de esas asociaciones y alianzas para la FAO y contribuya a ellas.

  7. RECOMENDACIÓN (XV): Con el fin de que el PCT desempeñe más plenamente su función catalizadora con actividades de seguimiento bien concebidas, los Representantes de la FAO en los países deberían tener la responsabilidad principal de planificarlo y gestionarlo, y la preparación de las relaciones finales y de un debate de seguimiento con el gobierno y los posibles asociados deberían formar parte obligatoria del proceso.

  8. RECOMENDACIÓN (XVI): Los informes regionales preparados dentro de las evaluaciones temáticas o estratégicas deberían distribuirse para información de los Representantes de la FAO y el personal nacional, según convenga. Después de cada evaluación temática o estratégica en que se examinen los proyectos del PCT, debería prepararse y examinarse una nota, con el fin de extraer las debidas enseñanzas.

  9. RECOMENDACIÓN (XVII): Se recomienda que, dado el carácter y función del PCT, la FAO realice cada seis años una evaluación global en profundidad del mismo en cuanto mecanismo de desarrollo.



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